政府、社會與市場協同扶貧的運行機制及世界意義

馮立剛

(河北工程大學 馬克思主義學院，河北 邯鄲 056038)

貧困是世界性難題，這一難題在中國這片土地上隨著2020年脫貧攻堅漂亮“成績單”的發布得到歷史性解決。以習近平同志為核心的黨中央團結帶領中國人民艱苦奮斗，形成了政府、社會與市場協同扶貧的中國模式，為世界上其他國家和地區解決貧困問題提供了經驗和示范。深度解析這一模式的理論內涵，對于深刻領會習近平新時代中國特色社會主義思想，更好地鞏固脫貧成果具有極為重要的意義。

一、政府、社會與市場在扶貧工作中的角色

(一)政府是扶貧工作的主導者

“社會主義條件下，扶貧是一種政府行為。”[1]政府作為扶貧工作的主導者，主要體現于提供資源，參與扶貧工作行動和保障扶貧工作持續進行。

政府是扶貧工作資源的提供者。首先，我國政府為扶貧工作提供了大量的資金。截至2018年2月，中央財政專項扶貧資金年均增長22.7%；省級財政專項扶貧資金年均增長26.9%；貧困縣統籌整合財政涉農資金用于脫貧攻堅，累計整合5 296億元[2]。政府扶貧資金的大量投入，保證了扶貧工作可持續發展，為貧困地區脫貧提供了切實有力的支持。其次，我國政府為扶貧工作制定出臺政策。扶貧工作牽涉的方面非常多，對于涉及群眾切身利益的共性問題，政府以政策方式作出頂層設計，可以為扶貧工作指明方向。在扶貧工作的開始，黨中央和國務院就出臺了多種政策對扶貧工作予以規范和推進。黨的十八大之后，扶貧政策出臺的密集程度更是前所未有。通過在國家鄉村振興局(原國務院扶貧開發領導小組辦公室)網站上的檢索，可以看到，從黨的十八大召開以來，國家出臺的扶貧政策文件有100多個。再次，我國政府為扶貧工作提供教育、醫療保障等社會資源。貧困的具體原因有很多，諸多原因中，個人因貧困上不起學而導致貧困代際傳播的有之，因生病而導致勞動能力喪失或難以求職的有之。對于因能力原因而無法通過就業脫貧的群體，政府通過教育扶貧和醫療保障扶貧，提高這部分人的生活能力，有效降低了貧困發生率。

政府是扶貧工作的行動者。習近平總書記[2]指出：“脫貧攻堅，加強領導是根本。必須堅持發揮各級黨委總攬全局、協調各方的作用，落實脫貧攻堅一把手負責制，省市縣鄉村五級書記一起抓，為脫貧攻堅提供堅強政治保證。”在黨的領導下，各級政府將脫貧工作作為政府工作重要內容，并采取了各類措施，推動扶貧工作落到實處。2020年政府工作報告中，以“確保實現脫貧攻堅目標，促進農業豐收農民增收”為標題的第6部分，對2020年的脫貧攻堅工作作出了部署和要求。在中央部署下，地方各級政府在扶貧工作中因地制宜，不斷創新，一個個別具特色的扶貧工作亮點在各地形成。比如，河南省信陽市光山縣組織農民利用荒山種植油茶，推廣“公司+農戶”模式，形成具有現代農業化特征的油茶產業，在帶領群眾脫貧致富上取得突出成效[3]。

政府是扶貧工作持續進行的保障者。2020年我國農村貧困人口全部脫貧的實現并不意味著貧困不會再次發生。脫離貧困后，因為種種現實因素，部分貧困人口還會存在返貧的風險。因此，扶貧工作并不是目標達成即可終止的工作。習近平總書記[4]說：“鄉親們脫貧后，我最關心的是如何鞏固脫貧、防止返貧，確保鄉親們持續增收致富。”對此，各級政府積極貫徹習總書記指示和黨中央決策部署，堅持不懈地落實產業扶貧的治本之策，對脫貧地區的新產業給予了金融、人才和利稅優惠等方面的扶持，為貧困地區塑造獲得可持續收入的來源；同時，各級政府還通過教育培訓、牽線搭橋提供就業信息等方式為脫貧地區人口出門務工求職提供各種幫助，并使這些幫扶措施常態化，為有效鞏固脫貧成果提供支撐。

