農村閑置耕地集約利用研究
——基于冀中平原地區XL 村調研

趙 響，王 敬，李宗瑤

（河北經貿大學 公共管理學院行政管理系，050061，河北石家莊）

2019 年中共中央、國務院發布的《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中提出，要嚴守1.2 億hm2（18 億畝）耕地紅線，全面落實永久基本農田的特殊保護制度，鞏固和提高糧食生產能力。到2020 年確保建成5 333 萬hm2（8 億畝）高標準農田，因為基本農田是確保糧食安全的最重要生產要素,必須通過制度來確保耕地的數量和質量,為中國農業發展奠定可持續發展基礎[1]。鞏固發展農業農村好形勢，發揮“三農”壓艙石作用，為有效應對各種風險挑戰贏得主動，為確保經濟持續健康發展和社會大局穩定、如期實現第一個百年奮斗目標奠定基礎[2]。

隨著經濟與城市化進程的發展，農民對土地的依賴性逐漸降低，且由于城鄉收入的差異，農村出現越來越多的閑置耕地，嚴重影響我國的糧食安全和農村的穩定。我國土地資源稀缺，尤其是耕地資源，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口，人多地少矛盾極為尖銳和突出，然而近年來我國農村地區耕地閑置問題普遍存在[3]。研究和解決農村土地閑置問題刻不容緩，越來越多的學者對此開展了研究，但多是對閑置土地的宏觀研究，針對農村閑置土地的微觀研究較少。其研究多集中在兩個方向:一是宏觀上對農村耕地閑置現狀、引發的問題、原因和對策建議。孫悅以實現鄉村振興戰略為目的，探討總結了當前我國農村土地閑置現狀，指出農村土地閑置可能引發的一系列問題，分析其原因，結合近年來國內解決農村土地閑置問題的成功經驗，最終提出解決我國農村土地閑置問題的對策，以期對解決農村土地閑置問題提供解決方案，助力鄉村振興戰略的落實。[4]二是對微觀具體個案進行研究，尤其是對解決閑置土地問題取得較大成功地區的案例研究。何佳樂等以雙龍灣鎮龍駒村的運作實踐為例，通過了解龍駒村區位和自然條件、區域環境、農村閑置土地資源的分布情況、閑置原因、土地利用的意愿和訴求及閑置土地有效激活利用的現狀，為編制土地規劃提供基礎支撐。[5]然而，每個地區的社會、經濟、人文都有其特殊性，造成農村耕地閑置的具體原因也各不相同。

本文以XL 村為例，試圖探討并研究冀中平原地區耕地閑置問題。XL 村處于河北省冀中平原腹地，耕地面積約200 hm2，全村共有2 500 人，農業種植類型豐富（梨、葡萄、山楂等），農業現代化發展迅速，村民在農忙時節務農；且村內和附近村莊工廠較多，村民在農閑時節務工，形成典型的“半耕半工”模式。近年來，由于現代化進程加快，XL 村耕地閑置問題日益嚴重，且耕地閑置的原因復雜多樣，相比于其他村莊具有特殊性；因此以XL 村作為研究的典型例證，對耕地閑置及實現耕地合理利用問題展開研究。

1 XL 村農業生產及耕地閑置的現狀

1.1 XL 村農業生產概況

XL 村地處冀中平原腹地，位于滹沱河流域、太行山以東，地勢平坦開闊，基礎設施完善，人均收入6 000元。XL 村屬溫帶大陸性季風氣候，年平均氣溫13.3 ℃，相對濕度為60%～80%，年平均降水量414.3 mm,全年日照2 532 h,氣溫日較差、年較差較大，寒暖交替、干濕相間、四季分明、熱量充足、雨熱同期，適合各種農作物的生長。該村所產的鴨梨成為全國首個專屬馳名商標，山楂、葡萄獲批地理標志證明商標。根據2019 年XL 村委會統計，XL 村共有耕地200 hm2，村民共2 500人，以種植梨樹、葡萄為主，玉米、小麥為輔。

