構建雙循環新發展格局的經濟法回應

靳文輝，茍學珍

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

近年來，多因素的耦合使得逆全球化趨勢愈加明顯，單邊主義和貿易保護主義頻頻抬頭。正當美國主導下的大規模“貿易戰”給全球經濟蒙上一層陰影時，新冠肺炎疫情在世界各地的持續蔓延，沖擊了全球大部分產業鏈和供應鏈的循環，“助推”了世界經濟的低迷和全球市場的萎縮。這對于長期依賴于出口導向、堅持“兩頭在外、大進大出”模式的中國經濟而言，無疑是一次前所未有的挑戰。基于此，2020年5月14日中央政治局會議首次提出“要深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”[1]。此后時間里，“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”(簡稱“雙循環新發展格局”)不斷深化，經歷了由“逐步形成”到“加快形成”的變革；雙循環新發展格局的核心也聚焦于“以暢通國民經濟循環為主，國內國際雙循環相互促進，重塑國際合作與競爭新優勢”[2]。

法治作為一種治理手段，在經濟治理中不具有天然的邏輯優先性。雙循環新發展格局與具有“國家干預之法”屬性的經濟法也有著天然的耦合性，而兩者的耦合之處為經濟法發揮其治理功能提供了用武之地。對于雙循環新發展格局，不管是基于對經濟法對“有效市場”和“有為政府”的合理期待，還是基于經濟法“回應型法”的固有品格，抑或基于經濟法“問題導向”的立法特征，都理應作出積極的回應，并為之提供良好的法治保障。事實上，不管是國內大循環，還是國內國際雙循環，都是通過對生產、交換、分配、消費等各個經濟環節的改進，或者對“供給—需求”結構的調整，進而為經濟持續發展尋求新的動力機制。而經濟環節的改進或結構的調整都不可避免地會遇到諸如財政、稅收、金融、產業、價格、規劃、競爭、消費者保護等問題，旨在解決這些問題的法律制度，這正是經濟法的主要組成部分。

一、雙循環新發展格局的基本面向

雙循環新發展格局既是應對逆全球化趨勢、新冠肺炎疫情等造成的全球產業鏈、供應鏈循環受阻，以及我國經濟發展轉型、改變長期形成“外循環”依賴的現實邏輯[3]，也促進我國經濟持續穩健發展、化解當下社會主要矛盾、進一步發揮我國綜合優勢、挖掘巨大的內部需求，并以此來強化經濟安全和化解風險的現實需求。因此其并不是我國經濟發展的權宜之計，而是一種著眼于未來的經濟發展規劃和戰略抉擇，具有自身獨特的內容及實現路徑。

(一)雙循環新發展格局的必然性

從外部環境看，逆全球化趨勢下愈加明顯的貿易保護主義，加之新冠肺炎疫情造成的全球產業鏈、供應鏈斷裂，迫使我們不得不通過對發展戰略的調整，來應對國際政治經濟形勢的變化。在2008年全球金融危機爆發10年后，基于單邊主義和保護主義，波及多個國家的大規模貿易戰再次由美國引發[4]。其中美國對華挑起的貿易戰，看似是因為貨物貿易逆差，但美對華巨額貨物貿易逆差出現的真正原因，卻是因為其對華高新技術產品出口控制、用原產地原則的統計方法等高估貨物貿易逆差。所以，對迅速崛起的中國持有戒心，并對中國至關重要的高新技術產業進行戰略壓制才是其真實目的[5]。在逆全球化思潮下，英國脫歐，特朗普推行“美國優先”政策、退出各種多邊協議，日德等國出臺政策紛紛支持產業回流本國，全球外資直接投資以及貿易增速持續下降[3]。雪上加霜的是，突如其來并在全球蔓延的新冠肺炎疫情，使得全球產業鏈停擺，供應鏈臨時斷供，大宗商品市場動蕩不安，中國短中期內出現外貿斷崖效應，2020年我國已無國際制度紅利激發的貿易創造效應，且貨物貿易邊際遞減[6]。此背景下，構建雙循環新發展格局，提升產業鏈、供應鏈水平，以大力推動科技創新、著眼于關鍵核心技術的公關等創造未來的新發展優勢，既是針對國際政治經濟形勢作出的主動戰略調整，更是關涉我國長遠發展的重大戰略部署。