(二)社會力量是扶貧工作的有效參與方

習近平總書記[5]指出：“要通過多種形式，積極引導社會力量廣泛參與深度貧困地區脫貧攻堅，幫助深度貧困群眾解決生產生活困難。”在社會領域，企業、社會組織、個人這三類主體在扶貧工作中發揮了重要作用。

各類企業是扶貧工作的重要支撐。一方面，在黨和政府推動下，各類企業放下短期投入大、見效慢的顧慮，放眼長遠，勇于承擔社會責任，在貧困地區通過投資建廠來推動當地產業開發，興起和壯大地方特色產業。比如，在黨中央部署安排下，中央企業開展了定點幫扶貧困革命老區的“百縣萬村”幫扶行動，民營企業開展了“萬企幫萬村”精準扶貧行動。另一方面，廣大企業主動為貧困地區外出務工人員提供就業崗位。據統計，2019年全國有2 729萬建檔立卡貧困勞動力在外務工，這些家庭2/3左右的收入來自外出務工，涉及2/3左右建檔立卡貧困人口[6]。由此可見，企業為貧困地區人口實現勞務創收創造了重要條件，是扶貧工作的重要力量。

各類社會組織是扶貧工作的重要協助者。社會組織遍布城鄉各個行業，在推動經濟社會發展、表達群眾利益訴求、促進政府職能轉變、滿足公共服務多元化需求等方面，發揮著非常重要的作用。從黨中央到國務院，再到各級黨委和政府，都十分注重發揮各類社會組織在扶貧工作中的作用。各級各類社會組織也根據自身特點和優勢，力所能及地參與該項工作。有的社會組織發揮職能，主持或實施公益項目。比如，中國婦女發展基金會在2000年就開始實施“母親水窖”慈善項目，為解決西部干旱地區(往往也是貧困地區)飲水用水困難問題貢獻力量，項目實施至今20年來，受益人口已達318萬余人[7]。有的社會組織則是發揮自身優勢特點，協調其他社會主體參與到扶貧中來。比如，中國光彩事業促進會本身以社會扶貧為事業，它曾組織動員500多名民營企業家到四川省涼山州參加精準扶貧行動，促成合作項目149個，合同金額2 037億元，向涼山州捐贈公益資金4 000多萬元[2]。還有的社會組織依靠自身影響力，與其他社會主體一道參與扶貧具體項目。比如，中國社會組織促進會經與中國機電產品進出口商會、中國光華科技基金會、中華社會文化發展基金會、北京理工大學教育基金會等組織協商，于2019年5月聯合發起設立“文化教育公益專項基金”，旨在動員、聯合社會組織共同參與“三區三州”等貧困地區的脫貧攻堅，以捐贈圖書的方式支持貧困地區學校基礎設施建設[8]。

個人是扶貧工作的積極參與者。為了社會上下形成積極參與脫貧攻堅的氛圍，國家采取“一日一網一獎”的方式進行鼓勵和推動。“一日”，即每年10月17日國家設立的“扶貧日”；“一網”，即中國社會扶貧網；“一獎”，即全國脫貧攻堅獎。全國脫貧攻堅獎對脫貧攻堅戰中涌現的先進個人和團體均作出表彰。從原國務院扶貧開發領導小組辦公室社會扶貧司公布的2019年、2020年“志愿者扶貧50佳案例”來看，就有不少公民個人主動參與扶貧工作的優秀事跡入選。

