論行政訴訟中的法院釋明義務
——從新行政訴訟司法解釋談起

王 晨 秦莎莎

哈爾濱理工大學，黑龍江 哈爾濱 150080

“釋明”指法官為明確訴訟關系，就事實和法律上的有關事項向當事人發問或者催促其立證的權利或義務[1]。國內學者對于法院釋明義務抑或權利的研究并不多見，且主要集中于民事訴訟領域。2006年韓紅俊就釋明義務對民事訴訟理論的優化作用展開研究，認為釋明義務作為法院和當事人溝通交流的重要途徑，是為保障當事人訴權而設立，促進辯論主義優質化和處分權主義充分化[2]。隨后彭貴、王慧分別闡述了合同解除之訴、變更之訴中的法院釋明義務，強調無論是合同解除之訴還是變更之訴，法院釋明義務的發揮都起到至關重要的作用，能夠有效引導當事人，減少當事人訟累[3]；同時，應當建構法院釋明義務的規則體系，規范相應司法行為，以在最大程度上實現實質公正[4]。近年來，開始有學者將民事訴訟中法院釋明義務與突襲性裁判問題相結合，通過德國和日本相關問題的比較研究發現，法院釋明義務的正當履行、法官心證的公開、爭議焦點的確定等制度的配合，才能真正防止突襲性裁判的發生[5]，從而愈發彰顯了釋明義務的重要性。行政訴訟中鮮有關于法院釋明義務的研究成果，但上述民事訴訟領域對于法院釋明義務的研究為行政訴訟中法院釋明義務的確立及深入研究打下了較為扎實的理論基礎和實踐基礎。

一、行政訴訟法院釋明義務的歷史沿革及功能

在行政訴訟領域中，法院的釋明義務最早見于2003年10月21日最高人民法院副院長江必新在全國法院行政審判工作座談會上的講話《牢固樹立司法為民思想把行政審判工作提高到一個新的水平》，其中指出“要充分運用釋明權”，具體體現為“充分告知當事人舉證責任及其他各種訴訟權利義務，充分聽取當事人的質辯和意見”。而行政訴訟中法院釋明義務在法律層面的確立則始于2015年行政訴訟法修正案（下稱“行訴修正案”）第五十一條第三款，“起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。”隨后《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2015年，下稱《若干解釋》）第二條第二款指出，當事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應當予以釋明。上述兩個法律文件中的法院釋明義務集中于起訴狀，尤其是訴訟請求的明確。可以說，此時的釋明義務是針對較為基礎性的內容而設定。

2018年2月8日施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（下稱“新行政訴訟司法解釋”）繼承前人立法成果，并結合近些年行政法律司法實踐經驗，在既有基礎上進一步擴展了法院的釋明義務，豐富和發揚了行政訴訟法院釋明義務的制度規定：從審查起訴時的釋明義務，拓展到庭審程序中、訴訟類型轉換中、行政賠償中、民行關系中的法院釋明義務，豐富了法院釋明義務的內涵，有助于更加充分地發揮法院釋明義務的功能。

釋明義務作為辯論主義的補充，對于保障當事人程序處分權、防止訴訟突襲、實現糾紛一次性解決具有重要意義[6]。相對于民事訴訟而言，社會公眾對于行政訴訟的認知度和熟悉程度較低，2013年至2017年間全國各級法院審結的一審行政案件的數量不到民商事案件的2%①《2018年最高人民法院工作報告》顯示，2013年至2017年間全國各級法院審結的一審民商事案件為4 783.5萬件，同期審結的一審行政案件只有91.3萬件。；行政訴訟本身具有嚴格的程序性和一定的技巧性，有著不同于民事訴訟的一些特殊制度；行政訴訟中原被告攻防水平失衡，原告的訴訟能力弱于被告，行政訴訟難度較大。在劉某訴鄭東新區管委會拒收國家賠償申請書一案中，最高人民法院在（2017）最高法行申5735號行政裁定書中指出“選擇一個最為適當的訴訟類型，對于當事人來講通常并不十分容易，人民法院就有義務進行必要的釋明，建議原告對訴訟請求進行必要的變更，以使雙方當事人都能盡量減少訴累，行政爭議能夠盡早塵埃落定。理性行使訴權，實質解決糾紛，大家都有責任。”這個被稱為“史上最溫情”的行政裁判很好地詮釋了法院釋明義務的功能。