從內部環境看，我國社會現階段發展不平衡、不充分主要矛盾的解決，“出口導向型”經濟轉向“內需導向性”經濟的現實需求，以及深化供給側結構性改革，發揮超大規模市場優勢和內需潛力等的現實需求，都是雙循環新發展格局的內在動力機制。與過去發揮比較優勢，在沿海地區率先發展出口主導型增長，通過加入國際大循環帶動國內循環不相稱的是，當下我國社會主要矛盾已然發生了變化，經濟、科技等發展的不平衡、不充分問題凸顯，如城鄉居民收入水平提升不充分、核心科技領域突破不充分、產業布局低端同質化、低端產能過剩與中高端有效供給不足等問題[7]。依靠傳統“出口導向型”的紅利在逐漸下降，不僅使我國總體發展處于長期受制狀態，外資依存度高、經濟安全風險大、核心技術受限，而且長期對國內市場需求的培育和開發不足，難以形成自己的核心技術和自主品牌，無法有效解決現階段社會主要矛盾。面對這種局面，深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力；努力穩定外需、培育國際循環的多元市場；打通產業鏈供應鏈堵點、暢通雙循環基礎；加快補鏈和定點連接、重點關注雙循環重要斷點[8]。并在此基礎上構建雙循環新發展格局，本質上就是一種化危為機、危中尋機的自我突破和提升。

(二)雙循環新發展格局的核心內容

雙循環發展新格局的提出時間盡管較短，但理論和實務界對之予以高度關注，并就其本體論進行了大量的解讀，在觀點的交互、碰撞中出現了各種不同的見解。既有研究發現，眾多觀點中較為典型的誤解認為中國將要把在國際市場上消化不掉的過剩產能，被迫轉移到國內銷售，自此開始不依賴國外市場，實行閉關自守政策，重走自我循環的老路[9]。實際上，以國內大循環為主體，絕不是關起門來封閉運行，而是通過發揮內需潛力，使國內市場和國際市場更好聯通，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，實現更加強勁可持續的發展[10]。在經濟全球化依舊是歷史潮流的背景下：一方面，需要改變激勵出口的政策導向，把滿足國內需求作為發展的出發點和落腳點，充分發揮我國超大規模市場優勢，通過供給側結構性改革，提高供給質量并發掘(內需)消費潛力；另一方面，需要提升產業基礎能力和產業鏈現代化水平，加快關鍵核心技術的公關，改變長期處于價值鏈中低端的國際分工地位，提高滿足內需的能力，在提高經濟自我循環能力的同時，促進更高水平的對外開放，實現國內國際雙循環[11]。

由此，雙循環新發展格局首先要“以暢通國民經濟循環為主”，將滿足國內需求作為發展的出發點和落腳點，這就需要“構建完整的內需體系，推進數字經濟、智能制造、生命健康、新材料等戰略新興產業領域的科技創新，打造新的經濟增長極和構建高標準的市場體系”[12]。其次要“國內國際雙循環相互促進，重塑國際合作與競爭新優勢”，而國內國際雙循環互相促進的前提便需要打造面向全球的高效的產業鏈、供應鏈及創新鏈，改變長期處于價值鏈中低端的國際分工地位，只有這樣，方能使國內循環進一步融入全球價值鏈、產業鏈、供應鏈和創新鏈之中，在重塑國際合作中獲得競爭新優勢。

(三)雙循環新發展格局的實施路徑

任何理論或戰略構想總是需要依托一定的方式、制度等去落實到實踐中，只有經過實踐的不斷檢驗，才能從(理論)戰略構想轉化為現實的發展動力。雙循環新發展格局的實施，從本質上看就是通過對生產、交換、分配、消費等各個經濟環節的改進，對“供給—需求”結構的調整，以及對勞動力、土地、資本、技術等要素的優化，為經濟持續發展尋求新的動力機制。對此，有研究較為全面地提出“打通供需兩個端口，耦合產業鏈、供應鏈、創新鏈三個鏈條，推動勞動力、土地、資本、技術等四大要素循環，練好新理念、新科技、新經濟、新基建、新機制五大內功”[3]的實踐路徑。

首先，面對國際需求的乏力，國內供需間的失衡與矛盾，需要供需兩端改革的同步推進。高質量有效的供給是刺激需求的一般性前提，因此需要深化供給側結構性改革。用增量改革促進存量調整，優化投(融)資、產業結構、分配結構、流通結構、消費結構，減少低效甚至無效供給，實現產業智能化、高端化、綠色化和服務化水平。完整高效的內需體系有助于擴大內需，因此需要發掘國內市場需求。內需體系一般包括了居民消費、企業投資和政府(需求)采購等領域，需要針對不同需求主體進行相應的“對癥下藥”。其次，產業鏈、供應鏈和創新鏈直接關涉我國在新一輪國際分工中的地位問題。所以要加快完善國內產業鏈，防止出現斷鏈；提升供應鏈能力，構建多元有效的供應鏈計劃；補缺創新鏈的短板，完善關鍵核心技術創新能力，提升在全球價值鏈中的地位。再次，要素的市場化配置，對于各要素在不同經濟環節、不同經濟領域的自由流動和循環具有重要意義。而要素的自由流動依賴于國際化、市場化、法治化的營商環境。當然，勞動力、土地、資本、技術等要素的流動需要從不同側面進行改革。最后，雙循環新發展格局的實現離不開新發展理念的指引，更需要依托新的科技創新、新的經濟(模式、業態)創新以及5G等新基建為之注入持續的活力。