1.2 XL 村耕地閑置的現狀

XL 村，地處冀中平原腹地，農業發展較為迅速，經濟狀況良好，歷史悠久，村莊內外部公路遍布，交通便利，2019 年被政府評選為小康村。但近年來，由于經濟的發展和城鎮化進程的加快，XL 村出現了大量被閑置的耕地。因此在耕地閑置問題的研究上，XL 村為典型代表，且XL 村耕地閑置原因來自多方面，相比周邊各村情況較為復雜。在XL 村東西兩個方位都有不同程度的耕地閑置現象，但兩個方位具體情況不同：東部的土壤質地為黏質土（俗稱“膠泥土”），土壤貧瘠，產生的農業效益低，且附近養殖場較多，被圍圈的土地不進行種植，養殖場附近土地受光率低，農作物減產；西部土地的質地則為壤土，由于倒春寒，西部受凍害嚴重。近年來，由于各種原因，XL 村撂荒耕地約為80 hm2。

2 XL 村耕地閑置的主要原因

2.1 耕地質量與自然氣候

近年來，XL 村農業產出低效，農民種地積極性下降，導致很多耕地被閑置甚至荒廢。造成這種現象，主要有兩方面的原因：一是耕地質量較差，農業產量低。農民為了追求產量，過度使用化肥、農藥，沒有科學翻耕和種植，導致土質質量較差，由于缺少對農村科學種植的有效引導，農民不懂得休耕輪作，很多土地已經不能種出優質的農作物。二是自然災害頻發。農村出現的自然災害主要有低溫凍害、冰雹、病蟲害等，農民防御災害意識薄弱，導致農作物大量減產，由于考慮到時間成本，農民不得不放棄土地，外出務工。

案例1：2020 年4 月由于天氣變化無常，溫度不穩定，夜間發生了倒春寒（凍害）和冰雹災害，造成當地葡萄、梨、桃、杏等減產，小麥大面積倒伏，農作物遭受毀滅性重創，大幅減產，家家戶戶幾乎絕收，大面積的果樹不得不荒棄，農民沒有了土地收入，紛紛到附近工廠上班或者外出務工。

從以上案例可以看出：天氣多變、自然災害頻發，對農業生產和人民生活都破壞極大，越來越多的農民選擇務工，從而耕地閑置越來越嚴重。只有對農民加強科學種植的有效引導，保證土地質量，同時提高防御災害能力和應急管理能力，才能夠提高農業產量，保證農業增效、農民增收。

2.2 城鎮化與外出務工

近年來，XL 村出現了大面積的耕地撂荒現象，且分布于村莊的各個方位。耕地撂荒是指因為某些原因，農民將承包的耕地完全閑置，不繼續耕種農作物，任其荒蕪。荒棄土地是對土地資源的浪費，導致土壤肥力下降，農業投入浪費，土地基礎資源的價值得不到體現，生態環境衰退。據統計，XL 村土地撂荒達40%以上，造成撂荒的原因主要有：一是城鎮化進程加快，勞務輸出多,年輕人不種地；二是務農機會成本高，種地比較效益低，務工的收入遠遠高于務農的收入，耕地邊際化。根據對XL 村的調查、訪談，存在完整和零散的撂荒耕地80 hm2左右，分布于村莊各個方位。

案例2：趙某，男，23 歲，有土地0.33 hm2，2020 年3 月前往深圳打工，常年在外，僅在農忙時節才回鄉從事農業生產，形成了典型的“半耕半工”模式。村中幾乎每個家庭都是這種情況，年輕人外出打工，老年人在家務農。趙某0.33 hm2土地，種植葡萄0.13 hm2，荒棄0.2 hm2。趙某的父母說：“現在農藥、化肥、雇工都很貴，地里結出果子賣得卻很便宜，種地無法養家糊口啊。”

從以上案例可以看出，隨著城鎮化進程的加快，生活支出逐漸變大，務農不足以應付生活開支，選擇外出務工的農民尤其是年輕人越來越多，“半耕半工” 模式已經成為常態，留在農村的老年人無力承擔繁重的農活；再加上農產品價格低，種地收益太低，大大削減了農民種地的積極性。

2.3 農戶家庭因素的影響

農民穩，則國家穩；農業發展，則國家發展。新時代農村的發展，仍需重視處理好農民與土地的關系。中國農村的土地制度是以家庭為單位的聯產承包責任制，這就決定了農村耕地的決策單位是家庭，農戶的家庭特征對農村閑置耕地有重要的影響[6]。農戶的家庭影響因素主要包括農民的年收入、企業的發展、農用地的種植類型、家庭成員的文化教育程度、務農人員比例、家庭人員健康程度、農村男女繼承觀念等。

