村級職務(wù)犯罪刑事規(guī)制的困境與出路

童 敏

安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，安徽 合肥 230036

近年來，黨和國家高度重視反腐敗問題，反腐要取得實效，應(yīng)當(dāng)具有全方位、立體化思維。一方面，打擊高層腐敗會帶來良好的示范效應(yīng)；另一方面，對基層腐敗需要予以高度重視。其中，基層腐敗的危害性不可小視，特別是作為我國基層治理“最后一公里”的村級治理，其職務(wù)行為和行為人亟需規(guī)范約束。村級貪腐會直接損及最廣大基層群眾的權(quán)利，破壞干群關(guān)系，影響農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定；在當(dāng)前鞏固拓展脫貧攻堅成果、深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的背景下，村級治理的廉潔性和公正性影響各項涉農(nóng)政策和制度的有效性。因此，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出，要推行村級小微權(quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度，嚴(yán)厲整治惠農(nóng)補貼、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領(lǐng)域侵害農(nóng)民利益的不正之風(fēng)和腐敗問題。

在《監(jiān)察法》實施后，諸如村委會工作人員等基層群眾性自治組織的管理人員被列為監(jiān)察對象，其涉嫌職務(wù)犯罪的案件已經(jīng)明確可由監(jiān)察機關(guān)調(diào)查。村級職務(wù)犯罪的刑事規(guī)制在取得進(jìn)步的同時，仍然面臨一些困境，有待在刑事法以及更大的制度范圍內(nèi)加以探討，繼續(xù)完善。

一、村級治理及腐敗的特殊性

我國村民自治制度的探索起源于人民公社制度的退出。中華人民共和國成立后，伴隨著農(nóng)業(yè)合作化運動，人民公社成為國家基層政權(quán)管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)的主要組織。但是，高度集中的人民公社制度影響了廣大農(nóng)民的積極性，不利于農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)揮和經(jīng)濟活力的調(diào)動，極大限制了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的權(quán)利。二十世紀(jì)八十年代，廣大農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，人民公社時期的管理體制難以為繼，實現(xiàn)村民自治成為農(nóng)村改革的基本內(nèi)容。1982年《憲法》第一次以根本法的形式確立了村委會地位，隨后，全國建立、健全村民自治組織[1]。

村級治理中的腐敗現(xiàn)象頗具復(fù)雜性。村級基層群眾性自治組織和人員按照主體身份并不屬于國家工作人員，不能享受體制內(nèi)的資源供給，但同時擔(dān)負(fù)著協(xié)助國家公務(wù)和管理村集體事務(wù)的雙重職能。其在自治和協(xié)助政府工作中均可能產(chǎn)生權(quán)力尋租行為，腐敗行為呈現(xiàn)交叉性特征。此外，村級自治組織的管理活動和經(jīng)濟活動高度融合，尤其在村級治理制度建構(gòu)尚未完善、相應(yīng)監(jiān)督不足的情況下，村級治理者可能利用權(quán)力追逐自我利益，發(fā)生村級腐敗，進(jìn)而會激化農(nóng)村干群矛盾，需要嚴(yán)格加以防范。

二、村級職務(wù)犯罪的研究對象及范圍

本文側(cè)重從刑法角度分析村級腐敗導(dǎo)致的村級職務(wù)犯罪，因而對于村級職務(wù)犯罪的內(nèi)涵和外延有必要做出基本的界定和說明。首先，關(guān)于村級職務(wù)犯罪的主體范圍，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村級基層組織及其工作人員。其中既包括作為特別法人的村委會、村黨委、村級集體經(jīng)濟組織、村級合作經(jīng)濟組織等單位及這些組織中行使管理職權(quán)的工作人員。作為自然人犯罪主體的后者可能是刑法中的國家工作人員或非國家工作人員。其次，村級職務(wù)犯罪中的職務(wù)系廣義概念，既包括狹義的國家公務(wù)，也包括村集體事務(wù)。因此本文的村級職務(wù)犯罪是指依法從事國家公務(wù)或村集體事務(wù)管理的村級基層組織人員或者各類村級組織，利用職務(wù)之便進(jìn)行挪用、侵占財物，受賄行賄等非法活動，或者因玩忽職守、濫用職權(quán)等瀆職行為依照刑法應(yīng)當(dāng)受刑罰處罰。從刑法分則來看，村級職務(wù)犯罪涉及貪污賄賂罪、侵犯財產(chǎn)罪、妨害對公司和企業(yè)的管理秩序罪、瀆職罪等不同章節(jié)。