二、雙循環新發展格局與經濟法的耦合

雙循環新發展格局作為破解新形勢下中國經濟困境的新思路和新方法，在政府與市場關系的處理領域，與作為“國家干預之法”的經濟法實現了耦合。“有效市場”和“有為政府”不僅是雙循環新發展格局的保障，更是經濟法對政府和市場關系的合理期待。這種期待轉化為行動層面，則是“經濟法主體運用經濟的、法律的和行政的手段，調整社會經濟關系、實現社會經濟利益的宏觀和微觀經濟管理過程”[13]。而雙循環新發展格局中的宏觀調控以及市場規制，表現在法律層面就是宏觀調控法與市場規制法所要面對的問題。

(一)雙循環新發展格局中的政府與市場關系

其實，不管是國內大循環，還是國內國際雙循環，只要涉及經濟結構的調整、經濟環節的改進、經濟要素的優化等，都離不開對政府與市場關系的探討。雙循環新發展格局的實現，既需要高效的市場機制來進行資源的優化配置，也需要有為的政府干預機制來矯正市場失靈，即通過以人為構建的制度或政策來變更和修改經濟自身循環過程[14]。所以雙循環新發展格局的形成依然需要“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。

一方面，雙循環新發展格局的實現需要“有效市場”進行資源的合理配置。雙循環新格局涉及國內國際兩個市場、兩種資源，而有效利用兩個市場，實現兩種資源在不同市場間合理配置的基本遵循，就是發揮市場在資源配置中的決定性作用，實現要素的市場化流動。從國內市場角度而言，需要不斷推進要素市場化改革，完善市場機制，打破行業壟斷、進入壁壘、地方保護等。以《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等為依據，落實市場準入負面清單，常態化實施市場公平競爭審查，深化市場化改革，堅持“市場決定、有序流動；健全制度、創新監管；問題導向、分類施策”，實現土地要素、勞動力要素、資本要素、技術要素市場化，加快培育數據要素。從國際市場而言，在逆全球化、新冠肺炎疫情等背景下，需要進一步擴大高水平開放，尋求國際合作新機會。近年來世界銀行發布的全球營商環境排名中，中國位次不斷上升，因此可持續推動營商環境的國際化、市場化、法治化建設，吸引要素的流入；通過“一帶一路”項目合作等，將基礎設施輸出和供給端的輸出相結合，積極重塑國際產業鏈、供應鏈和創新鏈。

另一方面，雙循環新發展格局的實現也需要“有為政府”。依照新結構經濟學的觀點，“有為政府”的“為”是在經濟發展結構轉型過程中，軟硬基礎設施的完善出現了市場失靈時，為了使無效的市場變成有效市場而采取的因勢利導的行動，讓政府不會因為無知而“無為”或因無知而“亂為”[15]。一般而言，國家不可能等到基礎設施、營商環境、制度供給、法律保障均完善后再發展經濟，而此時便需要政府有所作為：一方面推動市場化進程，深化“放管服”改革，更好實現簡政放權、創新監管和優化服務；另一方面需要克服因壟斷、外部性、公共物品以及不完全信息等造成的市場失靈。進言之，有為政府就是在需要政府介入市場的時間和領域，政府應當依法積極介入，在不需要政府介入的時間和領域，政府不得“亂為”。總之，政府需要在尊重市場規律的基礎上，優化經濟結構，營造穩定的宏觀經濟環境，用改革激發市場活力，用政策引導市場預期，用規劃明確投資方向，用法治規范市場行為[16]。 雙循環新格局的形成中，面臨的制度性成本偏高、融投資成本高、中低端制造業產能過剩、消費拉動內需能力不足等[12]，都需要政府積極作為，發揮其治理作用。

如果說以上關于雙循環新發展格局中政府與市場關系的討論是側重于經濟層面的或者具體行為層面的。那么“有效市場”與“有為政府”及其關系的處理，市場與政府“雙重失靈”的克服，體現在法律(經濟法)層面則是宏觀調控法及市場規制法的核心使命。因此，雙循環新發展格局中政府與市場關系的問題，反映在經濟法領域，就是宏觀調控法及市場規制法所要直面的問題。

(二)雙循環新發展格局中的宏觀調控法問題

宏觀調控法作為控權法，既不是對市場進行調控的法，也不是“經濟政策法”。作為宏觀調控法治化表達樣式的宏觀調控法，其重點內容應該是調控權力配置、宏觀調控實施程序以及對宏觀調控行為的司法審查[17]。雙循環新發展格局的實現，涉及經濟結構、經濟環節、經濟要素的調整與變革，有賴于財政、稅收、金融、產業、規劃等各個領域進行有效的配合，這就需要政府進行必要的宏觀調控，而政府進行宏觀調控的行為，才是引起宏觀調控關系產生、變更和消滅的法律事實，也就是宏觀調控法所規制的對象。詳言之，為形成雙循環發展的新格局，政府必須運用各種手段對經濟進行宏觀調控；與此同時，為了防止宏觀調控中的主觀恣意、政府失靈和調控失敗等情形，宏觀調控法必須發揮作用，防止出現這些情形并保障宏觀調控關系的規范、科學和高效[18]。