(三)市場是扶貧工作的重要手段

扶貧工作重在激發貧困地區發展的內生動力，扶貧工作的重心在于“助人自助”。在社會主義市場經濟條件下，任何社會主體如果不能有效參與競爭，就很容易被邊緣化，也可能會陷入貧困。宏觀而論，貧困地區的自然條件、人口整體條件在競爭中處于劣勢，微觀而論，貧困人口個體自身教育水準較低，身體素質相對較弱，競爭力也較弱，因此，幫扶的重點就應該放在如何讓貧困人口自身更有能力參與到市場競爭中。習近平總書記[6]強調：“我們堅持開發式扶貧方針，引導和支持所有有勞動能力的貧困人口依靠自己的雙手創造美好明天。”在幫助貧困地區增強自身“造血”功能方面，培植特色產業和擴大勞務輸出是比較有效的方式。

培植特色產業，為貧困地區參與市場競爭提供了現實路徑。產業發展對貧困地區來說有三重意義。一是可以活躍當地經濟。某一產業的發展必然帶動上下游產業環節的推進，還可以帶動相關產業的發展。可以說，發展一個產業就可能會盤活一批產業，從而為當地群眾持續增收增強后勁。二是所促成的不論是何種農業合作模式，都能讓農民群眾抱團參與市場競爭，增強個體農民抗風險的能力。三是帶來貧困地區的思想解放，促進貧困人口在“智”和“志”兩方面極大提升。因為，產業發展必然要求農民群眾改善自身知識結構，而產業發展所帶來的市場競爭也會激發農民群眾致富的熱情。

擴大勞務輸出，為貧困人口直接參與市場競爭提供了機會。如果僅出于自發，貧困人口的外出務工成效并不顯著。其主要原因無非三方面：一是自身束縛。貧困地區過去比較閉塞，電視、廣播與網絡等現代傳媒在貧困地區普及程度還很低，許多貧困人口對外面的世界有種防御心理，因循守舊、安土重遷的觀念束縛這一群體。二是自身能力的欠缺。改革開放以來，我國的產業結構在不斷升級，企業生產經營管理方式對工人技能要求越來越高，而貧困人口普遍受教育程度較低，務工就業機會比較有限。三是自身缺乏就業信息。貧困人口自身獲取信息的能力有限，去往何方何處就業往往成為他們外出務工的首要問題。另外，貧困人口財力有限，對于出門花錢的成本消耗顧慮也成為他們外出務工的阻礙。為解決貧困人口外出務工的難題，各級黨委政府對癥下藥，由政府直接收集就業信息，再由政府發布信息并動員人員外出務工。在技能培訓、人身安全、工資收入等方面為外出務工人員提供全面的信息服務與權益保障，能極大激發他們依靠自身脫貧的積極性和主動性。

二、政府、社會與市場協同扶貧的機制

政府、社會與市場協同扶貧在實踐中形成了價值機制、制度機制與組織機制，為三方協同扶貧順利開展、為脫貧攻堅戰取得全面勝利提供了制度性保障。其中，價值機制著重于引領三方協同扶貧的行動方向，為提高脫貧攻堅效果提供目標導向；制度機制著重于頂層設計，規范各方在扶貧工作中的行為，為三方的協同互動方式提供行動邊界和行動依據；組織機制著重于工作落實，為三方協同扶貧提供實踐路徑。