關(guān)于村級職務(wù)犯罪的“職務(wù)”為何采用廣義概念。首先，村級組織及其管理工作人員行使職責(zé)的范圍具有雙重性，既包含國家公務(wù)，又包含集體村務(wù)，要對其利用職務(wù)實施的犯罪進(jìn)行完整分析，就必須同時討論狹義的國家公權(quán)力行使與集體事務(wù)公共管理權(quán)行使。研究村級職務(wù)犯罪的核心并非身份而是職務(wù)，因此可以對不同的職務(wù)行使做一體化考查。其次，廣義的職務(wù)概念也更符合職務(wù)一詞的本源含義。雖然很多情況下職務(wù)犯罪專指利用國家職務(wù)的犯罪，然而這可能并非最為科學(xué)合理的用法。正如有學(xué)者指出，從“職務(wù)”本源意義來看，產(chǎn)生職務(wù)的單位性質(zhì)和行使職務(wù)的主體都無特別要求[3]。從我國刑法規(guī)定的非國家工作人員利用職務(wù)之便侵吞財物的職務(wù)侵占罪的罪名表述可以佐證這一點。職務(wù)犯罪應(yīng)當(dāng)是包括了國家工作人員職務(wù)犯罪在內(nèi)的上位概念。再次，采用廣義的職務(wù)犯罪概念也和我國早在2005年就加入的《聯(lián)合國反腐敗公約》對腐敗界定的廣義視角相一致。該公約第21條規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當(dāng)考慮采取必要的立法和其他措施，將私營部門內(nèi)的賄賂行為規(guī)定為犯罪。”另外，第22條規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當(dāng)考慮采取必要的立法和其他措施，將經(jīng)濟、金融或者商業(yè)活動中下述故意實施的行為規(guī)定為犯罪：以任何身份領(lǐng)導(dǎo)私營部門實體或者在該實體中工作的人員侵吞其因職務(wù)而受托的任何財產(chǎn)、私人資金、私人證券或者其他任何貴重物品。”有學(xué)者在職務(wù)犯罪的內(nèi)涵理解問題上主張“職務(wù)人員說”，即認(rèn)為職務(wù)犯罪不僅包括國家工作人員職務(wù)犯罪，也包括非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位職務(wù)人員犯罪，一方面合乎當(dāng)下我國經(jīng)濟社會快速轉(zhuǎn)型的社會背景，另一方面與國際社會強化懲治職務(wù)犯罪的普遍做法相一致[4]。最后，從不同類別職務(wù)犯罪侵犯的法益本質(zhì)來看，這些以國家職務(wù)還是非國家職務(wù)相區(qū)分的職務(wù)犯罪可能具有相同基礎(chǔ)。例如受賄罪和非國家工作人員受賄罪、貪污罪和職務(wù)侵占罪等所侵犯的法益本質(zhì)上是一致的。勞東燕教授曾在探析受賄罪保護(hù)法益的過程中指出，由于現(xiàn)代國家與以公司為代表的組織，均可歸入相同的支配類型，其組織方式與原理相似，公司管理人員利用職位為個人謀取私利，同樣觸犯了將具有公共性的職位當(dāng)作私有財產(chǎn)的禁令，違反了代理人對委托人應(yīng)有的誠信義務(wù)[5]。具體到村級治理中，村集體事務(wù)相較于國家事務(wù)不屬于公權(quán)力行使范疇，但是村級組織及其管理人員仍然是對不同于完全私人的公共事項進(jìn)行管轄，所以其職責(zé)同樣要求中立且忠實守信地履行代理人職責(zé)，不能以權(quán)謀私。因此，村級職務(wù)犯罪雖然具有復(fù)雜性，但同時具有內(nèi)在統(tǒng)一性。