一則，雙循環新發展格局中的宏觀調控法問題，反映在宏觀調控基本法層面(盡管《宏觀調控基本法》在我國尚處于學理討論階段)，從本質上看就是宏觀調控的法治化問題。在實現新發展格局過程中，政府宏觀調控的權力配置、宏觀調控實施程序的“高效、科學、規范”以及宏觀調控失敗的責任機制(如宏觀調控的可訴性問題)等是宏觀調控法的核心任務，而這些任務的實現其實就是宏觀調控法治化的過程。雙循環新發展格局下的宏觀調控，既要面對國內經濟的不確定性，又要接受來自全球經濟風險的挑戰，特別是在開放經濟條件下(國際循環)的宏觀調控更具有因時、因勢而動的適時性與靈活多變性，使得法治化之路變得尤為艱難。如在貿易戰背景下，涉及財政補貼、稅收優惠、關稅調整、產業促進等一系列問題，既需要相機抉擇，更需要依法調控。當然，針對國內經濟運行狀況，“宏觀調控跨周期設計和調節，實現穩增長和防風險長期均衡”的任務更需要在財政、稅收、金融、產業等領域進行相機抉擇，這也在一定程度上加大了宏觀調控法治化的難度。如何處理宏觀調控法治化的必然性與相機抉擇的現實需求之間的關系，是雙循環新發展格局中政府不得不直面的問題。

再者，雙循環新發展格局中的宏觀調控法問題，反映在一般意義上的宏觀調控法律制度(或宏觀調控相關法)層面，則包括了稅法、財政法、金融法、規劃法、產業法等的適時調整與完善。可以肯定的是，法律并非政府的(治理)工具，宏觀調控法律制度的作用對象只能是行為而不是市場。但經濟法天然所具有的回應性特征決定了其對新的經濟、社會需求不可能坐視不理。以財稅領域為例：促進“內循環”需要運用財稅政策的有效激勵及引導，以實現揚長避短，如大力發展支柱產業，同時還應補齊短板，避免“木桶效應”，如科技創新的政府采購、中小企業稅收優惠等。促進“外循環”則需要多邊稅收合作關系等，如“一帶一路”稅收合作等政策的合力。這就必然涉及各種政策工具的選擇和運用，不可避免地需要相機抉擇，且這一過程有可能突破既有法律的規定，或者超出現有法律調整的范疇，勢必會引起現行財稅法律制度的變革，進而為新發展格局提供良好的法治保障。

(三)雙循環新發展格局中的市場規制法問題

市場規制法作為對微觀經濟活動(行為)進行規制的法律，是對放任自由市場條件下形式平等掩蓋實質不平等日益突出，進而導致個人利益與社會整體利益偏離的法律回應[19]。其核心使命在于對影響市場秩序的行為進行規制，進而維護市場機制正常運行，實現消費者的保護。資源的優化配置與消費者的保護歸根結底還是要仰賴市場機制，但市場自發競爭秩序之下，主體因逐利性而導致資源錯配的情形不在少數，所以需要市場規制法作為市場競爭的糾錯機制。雙循環新發展格局，盡管是在充分考量國內外經濟環境、經濟形勢以及市場機制現狀等多重因素下的決策，但依舊不是市場自發的選擇。此情形下，僅僅依靠市場自身在競爭機制下實現資源在國內國際市場間的有效配置，顯然不具有現實基礎，需要市場規制法對之予以回應。

從國內大循環視角分析，雙循環新發展格局中的市場規制法問題，其實質就是完善市場(競爭)機制，構建全國統一競爭市場，促進要素在全國市場自由流動的法治保障問題。企業壟斷、不正當競爭、地方保護、區域封鎖等有礙于全國統一市場和公平競爭的現象會阻礙國內大循環的暢通，需要市場規制法，特別是《反壟斷法》《反不正當競爭法》等法律發揮其應有的作用；整體供給質量偏低、供給效率不高、產品創新能力不足等會影響供給端的穩定并影響消費的選擇，需要《產品質量法》《標準化法》《食品安全法》等法律對之予以回應；消費者權益受損、消費潛力不足等問題則會影響需求端的穩定，同樣需要《消費者權益保護法》等法律對市場主體權利義務進行適當性傾斜配置、提供多元糾紛解決機制，以此來提振消費者信心并間接刺激消費潛力。