二、新行政訴訟司法解釋中法院釋明義務的具體體現

（一）原有的法院釋明義務

新行政訴訟司法解釋第五十五條第二款規定，“起訴狀內容或者材料欠缺的，人民法院應當給予指導和釋明，并一次性全面告知當事人需要補正的內容、補充的材料及期限。在指定期限內補正并符合起訴條件的，應當登記立案。當事人拒絕補正或者經補正仍不符合起訴條件的，退回訴狀并記錄在冊；堅持起訴的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。”上述內容即審查起訴時的釋明義務。在行訴修正案第五十一條第三款、《若干解釋》第二條第二款均有所體現。這是法院在行政訴訟啟動之初的釋明義務，其目的在于指導原告正確且有效地行使訴權。

（二）新行政訴訟司法解釋增加的法院釋明義務

1.庭審程序中的法院釋明義務。新行政訴訟司法解釋第八十條第一款，“原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述，導致庭審無法進行，經法庭釋明法律后果后仍不陳述意見的，視為放棄陳述權利，由其承擔不利的法律后果。”原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述，本質上是一種放棄訴訟權利的行為。權利既可行使，亦可放棄。因此，針對這種行為，法院不必考量其主觀意愿或者主觀心理狀態，只要客觀上出現這種行為且造成庭審無法繼續進行的結果，經釋明后仍然如此的，即可以按撤訴處理或者由其承擔其他不利法律后果。其目的在于保證庭審程序的正常進行，維護庭審秩序。

2.訴訟類型轉換中的法院釋明義務。新行政訴訟司法解釋第九十四條第二款，“公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續審理并依法作出相應判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。”

此為法院對訴之變更的釋明義務，是訴訟類型轉換制度的落實，打破了“訴判對應”理論，體現了行政訴訟訴判關系一致性和非一致性的辯證統一關系。訴訟類型轉換制度是行政訴訟的特殊制度[7]，很多國家和地區亦有此項制度。例如德國，為了應對訴訟類型可能給原告帶來的不利訴訟風險，在行政訴訟中亦接受并設立了該制度，承認訴訟類型之間的轉換②德國行政法院法第四十三條（確認之訴）規定：“1.通過訴訟，可以要求確認某一法律關系存在或不存在，或一個行政行為的無效，只要原告人對及時確認擁有合法的利益（確認之訴）。2.原告人的權利如可以通過形成之訴或給付之訴得到滿足的，無需作出確認；但是，這不適用于涉及行政行為無效的確認。”。我國臺灣地區“行政訴訟法”第一百九十八條也設置了類似制度：“行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更于公益有重大損害，經斟酌……得駁回原告之訴。”

可撤銷情形或者無效情形屬于法律專業問題，無法苛求原告在起訴時能夠做出準確的判斷和選擇；而行政訴訟的性質系客觀訴訟，法院對被訴行政行為的合法性審查并不受原告訴訟請求的限制。因此，就撤銷之訴還是確認無效之訴而言，法院有權就原告的訴訟請求依職權主動進行審查甚至轉換，并作出相應判決；也可以釋明的方式建議原告變更訴訟請求，原告拒絕變更的，才判決駁回其訴訟請求。該釋明義務的目的在于切實有效地保護當事人訴權，避免原告由于訴訟請求確定的失誤而導致實體權利受損。

3.有關行政賠償的法院釋明義務。新行政訴訟司法解釋第九十五條，“人民法院經審理認為被訴行政行為違法或者無效，可能給原告造成損失，經釋明，原告請求一并解決行政賠償爭議的，人民法院可以就賠償事項進行調解；調解不成的，應當一并判決。人民法院也可以告知其就賠償事項另行提起訴訟。”行政賠償的請求最遲于一審庭審結束前提出，但有時原告并沒有意識到違法或者無效的行政行為給自己造成了損失，亦有可能不知道如何向行政機關索賠。此時，法院的釋明實際上是對原告的一種提醒，也是一種訴訟指導，這樣才能更加全面地、更大程度上地保護原告的合法權益，實現對被告的深入監督。