三、村級職務(wù)犯罪刑事規(guī)制困境

（一）村級職務(wù)犯罪職務(wù)認(rèn)定和罪名定性存在模糊和混亂

對于村基層組織工作人員的職務(wù)犯罪，源于主體身份的特殊性及職務(wù)活動的復(fù)雜性，在法律適用中會出現(xiàn)爭議。對此，全國人大常委會的立法解釋成為司法判斷的重要依據(jù)。解釋指出，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時，屬于《刑法》第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：（一）救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國有土地的經(jīng)營和管理；（四）土地征收、征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。也就是說，村干部只有在協(xié)助人民政府從事行政管理工作時，才屬于國家工作人員，方能成立貪污罪、挪用公款罪、受賄罪等，管理村集體事務(wù)過程中的其他犯罪只能構(gòu)成職務(wù)侵占罪、挪用資金罪、非國家工作人員受賄罪等。

雖然解釋提供了認(rèn)定村基層組織工作人員職務(wù)活動性質(zhì)的基本準(zhǔn)則，但實踐中對于特定案件的處理仍然會出現(xiàn)分歧。由于解釋采取了列舉加概括式的規(guī)定，其中第七項的兜底規(guī)定“其他行政管理工作”的范圍如何理解，存在不同觀點。基層工作千頭萬緒，近些年隨著國家加強對農(nóng)村的政策支持和資金投入以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，村級組織的職權(quán)范圍進(jìn)一步擴展，村基層組織工作人員的職務(wù)內(nèi)容更加多元和交叉。因此認(rèn)定上易出現(xiàn)不同意見。同時，村財務(wù)制度不健全，管理混亂，專項款與集體收入款混雜[6]，導(dǎo)致相應(yīng)行為難以定性，我國村級治理制度有待完善。

以侵吞、挪用集體土地征收補償費用案件為例，對于在補償款發(fā)放之前協(xié)助政府開展核準(zhǔn)、測算、統(tǒng)計、登記等過程中以虛報方式套取國家補償款等行為，通常能夠達(dá)成判定共識，即此時基層組織工作人員屬于協(xié)助政府從事行政管理的國家工作人員，可以構(gòu)成貪污罪。但是，對于在補償費用打入集體賬戶后利用職務(wù)便利加以侵吞的行為如何定性，存在較大分歧。有觀點認(rèn)為，有關(guān)款物進(jìn)入集體帳戶后，其所有權(quán)性質(zhì)便發(fā)生了變化，此時應(yīng)該認(rèn)定為職務(wù)侵占罪、挪用資金罪[7]。也有觀點認(rèn)為，當(dāng)征地補償費用的所有權(quán)人（集體、單位和自然人）都實現(xiàn)了法律規(guī)定的相應(yīng)款項的全額占用、支配狀態(tài)時，農(nóng)村基層組織協(xié)助人民政府從事的“土地征用補償費用的管理”行為方可視為完成。在土地補償費用管理過程中的侵吞或者挪用行為應(yīng)當(dāng)依照貪污賄賂罪的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行定罪處罰[8]。實踐中，在類似案件的處理上也不一致。

就此類行為而言，以往這種情況由于難以區(qū)分是貪污罪還是職務(wù)侵占罪，是挪用資金罪還是挪用公款罪，導(dǎo)致案件在職能管轄上混亂，造成程序啟動上的障礙，即無法確定應(yīng)由公安機關(guān)還是人民檢察院立案偵查。如今《監(jiān)察法》實施已經(jīng)解決了這一管轄爭議，根據(jù)《監(jiān)察法》第三章第十五條，監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象范圍包括六類，其中第二項和第五項分別是法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員和基層群眾性自治組織中從事管理的人員。因此，無論案件最終應(yīng)當(dāng)如何定性，涉嫌村級職務(wù)犯罪的案件能夠順利進(jìn)入調(diào)查處理階段而不至于滯阻。也就是說，如果涉及公安機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)共管的罪名如職務(wù)侵占罪、非國家工作人員受賄罪等，即使存在爭議，監(jiān)察機關(guān)可以優(yōu)先調(diào)查。但是，爭議案件到了最終審判階段法院必須定性，這時判斷標(biāo)準(zhǔn)就必須加以確定。因此在案件中把握好村干部究竟是屬于立法解釋中擬制的國家工作人員，還是處理村集體事務(wù)的非國家工作人員，成為司法適用中無法繞開的問題。