從國內國際雙循環視角看，雙循環新發展格局中的市場規制法問題，就是促進國家間的公平和正當競爭、維護全球經濟運行秩序、促進要素在國際市場自由流動的法治保障問題。盡管在嚴守部門法傳統的學者眼中，這些問題更多情況下是國際經濟法的作用領域，但這并不代表市場規制法就無用武之地。根據發展經濟學的觀點，法治是保證投資者收益的唯一合法機制，經濟的持續發展需要良好的法治環境[20]。市場規制法積極作用于國內市場，通過改進市場上準入、反壟斷、市場監管等保障國內市場的競爭有序，創造一個良好的投資環境，促進營商環境的國際化、市場化和法治化，盡管逆全球化趨勢明顯，但國際資本、技術等要素依然會“用腳投票”；同時，《外商投資法》的正式實施，也為進一步擴大開放奠定了法律基礎。當然，如果以作為方法論的“領域法學”為視角，那么也就無所謂市場規制法的問題還是國際經濟法的問題了。

三、經濟法回應雙循環新發展格局何以可能

現代市場體系和現代經濟體制均離不開經濟法的保障，以經濟法為重點的經濟法治體系，對于現代化經濟體系的構建尤其重要[21]。如果說雙循環新發展格局與經濟法的耦合是經濟法能夠對之予以回應的一個基本前提，那么經濟法優化資源配置的“干預之法”屬性、回應社會需求的“回應型法”品格,以及關注現實問題的“問題導向”特征等，共同奠定了經濟法回應雙循環新發展格局的基礎并為之提供了可能。

(一)經濟法優化資源配置的“干預之法”屬性

盡管在部分主張從憲法中尋求中國經濟法的內生性理論者看來，外接于(西方)經濟學理論的市場失靈和政府失靈假說對中國經濟法的解釋力并沒有想象中那樣充分。同時，也有學者已經指出市場失靈對經濟法存在解釋力不足的問題，不宜作為認知經濟法的邏輯起點[22]，但從凝練市場經濟最一般規律的視角論：經濟法源于“市場失靈”，其最終歸宿亦在于如何及時、高效地克服“市場失靈”，以及在此過程中造成的“政府失靈”問題的認知范式依然具有理論價值。關于市場失靈與政府失靈的原由，現有的討論已然相當充分。本文所要深描的是：從邏輯上看，市場資源配置的失靈產生干預需求，而作為國家體制下第一次人性大解放法律表彰的民法[23]，因其推崇人性最大化解放下的高度意思自治，對于市場失靈問題力有不逮，所以需要以國家權力干預為手段，補救私法自治之不及，這就為市民社會和政治國家分野后政府對市場的再次干預提供了可能；盡管政府干預的主要目標在于實現資源的優化配置，也即“有為政府”的存在是為了讓“有效市場”的理想狀態得以持續，但政府在干預市場時自身也會失靈，政府失靈集中表現為干預不足或過度干預。于是，經濟法“干預之法”不僅體現在干預市場，還體現在對干預者的干預，也就是防止“雙重失靈”。

追本溯源，雙循環新發展格局所要解決的依然是資源在國內市場和國際市場間優化配置的問題。遵循上述邏輯，雙循環新發展格局的實現需要高效的市場機制進行資源的優化配置，然而不可否認的是，不管國內市場，還是國際市場，市場失靈普遍存在，這就需要有為的政府干預機制來矯正市場失靈，但政府的“有為”并非總是如我們期待的那般，也會出現“不為”甚至“亂為”。既然在改變激勵出口的政策導向、滿足國內需求、提高供給質量、提升產業鏈供應鏈現代化水平、激勵創新鏈、培育數據鏈等一系列過程中普遍存在市場失靈和政府失靈，那么經濟法防止“雙重失靈”的作用便得以凸顯。經濟法作為確認和規范國家干預經濟的法律，有能力并且應當對這些問題予以回應，通過對“雙重失靈”的矯正，來實現資源的優化配置，進而維護經濟安全、保障競爭秩序并對弱勢群體予以保護，為雙循環新發展格局提供法治遵循。

(二)經濟法回應社會需求的“回應型法”品格

使法律更多地回應社會需要是法律現實主義者的一個主要追求。社會在不斷地發展和變化，反映并用以調整社會關系的法律制度也應當適時調整。那么如何使法律制度既不故步自封，又能預測籌劃呢？對此，伯克利學派的塞爾茲尼克等人似乎給出了一個答案，那就是“邁向回應型法”。盡管這個答案及其合理性論證本身也值得思考，但“回應型法”對法是怎樣適應社會需求，解決現實問題的探索，試圖賦予國家制度(法律)以自我修正的品格等，強化了法律推理中目的的權威，使得法律更具有開放性和彈性。而能動主義、開放性以及認知能力等共同構成了法律回應各種社會需求和愿望的基礎[24]。 “回應型法”比較容易受社會影響，當然，在處理社會問題時也更為及時有效。事實上，在所有的部門法中，經濟法具有典型的回應性特征，基于其“干預之法”的本質、應對“雙重失靈”的任務，以及對市場高度的敏感性等，決定了經濟法在反映現實經濟、社會等需求的變革中，比其他部門法更加快速和敏捷。將經濟、社會等變革所引發的外在張力視作認知的來源和自我矯正的機會是經濟法所具有的典型品格。因此，經濟法“回應型法”的品格決定了面對雙循環新發展格局的提出，經濟法必須要作出積極的回應，以滿足新的經濟、社會發展需求。