(一)價值機制

增強貧困地區自我發展的能力是政府、社會與市場協同扶貧的直接目標。貧困的具體原因可能多種多樣，但從理論來分析，貧困地區和貧困人口參與市場競爭能力弱是主因。習近平總書記[9]為此強調：“脫貧攻堅既要扶智也要扶志，既要輸血更要造血，建立造血機制，增強致富內生動力，防止返貧。”換而言之，推進三方協同扶貧，就是要促進貧困地區和貧困人口有效參與到社會主義市場經濟發展中。貧困現象雖然直接表現在民生領域，卻與社會主義市場經濟體制緊密聯系在一起。在此背景下，政府去落實這一工作，就要考慮到社會力量和市場手段的運用。一方面，隨著社會主義市場經濟發展，各類企業主體在社會生活中的作用越來越明顯，各類社會組織不斷涌現，個人的自主意識也越來越強，將這三類主體的力量凝聚到脫貧攻堅工作中有著堅實的基礎；另一方面，以往扶貧行動的給錢給物方式，解決不了貧困地區和貧困人口如何持續邁向富裕的問題，引導和帶動貧困人口參與市場競爭并實現勞動致富已經是現實需要。

習近平總書記[10]指出：“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區。”可以說，實現貧困地區和貧困人口脫貧是為全面建成小康社會補短板，做好脫貧攻堅工作就是把握住了全面建成小康社會的關鍵。這就決定了三方協同扶貧本身不是目的而是手段，這一手段是否有效，需要在脫貧效果中去檢驗。對政府扶貧資金投入和政策供給的績效評估，不能僅僅看當地經濟是否增長，而是要看貧困人口是否真正脫貧了；對社會力量參與扶貧工作成效的評估，不能只是看各類社會主體捐贈了多少物資和資金，而重在看在它們的支持下當地貧困面貌有沒有改變；對扶貧工作中運用市場手段成效的評估，不能只是看當地新辦了多少企業、發展了什么新產業，而重在看貧困人口參與產業發展的程度和勞動收入有沒有提高。對此，習近平總書記[11-12]一方面從政治高度強調：“消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義本質要求，是我們黨矢志不渝的奮斗目標。”另一方面從三方協同扶貧的實踐層面強調：“打贏脫貧攻堅戰不是搞運動、一陣風，要真扶貧、扶真貧、真脫貧。”

(二)制度機制

政府、社會與市場協同扶貧工作需要逐級貫徹，各層級發揮應有作用，在制度機制上主要表現在中央統籌、省負總責、市縣抓落實的管理機制。中央統籌，主要是管好兩頭，一頭是政策和資金，一頭是效果評估。在政策和資金方面，在壓實地方政府責任的同時，為社會力量、社會資金參與扶貧提供政策便利，為有效運用市場手段推進脫貧攻堅提供指導；在效果評估方面，通過對扶貧成效的評估來分析政府、社會與市場在扶貧中的各自作用。省負總責，主要是落實好黨中央國務院的各項方針政策，并對三方協同扶貧提供實施方案，保障扶貧工作落地。市縣抓落實，主要是因地制宜地抓好扶貧工作，在實際工作中去推動政府、社會與市場協同扶貧的實際運行。從推動扶貧實際運行層面看，制度建設主要體現兩方面，一是政府引導下的社會力量參與扶貧工作制度，二是運用市場手段脫貧攻堅制度。

政府引導下的社會力量參與扶貧工作制度需要不斷健全優化。2014年國務院辦公廳印發的《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》是一份十分重要的指導性文件。文件不僅提出了多元社會扶貧主體的培育，還在創新扶貧方式上提出諸如開展扶貧志愿行動、打造扶貧公益品牌、構建信息服務平臺、推進政府購買服務等多種舉措。此外，關于對社會力量參與扶貧開發行為的鼓勵和保障，文件還提出落實優惠政策、建立激勵體系、加強宣傳工作、改進管理服務、加強組織動員等制度化措施。這一文件對各地黨委政府主導和推動三方協同扶貧有很強的指導意義，各地需要細化措施和方案。