4.民行關系中的法院釋明義務。民事法律關系和行政法律關系的競合（下稱“民行關系”）是行政訴訟的難點，孰先孰后，并無定論，需根據具體情況予以確定。而這種先后關系直接影響訴訟結果，民行關系的順序確定錯誤將直接導致敗訴結果。因此，為了保護當事人的合法權益，新行政訴訟司法解釋第一百三十八條第三款，“人民法院在審理行政案件中發現民事爭議為解決行政爭議的基礎，當事人沒有請求人民法院一并審理相關民事爭議的，人民法院應當告知當事人依法申請一并解決民事爭議。當事人就民事爭議另行提起民事訴訟并已立案的，人民法院應當中止行政訴訟的審理。民事爭議處理期間不計算在行政訴訟審理期限內。”此處的“告知”雖然沒有使用“釋明”一詞，但實質就是釋明之義：此時的法院不僅要向當事人說明相關法律關系，而且還應當直接明了地告訴當事人有權依法提起行政附帶民事訴訟。當事人就民事爭議已經另行提起民事訴訟且已立案的，此時無法啟動行政附帶民事訴訟程序，但為了確保此案的“先民后行”，人民法院應當主動采取中止行政訴訟審理的行為，而非被動地等待當事人提出中止行政訴訟的申請。這一少見的法院主動而為的情形實際上是前面的告知行為（實質為“釋明行為”）的更進一步，充分體現了法院對于疑難行政案件的訴訟指揮權，同時也保證了訴訟經濟和訴訟效率。

三、新行政訴訟司法解釋后法院釋明義務的規范延展

在新行政訴訟司法解釋之后又有三部最高人民法院頌布的司法解釋繼續對法院在行政訴訟中的釋明義務進行了規范。

（一）庭審程序中的法院釋明義務

2020年7月1日施行的《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》（法釋〔2020〕3號）第十三條第三款規定，“原告以行政機關具有本規定第十二條第一款情形為由在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述，導致庭審無法進行，經法庭釋明法律后果后仍不陳述意見的，人民法院可以視為放棄陳述權利，由其承擔相應的法律后果。”上述規定顯然與新行政訴訟司法解釋第八十條第一款的相關規定一脈相承，并沒有更多發展，只是排除了行政機關負責人未出庭應訴、未說明理由或者理由不成立之情形下原告的拒絕陳述權，同時賦予法院釋明義務，并明確相關法律后果。

（二）行政協議案件中的法院釋明義務

行政協議糾紛成為行政訴訟的受案范圍這一變化始于《中華人民共和國行政訴訟法》2015年修正案，之后在新行政訴訟司法解釋中進一步固定。2019年11月27日最高人民法院發布《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17號），其中第二十二條確立了行政協議案件中法院的釋明義務：“原告以被告違約為由請求人民法院判令其承擔違約責任，人民法院經審理認為行政協議無效的，應當向原告釋明，并根據原告變更后的訴訟請求判決確認行政協議無效；因被告的行為造成行政協議無效的，人民法院可以依法判決被告承擔賠償責任。原告經釋明后拒絕變更訴訟請求的，人民法院可以判決駁回其訴訟請求。”

具體而言，這屬于行政協議案件中關于原告訴訟請求的法院釋明義務。行政協議案件作為新型行政訴訟案件，認知度較低，訴訟難度較大。因此，為了發揮法院的訴訟指導功能，避免原告由于訴訟能力不足而給自身的合法權益以及訴訟程序的正常進行帶來消極影響，該司法解釋賦予法院以釋明義務。同時，明確原告經釋明后拒絕變更訴訟請求的法律后果，即法院可以從實體上對原告的訴訟請求予以駁回，而不必再繼續審理，從而節約司法資源。