（二）村級職務(wù)犯罪及關(guān)聯(lián)犯罪的規(guī)制存在空白和漏洞

對村級管理人員瀆職濫權(quán)的行為，刑法中的罪名規(guī)定僅針對國家公務(wù)權(quán)。村委會工作人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作過程中濫用職權(quán)、玩忽職守等行為，可以適用有關(guān)瀆職罪的罪名。除此之外，村級管理人員的職權(quán)還體現(xiàn)在利用村集體資金進(jìn)行修路搭橋等村集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、福利設(shè)施的修建和維護(hù)、組織文化娛樂活動等村集體公共事務(wù)和村級經(jīng)營活動方面。后者指利用村集體財產(chǎn)所從事的以營利為目的的經(jīng)營性行為，包括營利性的商品房建造、建立經(jīng)濟合作社、村辦企業(yè)發(fā)包等。在村集體事務(wù)和村級經(jīng)營活動范圍內(nèi)瀆職的行為，包括濫用職權(quán)損害集體財產(chǎn)的行為，刑法并未規(guī)定和國有財產(chǎn)保護(hù)相對應(yīng)的罪名。例如，刑法中有徇私舞弊低價折股、出售國有資產(chǎn)罪，私分國有資產(chǎn)罪，簽訂、履行合同失職被騙罪，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權(quán)罪等罪名，這些罪名僅保護(hù)國有企業(yè)、國有經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)，卻將村級集體經(jīng)濟排斥在外。

此外，為有效預(yù)防和治理村級職務(wù)犯罪，還須考慮關(guān)聯(lián)現(xiàn)象。例如，部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的農(nóng)村黑惡勢力通過暴力、脅迫、賄賂等非法手段當(dāng)選為村干部，再利用村干部身份和職務(wù)便利對村務(wù)資源進(jìn)行非法控制，并且對其犯罪行為加以包庇，形成犯罪循環(huán)[9]。村干部的選任直接影響基層治理生態(tài)，需要加強干部隊伍建設(shè)，把好用人關(guān)。村民自治制度中體現(xiàn)基層民主首要即在于選舉民主，賄選、暴力、弄虛作假等破壞選舉自由的行為，違背村級自治宗旨，滋生后續(xù)職務(wù)犯罪，最終損害村民自身利益。此種情況下，除根據(jù)組織法判定村級選舉無效外，對于破壞村委選舉、妨害村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的行為有必要加以刑法制裁。然而我國現(xiàn)行刑法規(guī)定的破壞選舉罪罪狀卻只將選舉對象限定為人大代表和國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，不包括村基層組織工作人員。

（三）村級職務(wù)犯罪刑事處理中存在相對失衡

首先，村級職務(wù)犯罪和其他犯罪相比，刑罰設(shè)置偏輕。對某地涉農(nóng)惠民職務(wù)犯罪的統(tǒng)計結(jié)果顯示，免于刑事處分和宣告緩刑兩種處理結(jié)果的占比高達(dá)85%[10]。司法處理過輕使得村官實施職務(wù)犯罪行為時心存僥幸。除自由刑適用力度偏輕之外，村級職務(wù)犯罪中財產(chǎn)刑和資格刑也尚未充分發(fā)揮預(yù)防作用。此外，我國刑法中的資格刑主要是剝奪政治權(quán)利，一方面村基層組織人員職務(wù)犯罪后，很少被判處剝奪政治權(quán)利，另一方面，即使是剝奪政治權(quán)利中的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，也僅限于狹義的選舉即選舉各級人大代表，而不包括村委會等基層自治組織的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，因而曾經(jīng)受到刑罰處罰的村基層組織人員再次當(dāng)選村基層組織人員的案例時有發(fā)生[11]。