回到馬克思主義法學的認知范疇，法律關注現實經濟、社會問題的“反映性”特征同樣也是比較明顯的。作為上層建筑的法律是經濟基礎的反映，法律的變革、發展取決于經濟基礎的變革與發展，而法律則既要對之賴以存續的經濟基礎進行指引、促進和保障，也要對舊的、不合時宜的經濟基礎加以改造。事實上，這種“反映”與回應性有異曲同工之妙，都是強調法律對社會需求的及時回應與滿足。雙循環新發展格局作為一種新時期的發展戰略，是在內外部環境的變化中對社會、經濟等條件的調整與變革，而經濟法作為上層建筑的有機構成，理應對這種經濟基礎的變化予以回應：一方面，經濟法須根據經濟結構的變化、經濟環節的改進、經濟要素的優化等及時完成自我矯正，實現法律制度的變革，以適應新的經濟、社會需求，更好地指引、促進和保障變革后的經濟基礎；另一方面，完成自我矯正后的經濟法依然需要對與其相矛盾的、舊有的經濟基礎進行改造，使之符合新發展格局的要求。

(三)經濟法關注現實問題的“問題導向”特征

理論上對體系化、穩定性的追求與實踐中關注現實問題、立足經濟、社會事實之間的張力一直是經濟法領域無法回避的問題，學術研究和實務中均難以繞開進行分而論之。理論上，經濟法所涵蓋的問題領域極為寬泛，集中表現為各領域為數眾多的單行法，從這些理念與制度差異明顯的“單行法”中提取“公因式”或普適理論必然面臨過度抽象的質疑[25]。實踐中，經濟法本身就是因應市場經濟中的特有問題而誕生的一個法律部門，其本質無非是將經濟社會發展中遇到的新問題納入法律的框架，并為之尋求解決之道。于是，在追求經濟法穩定性與回應性、體系化與零散立法之間平衡關系的探索中，研究者們發現了經濟法逐漸趨于“問題導向”的特征[25]。經濟法關注現實、立足問題的這一特征，表現在制度供給層面，通常以“為……”出現在各單行法立法理由的說明中，如《價格法》立法理由說明中的“為了對價格活動作出系統的、全面的規范”。這種以問題為導向的特征，本文對其適用性以及優劣暫不評述，僅就其本身而言，確能夠做到與回應性之間的有機銜接，進而形成一個“發現問題—作出回應—制度完善”的看似良性發展的趨勢。也恰恰是這一趨勢，奠定了經濟法回應雙循環新發展格局的基礎，且使其回應社會需求的路徑變得格外清晰。

盡管雙循環新發展格局自身即是對經濟發展中面臨的各種問題的回應，但這些經濟問題的解決卻也離不開法律的作用，特別是對政府與市場關系具有高度敏感的經濟法。遵循“發現問題—作出回應—制度完善”的邏輯進路：在經濟法關注現實問題這一“問題導向”的事實狀態下，經濟法與雙循環新發展格局在政府與市場關系領域的耦合，使得經濟法所能捕捉到的問題也大都聚集于此，這些問題也即上文所指出的雙循環新發展格局中的宏觀調控法問題與市場規制法問題，此處不再展開；在發現問題后，則需要針對具體問題作出回應，而回應這些問題的結果就是相應法律制度的變革，即通過制度的變革，使之對變化后新的經濟問題具有回應能力，并對舊的問題具有改造能力。總之，以問題為導向的特征，使得經濟法在回應雙循環新發展格局時具有更強的針對性和目標導向性，有助于為之提供良好的法治遵循。

四、雙循環新發展格局的經濟法應對

在秉持問題導向的前提下，針對雙循環新發展格局中政府與市場關系的處理、雙循環新發展格局中的宏觀調控法與市場規制法問題，經濟法在應然層面可作出如下回應：首先，政府與市場關系的處理，可遵循從干預型政府到規制型政府的基本轉向；其次，對于新發展格局中的宏觀調控法問題，法治化下的相機抉擇更具有現實意義；最后，解決新發展格局中的市場規制法問題，制度供給與規制變革的同步推進亦不失為一種理性選擇。

(一)整體趨向：從干預型政府到規制型政府[26]