（三）國家賠償案件中的法院釋明義務

自1994年5月12日頒布《中華人民共和國國家賠償法》，正式確立我國國家賠償制度以來，截至2021年1月在國家賠償領域只有一個司法解釋涉及到法院的釋明義務，即法釋〔2013〕27號《最高人民法院關于人民法院賠償委員會適用質證程序審理國家賠償案件的規定》（2013年）。該規定第十九條在國家賠償案件的自認制度中明確，賠償請求人或者賠償義務人針對對方主張的不利于自己的事實，既不承認亦不否認，經審判員詢問并釋明法律后果后，仍不作明確表示的，則視為其對該項事實予以承認。上述規定與民事訴訟自認制度的相關規定完全一致③參見《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定（2019年修正）》第四條：“一方當事人對于另一方當事人主張的于己不利的事實既不承認也不否認，經審判人員說明并詢問后，其仍然不明確表示肯定或者否定的，視為對該事實的承認。”該條款沒有用“釋明”一詞，而使用了“說明并詢問”的表述，但其實質涵義與“釋明”一致。。

而新行政訴訟司法解釋發布后，2021年2月7日最高人民法院通過了《最高人民法院關于審理國家賠償案件確定精神損害賠償責任適用法律若干問題的解釋》，分別以兩個條款進一步拓展了國家賠償案件中的法院釋明義務。其第二條規定，“公民以人身權受到侵犯為由提出國家賠償申請，未請求精神損害賠償，或者未同時請求消除影響、恢復名譽、賠禮道歉以及精神損害撫慰金的，人民法院應當向其釋明。經釋明后不變更請求，案件審結后又基于同一侵權事實另行提出申請的，人民法院不予受理。”這一釋明義務的增加實則從精神層面加大對受侵害人救濟權利的保護，使其不僅能夠尋求物質賠償，而且有機會獲得精神損害賠償，可以說是從實體權利上給予受侵害人的指導。

而該解釋的第十條第二款，進一步在索賠金額上增設了法院的釋明義務：“賠償請求人請求的精神損害撫慰金少于一千元，且其請求事由符合本解釋規定的造成嚴重后果情形，經釋明不予變更的，按照其請求數額支付。”該解釋首創性地規定精神損害撫慰金的底線，即精神損害撫慰金的數額一般不少于一千元。鑒于相關人員對此的認知有限性，故在此增設了法院的釋明義務。同時，兼顧賠償請求人的意思自治原則，賦予其在法院釋明之后的自主選擇權。

四、關于行政訴訟法院釋明義務的思考

（一）法定之外，可否釋明

從行政法基本理念和行政訴訟基本原則出發，釋明作為一項值得鼓勵的、彰顯司法為民精神的重要舉措，本文認為法定之外，亦可釋明。行政法的基本理念是規范和控制行政權，保護行政相對人的合法權益。行政訴訟堅持“以事實為根據，以法律為準繩”“當事人訴訟法律地位平等”等原則。就訴訟能力而言，行政相對人處于劣勢地位。因此，要想最大程度上地保護行政相對人的合法權益，就需要對其予以法律知識、訴訟能力的幫助，這樣才能充分實現其訴訟地位平等之要義。同時，通過釋明促使行政相對人充分了解訴訟義務和訴訟權利，從而推動法院查清事實，明確法律適用。

以是否有法律依據為標準，釋明可以分為法定和非法定兩種情形。在不違反公平公正原則的前提下，法院在任何環節都可以進行，并不限于法律規定。即使沒有法律明確規定，只要遵循公平公正原則，且沒有影響正常的司法審查，亦可釋明。但是需要注意的是，上述兩類釋明的法律后果不同：法定的釋明，作為一項法定義務，如果法院沒有依法履行，要為此承擔相應法律責任，如裁判被撤銷或者改判、辦案法官被追究相應法律責任等；而非法定的釋明則不存在上述法律責任，法院對此有自由裁量權。另外，二者是可以相互轉化，非法定釋明在立法時機和立法條件成熟時，隨著立法理念的發展，可以轉化為法定釋明。當然，法定釋明也可以被廢止、取消、調整和完善，存在轉為非法定釋明的可能。