運用市場手段脫貧攻堅制度需要持續鞏固。在社會主義市場經濟條件下，運用市場手段來扶貧已經是主導性戰略，而其中的關鍵問題是如何處理好政府和市場的關系。產業開發方面，“產業發展要遵循市場化規律，讓市場在配置資源時起決定性作用，政府不要干預參與扶貧的市場經濟主體的正常經營活動”[13]；推動市場主體參與方面，要制定嚴格、透明的扶貧績效考評體系和定期淘汰退出機制，為市場主體參與扶貧提供進得去、能退出的機制保障；推動貧困人口外出務工方面，黨和政府主導下的東西部扶貧協作和對口支援工作有力地實現了勞務輸出地和輸入地的精準對接，為貧困人口直接參與市場競爭提供了有力支撐。

(三)組織機制

政府、社會與市場協同扶貧的組織機制主要是東西部扶貧協作機制、定點扶貧機制及以精準扶貧為載體的機制。

其一，東西部扶貧協作機制。早在1988年，鄧小平同志[14]就指出:“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。”在此思想指導下，東西部扶貧協作制度在1996年正式啟動。在扶貧協作過程中，形成對口幫扶關系的省區或市縣之間并沒有局限在政府之間的合作，而是逐步深化政府、社會與市場的協同扶貧路徑。比如，福建省與寧夏回族自治區在1996年開始對口扶貧協作之后，逐步探索形成了“黨政主導、市縣結對、部門合作、企業參與、社會幫扶”的合作機制，共建多個閩寧產業城，閩寧協作為寧夏回族自治區脫貧攻堅打造了切實有效的“造血”機制。進入中國特色社會主義新時代，在黨中央統籌規劃下，東西部扶貧協作持續深化，由政府引導、以企業和其他社會力量為主體的協同扶貧工作得到了更好地落實。

其二，黨政軍機關、企事業單位開展定點扶貧機制。單靠貧困地區自身的努力，難以完成脫貧攻堅，非貧困地區的黨政軍機關、企事業單位向貧困地區派駐工作隊已成為制度化安排。這一機制的內核是工作隊依靠派駐單位的優勢，與當地政府協作，運用市場手段并吸引更多社會力量開展扶貧。工作隊受派駐機關或單位正式委托，依靠對扶貧政策的到位把握和正式組織身份的優勢，可以有效將貧困地區之外的市場主體、社會力量引入定點扶貧地，并在相關政策、手續上獲得當地政府支持。在運用市場手段方面，黨政軍機關、企事業單位各有各的優勢。黨政軍機關雖不是市場主體，但它們作為社會管理服務的提供者，或對市場經濟運行規則和機制比較熟悉，或對市場信息掌握比較充分，或具有職能優勢，在充分運用市場手段上具備了條件；國有企業本身就是市場主體，對于如何結合定點扶貧地實際進行市場運作、如何與當地政府打交道，它們在發揮自身優勢過程中能處理好。至于事業單位，它們是市場經濟的參與者、服務者，有的可以廣泛聯系各類企業，有的可以發揮自身科技研究優勢，有的可以發揮密切聯系社會組織或個人的優勢。比如，各級工商聯踴躍投身“萬企幫萬村”精準扶貧行動和“光彩行”活動，無黨派人士依托黨外院士服務團等平臺為脫貧攻堅發揮積極作用[15]，等等。

其三，以精準扶貧為載體的機制。這一機制是對“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”等3個問題的細化實施，有效解決三方協同模式如何落地實施的問題。在“扶持誰”方面，由政府負責逐村逐戶開展貧困識別，對識別出的貧困村、貧困戶建檔立卡，明確扶貧對象及其基本情況，這可以為三方協同有的放矢地進行幫扶提供前提條件；在“誰來扶”方面，由縣級以上機關、國有企事業單位干部參加駐村幫扶，解決三方協同實施中由誰負責的問題，防止三方協同流于形式；在“怎么扶”方面，實施“五個一批”工程等，為三方協同規制了努力方向即增強貧困地區的內生動力，避免了各方出于本位思考追求“短、平、快”效果而影響脫貧攻堅成效的問題。