案例3：張某，男，村民，52 歲，在訪談中張某介紹，“我個人愛好搞養殖，有3 個養豬棚、1 個養牛棚，農地里邊種上了楊樹、玉米,剩下的來搞養殖。我有兩個兒子，都已經成家，大兒子在本村電力公司上班，大兒媳在鄰村的縫紉機廠做衣服加工，只是在農忙時節幫家里的忙。小兒子因讀大學畢業后留在了天津國企工作，定居天津，打算把我和老伴接過去安度晚年。咱農民啊，就離不開這片土地呀，等著老了，喪失勞動能力了再進城吧。”

從以上案例了解到，造成農村耕地閑置的家庭因素很多，有農用地類型多樣化、務農人員少、文化程度高的子女進入城市、喪失勞動能力等。只有合理地處理好這些因素，保障耕地的流轉、出租、轉租，健全土地流轉制度，才能使閑置耕地得到更好的利用。

3 實現閑置耕地有效利用的建議

3.1 政府應加大整治力度

政府制定對閑置土地合理利用的土地政策，運用行政與財政手段和措施，隨時觀測和洞察市場變化，政府有關部門可以利用GPS、GIS 等現代化信息手段對土地使用狀況進行動態跟蹤監測，適時調整規劃措施，以便及時對土地進行現代化治理，最大限度解決耕地閑置問題[7]。政府對于閑置一年以上的耕地取消各種農業補貼，促進土地流轉給需要土地的農民。政府加大對農業和耕地的補貼，對閑置耕地取消補貼，讓農民的利益得到切實的維護和保證，促進農業生產的發展。

3.2 推廣高效種植的農業模式

發揮地區優勢和政策優勢，因地制宜發展現代農業。目前，冀中農村農業經濟發展緩慢，但發展前景廣闊。充分利用閑置耕地，建立農村農業合作社，應用先進的機器設備，實現滴灌、施肥自動化，發展新品種葡萄種植，增強抵抗預防自然災害的能力，采用先進技術等發展高效特色農業，提高農業的生產效益，這是對傳統耕作模式的創新。推廣優良經濟作物和種植高效經濟作物，充分調動農民經營土地的積極性[8]。

3.3 促進耕地的流轉，避免資源浪費

完善我國土地流轉制度，創新土地流轉模式，采取一定的措施加快對閑置耕地的流轉，建立農村土地流轉機構，簡化流轉流程，建立多樣化的流轉模式，提供一個良好的土地流轉平臺。及時公布一些閑置耕地亟須流轉的信息，建立多種信息傳播渠道，讓農民能夠及時、準確地了解到耕地流轉的信息[9]。鼓勵農民建立合理規模的農業合作社、養殖場，加強對轉租、轉讓、租賃等形式的土地流轉的引導，促進土地流轉形式多元化。

3.4 加強農業生產指導，培育新型職業農民

政府加大對農業的支持力度，增加科技投入，引導農業技術方面的專家、學者來農村指導農業生產，開展農業技術交流，讓農民學習先進的農業知識，提高農業技術水平。現今懂農業技術知識的農民較少，缺少先進技術來解決農業發展中的問題，造成農業發展陷入困境，耕地被迫閑置。為解決該問題，政府必須加大對農業的支持力度，通過科技投入，提高農民的農業生產科技水平，通過組織宣傳講座，培育新型職業農民[10]。

4 結語

隨著經濟的發展，耕地閑置問題日益增多，產生的原因復雜多變，治理阻力很大，一直沒有得到有效的改善和解決。通過以鄉村振興為視角對XL 村土地閑置問題進行研究，發現XL 村土地閑置問題相比于其他鄉鎮地區具有特殊性，每個地區耕地閑置情況也不盡相同，造成XL 村耕地閑置的主要原因是經濟發展和現代化進程的加快、勞動力轉移、自然災害、種植農產品機會成本高、家庭自身特征等。耕地閑置問題日益嚴峻，而閑置耕地的治理不能僅靠政府，需要政府、社會、農戶聯合起來，尋找符合國情的對策，共同解決問題。土地是農民的根，只有解決好土地問題，才能實現農民致富，共享美好和諧生活。