（二）法院違背釋明義務的法律后果

德國的主流學說及判例均認為釋明是法院或者法官的義務，違背釋明義務可以成為上訴理由[8]。日本也明確規定“為了保證當事者主導原則真正發揮作用，必須適時地向當事者提供建議和意見。沒有做到這一點的案件審理有可能被駁回”[9]。在我國只是行訴修正案第五十一條第四款規定沒有一次性告知當事人需要補正的起訴狀內容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。至于其他違反釋明義務的法律后果，新行政訴訟司法解釋及其他行政法律規范均沒有明確。而在司法實踐中，存在以下兩種情形：

1.可以作為上訴的理由并被接受。在趙立文等分別訴長春凈月高新技術產業開發區管委會強行占用農民承包地和土地征收補償的四個行政案件中，原告的訴訟請求均不明確，對此最高人民法院分別在（2016）最高法行申4177號、（2016）最高法行申4210號、（2016）最高法行申4219號、（2016）最高法行申4231號再審行政裁定書中認為“一審（法院）未履行相關釋明義務，顯屬不妥，本院予以指正。在一審未履行釋明義務可能影響案件公正審理的情形下，二審（法院）本應撤銷一審判決，發回重審，要求一審履行釋明義務后，依法重新作出裁判”。

2.不屬于申請再審的事由。彭惠嫻訴廣東省人力資源和社會保障廳不予受理投訴行政糾紛一案中，原告認為二審法院沒有依法履行“要求原告明確訴訟請求”的釋明義務，因此向最高人民法院申請再審。最高人民法院在（2016）最高法行申1771號再審行政裁定書中指出，再審申請人“提出的二審判決未盡釋明義務的問題，不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的再審事由，本院不予審查。”

通過上述再審案例，能夠看到最高人民法院的態度。一審法院沒有依法履行釋明義務系嚴重違反法定程序的情形，屬于二審中“撤銷原判、發回重審”的適用范疇。基于法律規范，一審法院未如實履行釋明義務的行為應依法承擔不利的法律后果，這既是對法院釋明義務的強調，又是對法院釋明義務的功能和價值之肯定。但是如果二審法院沒有依法履行釋明義務，雖然亦屬于嚴重違反法定程序的情形，卻由于沒有影響公正審判，因此并不符合申請再審事由。審判監督程序是針對生效裁判進行的事后監督，出于謹慎和克制的需要，其啟動條件遠遠高于二審程序，因此上述不同態度是可以理解和接受的。也就是說，法院沒有依法履行釋明義務的，可以作為上訴的理由并被接受，最終會導致一審裁判由于嚴重違反法定程序而被撤銷并發回重審，待一審法院依法履行釋明義務后重新做出相應判決；但法院違反釋明義務不宜作為當事人申請再審的事由，其影響程度不足以達到啟動再審的要求，因此從盡量維護生效裁判以及行政法律關系穩定性的角度考慮，不支持因違反釋明義務而提起再審。

另外，在審理過程中，當事人有權對法院沒有依法履行釋明義務的情況提出異議，而不必非要作為上訴理由或者申請再審的事由；對此法院應當尊重當事人的上述異議權，依法處理，積極履行釋明義務[10]。其目的在于盡量節約訴訟成本，能夠在原本的訴訟程序中解決釋明及其法律后果問題的，無需啟動新的訴訟程序，否則既是訴訟成本的擴大，亦增加了法院和當事人的負累。

（三）法院釋明義務的限度

在某種角度上看，法院釋明既是義務，又是權力。如果超過了一定限度，則為違法[11]。在我國當前司法改革的大背景下，在公正司法、司法為民的客觀要求下，法院和法官應當始終堅持中立原則，以一個居中裁判者的地位和態度來對待案件當事人。在行政訴訟中，由于原被告訴訟能力的差異性，法院釋明義務的重要性尤為突出，但是需要明確的是，法院釋明的目的不在于從實體上對任何一方當事人予以幫助，而只是從程序上對當事人進行公平提示和解釋說明，以使得任何一方不會由于自身訴訟能力差異而影響實體權利。換言之，應當以訴訟程序性事項為釋明義務的內容和限度，不應涉及實體問題。