其次，村級職務(wù)犯罪量刑存在內(nèi)部不平衡。貪污罪和職務(wù)侵占罪，受賄罪和非國家工作人員受賄罪，挪用公款罪和挪用資金罪這些相對的同類行為罪名，根據(jù)以往的刑法規(guī)定，僅因為行為人主體身份不同以及侵害財產(chǎn)性質(zhì)不同，刑法評價和后果便有很大差別，前者處罰重而后者處罰輕。經(jīng)過《刑法修正案（十一）》的修改，對危害非國有經(jīng)濟的職務(wù)犯罪即職務(wù)侵占罪、挪用資金罪、非國家工作人員受賄罪等在刑罰后果方面，增加了量刑檔次，提升了法定最高刑，造成嚴(yán)重后果的，法定刑同樣嚴(yán)重。這意味著刑法對國有經(jīng)濟和非國有經(jīng)濟的保護(hù)更加趨于平衡[12]。但是，兩類犯罪在入罪標(biāo)準(zhǔn)上仍然存在較大差異。例如受賄罪中索取型受賄不需要“為他人謀取利益”，而非國家工作人員受賄罪中無論是主動索取還是被動收受他人財物，都需要“為他人謀取利益”。同時，根據(jù)2016年“兩高”《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》，非國家工作人員受賄罪、職務(wù)侵占罪中以及挪用資金罪中“數(shù)額較大”的數(shù)額起點，按照受賄罪、貪污罪以及挪用公款罪相對應(yīng)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的二倍執(zhí)行。這些規(guī)定體現(xiàn)了國家對國有經(jīng)濟和非國有經(jīng)濟“二元保護(hù)”的立場，其中的差別化細(xì)節(jié)仍然需要進(jìn)一步論證并加以合理化。

四、完善村級職務(wù)犯罪刑事規(guī)制的出路

（一）完善村級職務(wù)犯罪刑事規(guī)制的原則

1.協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則。村級職務(wù)犯罪涉及對三類職權(quán)合法性的違反，其中既有國家公務(wù)的職權(quán)，也有集體公共事務(wù)的職權(quán)，還有村級經(jīng)營活動的職權(quán)，這種復(fù)雜性多重性需要既體現(xiàn)全面保護(hù)又體現(xiàn)適當(dāng)差別，實現(xiàn)村級職務(wù)犯罪規(guī)制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。為平等保護(hù)國有經(jīng)濟和非國有經(jīng)濟，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟和村級各類合作經(jīng)濟，促進(jìn)經(jīng)濟全面均衡發(fā)展，利用職務(wù)之便侵犯集體經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)的行為應(yīng)當(dāng)同樣受到刑法制裁。同時，基于村級管理人員對公務(wù)和事務(wù)管理的特殊性，既不能將之與國家工作人員相等同視之，又不能將其僅視為一般的單位內(nèi)部管理問題。刑法認(rèn)定應(yīng)當(dāng)與其特殊身份、職務(wù)內(nèi)容和危害后果相協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)罪與刑之間以及不同罪名之間的均衡。因此，在刑罰懲罰力度的整體把握上，村級公務(wù)性職務(wù)犯罪應(yīng)當(dāng)相對嚴(yán)于村集體事務(wù)管理中的職務(wù)犯罪，后者處罰又應(yīng)當(dāng)比一般公司企業(yè)內(nèi)部的職務(wù)犯罪更嚴(yán)。

2.懲罰和預(yù)防并重原則。村級職務(wù)犯罪的刑事規(guī)制不僅需要在刑事立法、司法中確立嚴(yán)格的懲罰后果，還需要在事前形成有效預(yù)防。村級職務(wù)犯罪的形成有多種社會因素，如在西部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，部分村干部的收入較低，與低待遇相對應(yīng)的是繁重的農(nóng)村基層工作，這一巨大反差極易導(dǎo)致村干部心理失衡[13]。因此有必要適當(dāng)提高農(nóng)村基層干部待遇，建立健全正向激勵機制。

3.健全鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)程序法治原則。村級職務(wù)犯罪的刑事規(guī)制最終離不開鄉(xiāng)村治理體系的完善。黨的十九大報告提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，即“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系。“三治”之間具有密切聯(lián)系，形成“一體兩翼”，即自治為體，是本位目標(biāo)，法治和德治為兩翼，法治為保障，德治為基礎(chǔ)[14]。其中，法治作為“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的保障，要求必須是良法之治。在當(dāng)前我國轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村利益格局日益復(fù)雜化，法的合法性尤其需要重視程序合法，因此在村民自治中有必要借鑒哈貝馬斯的合法性理論即程序主義的法律觀。不同于以往的規(guī)范主義合法性和經(jīng)驗主義合法性，程序主義法律觀是一種根植于理性交往與商談過程之中的合法性范式。按照這種程序主義合法性的邏輯，任何一種制度和決策都必須能夠引導(dǎo)人們對其進(jìn)行理性辯論和商談，而正是這種“理想交談情境”下的理性訓(xùn)練賦予了制度和決策以合法性[15]。隨著經(jīng)濟發(fā)展和政府推動，議事規(guī)則、政策安排、交易規(guī)則等會逐漸出現(xiàn)，這些規(guī)則和程序內(nèi)置、內(nèi)含著村民自治的內(nèi)容、機制和要求，從而形成“程序性自治”，不僅推進(jìn)、拓展、創(chuàng)新了中國農(nóng)村村民自治，而且為其有效實現(xiàn)提供了規(guī)則基礎(chǔ)[16]。總之，在理想的鄉(xiāng)村治理體系中，法治就是一種公開透明的規(guī)則之治和程序之治。法治型鄉(xiāng)村秩序的形成能夠規(guī)范村民及村級自治組織的行為，有效防止職權(quán)越位或缺位，保障村民自治權(quán)，從而在根本上預(yù)防和遏制村級職務(wù)犯罪現(xiàn)象。