前文已述，雙循環新發展格局的形成既需要“有效市場”，也需要“有為政府”。欲實現這一目標，較優的選擇就是從干預型政府向規制型政府的轉變，讓政府換一種姿態進入市場，減少對市場的直接干預，轉而為市場經濟提供行之有效的規制。盡管規制型政府也有其缺陷，但較之于干預型政府：一方面，規制型政府模式下，政府通常不會直接配置資源，且政府更講求規則意識和方法意識，即便政府要介入市場，也更加注重規制規則和規制技術(方法)知識的遵循。之所以更加注重規制的技術和規則，是因為在干預型政府模式下，基于“強國家”的慣性思維模式，干預者多依賴命令、計劃等干預工具對市場弊病予以回應，或對私權進行嚴格管制以獲取罰款收益，這種方法選擇的錯誤易導致干預失敗；同時，規制方法、規制技術與規制對象、規制目標不匹配導致的規制失敗也時常發生[27]。另一方面，規制型政府更注重法治。法治政府的建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，而規制型政府正是通向法治政府的必經階段。在現代法治社會，政府介入市場必須受到一定的限制，雖然本文并不贊同“管的最少的政府就是最好的政府”，但規制機構的設立、規制政策的制定和執行、規制權力的配置、規制方法的取舍等必須建立在法治框架內，政府介入市場經濟的領域、權力運行的邊界、規制的規則和技術等必須得到法律確認，規制機構必須遵循相應的法定程序。

規制型政府的規則意識、方法(技術)意識及法治意識與經濟法的形式理性追求不謀而合，而經濟法與雙循環新發展格局又在政府與市場關系領域發生了耦合。所以，從經濟法視角出發，規制型政府亦不失為一種防止“雙重失靈”的選擇。從應然狀態看：一方面，在雙循環新發展格局的形成中，規制型政府能夠保證市場在資源配置中的決定性作用。規制型政府自身并不直接配置資源，因而可以保障市場的事由市場來決定，最大程度保障市場通過競爭機制實現資源的配置；同時，政府介入市場的權力邊界較為明晰，加之深入推進的“放管服”改革，不斷降低市場準入門檻、創新監管和提供高效服務，為市場機制的良性發展創造了條件。另一方面，在雙循環新發展格局的形成中，規制型政府模式可確保“有為政府”，避免“不為”或“亂為”。雙循環新發展格局關系到國內國外兩個市場、兩種資源的流動和配置，這就需要政府的有效引導，通過稅收、價格等措施向市場主體釋放信號，特別是針對當下我國在全球創新鏈中處于不利地位的現狀，通過一系列政策促進科技創新，將資源聚集在關鍵核心技術的突破領域，需要政府的有效引導。當然，有為政府的“為”必須是將自身的公共行為納入法治化、技術化軌道，從而使政府在介入市場的過程中既有法可依，又有充足的規制知識和技術可以遵循。

(二)宏觀調控法領域：法治化下的相機抉擇

用“法治化下的相機抉擇”來回應雙循環新發展格局中的宏觀調控法問題，不是要將宏觀調控法視作具有靈活性、政策性的“經濟政策法”，而是因為：客觀而言“法治化”既是一種過程性的描述，也是將政府調控經濟的權力納入法治軌道的一種美好設想，而非一種既定結果。即便宏觀調控已然完成了法治化的過程，作為程序法、控權法、合法權利保護法,以及政府行為規范法[28]，本身也不會事先規定國家對宏觀經濟調控過程中該選擇什么手段或如何組合這些手段[17]。而宏觀調控的主體運用符合規范要素的宏觀調控手段[29]，如貨幣手段、財稅手段、規劃手段、匯率手段等進行宏觀經濟調控，依然是一個相機抉擇的過程。也就是說，盡管宏觀調控不等于宏觀調控法，但宏觀調控的行為確是宏觀調控法所規制的對象。而宏觀調控的相機抉擇，其實質就是根據變化的形勢適時運用不同手段以實現總供需的平衡。所以，法治化下的相機抉擇并不是一個矛盾體，而是對(國家)政府在法治框架內能動性的一種合理期待。

從理想化的層面看，宏觀調控必須法治化。我們需要宏觀調控(基本)法，對政府宏觀調控的權力、行為及責任等予以明確，這既符合全面依法治國的時代要求，也符合規制型政府更加注重法治的預期。從實然的層面看，彈性政府在風險社會所具有的組織設置靈活、行動自主、注重效率等獨特優勢[30]，決定了規制型政府的構建應該吸收彈性政府的優勢。尤其在貿易戰、逆全球化、新冠肺炎疫情等看得見的風險以及其他未來的不確定面前，我們呼喚法治政府，但更期待的是一個具有彈性、能夠相機抉擇的法治政府。宏觀調控的法治化，包括宏觀調控決策權配置的法治化、宏觀調控實施的法治化，以及宏觀調控相關責任的法治化；但置于宏觀調控法治化之下的政府，依然應該具有彈性，在宏觀調控法強制性規范和程序性規范的約束下，通過相機抉擇，更加靈活地應對經濟形勢的變化，在法治框架內進行調控手段的靈活選擇以及調控政策的組合。