三、政府、社會與市場協同扶貧中國模式的世界意義

(一)提供三方協同扶貧宏觀思路的參考

全球大多數國家實施了市場經濟體制，此制度中的優勝劣汰競爭機制讓貧困成為一種常見現象。在此背景下反貧困，有一個如何處理政府與市場關系的問題。同時，還應看到，在許多國家和地區，一些社會力量如慈善組織、企業家個人等，出于人道主義的關懷，也在幫扶貧困人口。貧困作為人類共同面對的難題，決定反貧困各主體力量實現凝聚并同向發力才是消除貧困的根本之道。

中國扶貧事業堅持中國共產黨領導，堅持依靠人民創造歷史偉業，積極推進政府、社會與市場三方協同扶貧深化。在政府與市場關系方面，在政府主導下，通過對貧困地區致貧原因的精準分析，為適合運用市場手段的地區提供系統性解決方案，并且通過政府的政策供給和優惠措施出臺，為市場主體參與扶貧提供幫助，最終促進市場主體與貧困人口的雙贏。在政府與社會力量關系方面，政府通過精準調查為社會力量參與扶貧提供準確信息，從而提高社會力量參與扶貧的精準性，同時政府通過設立“扶貧日”以及國家級榮譽稱號，正向激勵社會力量參與扶貧。中國的三方協同扶貧模式取得舉世矚目的成就，在目前國外尚無實踐先例的情況下，為世界其他國家和地區提供三方協同扶貧宏觀思路的參考。

(二)提供三方協同扶貧價值指引的參考

中國的政府、社會與市場協同扶貧并不局限于“給錢給物”慈善式的扶貧，而是緊緊抓住貧困人口個體的致貧原因，因人施策，同時結合貧困地區的大環境來謀劃區域性的扶貧措施，最終目標是激發貧困地區內生動力。首先，三方協同扶貧著力改變貧困地區的生產條件和生活條件，努力通過各種措施為當地謀劃和發展特色產業，以此不斷鞏固貧困地區參與市場競爭的條件，為防止返貧提供堅實支撐。其次，在政府主導下，三方協同扶貧除了保證九年義務教育的順利實施之外，還引導社會力量捐資助學，并適當運用市場手段為貧困地區提供一定的職業教育資源。接受一定教育的貧困人口，其自身素質得到提升，對待貧困的態度和思想觀念都得到轉變，無論是在創業還是在外出務工上都具備了基本的主體性條件，為阻斷貧困的代際傳播奠定基礎。中國的三方協同扶貧旨在激發貧困地區貧困人口內生動力，實現全體人民共同富裕，中國的三方協同扶貧模式為世界其他國家和地區提供三方協同扶貧價值指引的參考。

(三)提供三方協同扶貧實踐路徑的參考

扶貧實踐之中，只有了解扶貧對象的實際情況，增強扶貧的針對性，扶貧的效果才會真正顯現。因此，習近平總書記[16]從戰略高度提出了精準扶貧方略，強調：“脫貧攻堅一定要扭住精準，做到精準扶貧、精準脫貧，精準到戶、精準到人，找對‘窮根’，明確靶向。”首先，精準扶貧強調對貧困人口個體致貧原因的把握，為三方協同扶貧“對癥下藥”提供了依據，由此解決了宏觀措施對個體脫貧無效的問題，為徹底消滅貧困奠定了堅實基礎；其次，精準扶貧中的派駐工作隊方式，建構了三方協同扶貧的組織載體，為三方協同扶貧設置了微觀層面的實踐主體， 大大提高了三方協同扶貧的工作效率；最后，精準扶貧在評估脫貧效果方面，在明確政府的主體責任的同時，還采取由社會力量與市場主體所構成的第三方參與評估工作，從而保證扶貧工作的真實有效。中國的三方協同扶貧在深度探索中成功地走出了中國特色扶貧開發道路，為世界其他國家和地區提供三方協同扶貧實踐路徑的參考。