宏觀調控的法治化絕非朝夕之事。“法制化”作為“法治化”的一個必要但非充分條件，宏觀調控法治化的實現必然以“法制化”為前提。因此，在宏觀調控基本法短期無法實現的條件下，完善一般意義上宏觀調控法律制度，既符合雙循環新發展格局的現實需求，也有實現之可能性。雙循環新發展格局的實現，需要不斷完善稅法、財政法、產業法、金融法、規劃法等宏觀調控相關法，發揮其應有的治理功能。以財稅法為例：截至2020年9月13日，現行18個稅種中已制定了11部實體稅法，盡管離全面稅收法定還有距離，但在主要的稅種、納稅人、計稅依據、稅率等已趨于法定的情況下，在雙循環新發展格局中進行結構性減稅、降低稅率、簡化稅則，或利用減、退、抵免等稅收優惠體制變得有法可依，大部分稅收優惠政策的決定權、適用條件等在稅法中均有規定；作為規范政府收支總體安排的《預算法》和《預算法實施條例》也分別于2018年和2020年進行了修正和修訂，進一步強化了國家依法對公共資源進行統籌和支配的能力，使得轉移支付等進一步規范化、透明化；雙循環新發展格局的實現，需要加快創新鏈的構建，可修訂《政府采購法》，進一步明確支持中小企業創新采購、綠色采購、促進科技創新采購等，并將相關政策納入法治化軌道。

(三)市場規制法領域：制度供給與規制變革

相較于宏觀調控法主要面對(國家)政府的限權法屬性，市場規制法則主要面對市場，以對微觀經濟活動(行為)的規制為己任。雙循環新發展格局的形成既需要尊重市場規律，通過競爭機制、價格機制以及供求機制等實現資源配置、經濟發展和消費者保護；也需要完善市場規制法律制度，并對規制進行改革，通過規制不正當競爭、消除壟斷、保障食品安全、確保產品質量，以及更好地保護消費者，以此來彌補市場機制可能失靈的情形。對此，市場規制法可從制度供給和規制變革兩個層面予以回應。

從制度供給視角看：其一，行業壟斷、地方保護、進入壁壘等會對公平競爭的市場環境造成損害，不利于要素的自由流動，影響國內大循環的暢通。而激發超大規模市場效應首先需要一個全國統一的市場，對此，需要強化公平競爭審查制度的實施，加快修訂《反壟斷法》。將《反壟斷法》第37條中行政性壟斷適用主體由“行政機關”擴大至“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”，以更好規制行政性壟斷；同時，要增加規制方法，將公平競爭審查制度以涵蓋方式在《反壟斷法》總則部分直接引入[31]。其二，供給質量的提升、產品質量的保障、食品的安全、消費者的保護是發揮內需優勢的關鍵。其中《產品質量法》和《食品安全法》于2018年剛完成修正，《反不正當競爭法》于2019年完成修正；《標準化法》《消費者權益保護法》《價格法》等也需要與時俱進。一則通過制度的變革以適應新的發展格局；再者，產品質量的提升、消費者傾斜性保護、網絡時代消費糾紛多元化解決機制的建立等，均可以提振消費信心并間接刺激消費需求。其三，雙循環新發展絕不是關起門來的國內大循環，必須要以更加開放的姿態融入全球產業鏈供應鏈并強化創新鏈。而2019年新通過的《外商投資法》、國務院《優化營商環境條例》等法律法規，為進一步優化營商環境、擴大對外開放提供了法治保障。

從規制變革層面看：雙循環新發展格局的實現，需要創新監管、持續深化“放管服”改革、落實市場準入負面清單制度等，為實現要素的市場化以及公平競爭的市場環境創造積極條件。監管方式上，“事先審批”需進一步向“事中事后監管”轉變，事后的監管可避免監管脫節或者無人監管的問題；監管分工上，市場監督管理總局的成立標志著市場監管機構由分立走向合并，多頭監管走向統一執法，但依舊需要強化以信用為核心的協同監管、綜合監管等監管機制；監管技術上，“互聯網+、大數據時代”，充分利用“大數據”的優勢進行全域智慧監管成為可能。在大數據時代，智慧監管成為可能，智慧監管主要是“加強大數據廣泛應用和綜合分析，整合工商登記、質量安全監管、食品安全、競爭執法、消費維權、企業公示和涉企信息等數據資源；研究構建大數據監管模型，加強對市場環境的監測分析、預測預警，提高市場監管的針對性、科學性和時效性；推進統一的市場監管綜合執法平臺建設，加強市場監管數據與宏觀經濟數據的關聯應用”[32]。通過規制的變革，在一定程度上可以為雙循環新發展格局營造一個良好的市場環境。