（二）完善村級職務(wù)犯罪刑事規(guī)制的對策

1.進(jìn)一步規(guī)范對村級職務(wù)犯罪的司法適用。在現(xiàn)行法既有規(guī)定下完善司法適用的重點在于合理解釋。對于村級職務(wù)犯罪的罪名認(rèn)定，關(guān)鍵在于正確認(rèn)定行為人的刑法身份。在對《刑法》93條第2款的《解釋》中，第7項“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”可以歸納為：村委會等基層組織工作人員協(xié)助人民政府從事公務(wù)的具體行政行為，包括組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等工作。雖然這一規(guī)定較為抽象，但是可以運用排除法和相當(dāng)性解釋。首先將屬于村集體事務(wù)排除出公務(wù)范圍，其次工作內(nèi)容要和已列舉的具體行政行為相當(dāng)。

如對侵吞、挪用集體土地征收補償費用案件而言，利用職務(wù)的性質(zhì)和款項性質(zhì)密切相關(guān)。根據(jù)《土地管理法》及其實施條例的規(guī)定，土地征收補償費用包括三部分：土地補償費、地上附著物及青苗補償費、安置補助費。這三部分費用的歸屬和處理有所不同，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，安置補助費最終歸屬于被安置人員。因此，侵吞、挪用歸集體所有的土地補償費行為，屬于利用自治職權(quán)而非國家公務(wù)之便，涉嫌職務(wù)侵占罪和挪用資金罪。但侵吞地上附著物及青苗補償費和安置補助費的行為，則屬于利用國家公務(wù)便利的行為，涉嫌貪污罪和挪用公款罪。

因此，本文主張在此類案件中首先應(yīng)當(dāng)甄別款項性質(zhì)，據(jù)此判斷行為的性質(zhì)和行為人身份。當(dāng)然，實際中的土地征用補償費用的組成、管理和發(fā)放，是比較復(fù)雜的。在此過程中，要想清晰、科學(xué)地厘定清楚每一筆錢的性質(zhì)和歸屬，并非易事[17]。因此，根據(jù)案件實際情況，如果能夠區(qū)分款項性質(zhì)，則必須在此基礎(chǔ)上認(rèn)定。如果實在無法區(qū)分，才能按照有利于被告人的原則就低解釋為集體財產(chǎn)和非國家工作人員。

雖然村委會等村級組織具有鮮明的自治性質(zhì)，其處理村級事務(wù)的職權(quán)非國家公權(quán)力，但需要注意的是，無論從我國《憲法》將村民委員會放置于第三章“國家機構(gòu)”的第五節(jié)“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”中規(guī)定，還是從最新的《民法典》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織法人、基層群眾性自治組織法人等與機關(guān)法人并列為特別法人的規(guī)定來看，村基層組織及其工作人員在我國的政治和法律制度中明顯具有特殊地位。因此，村級公務(wù)性職務(wù)犯罪應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格處理，慎用緩刑、注重財產(chǎn)刑和資格刑，對于村集體事務(wù)管理中的職務(wù)犯罪也要比一般公司企業(yè)內(nèi)部的職務(wù)犯罪在適用中從嚴(yán)解釋。

2.開展刑事立法，完善相關(guān)罪刑體系。規(guī)制村級職務(wù)犯罪，還需要在立法上填補法律漏洞，完善相關(guān)罪刑體系。例如，在破壞選舉罪的罪狀中應(yīng)當(dāng)增加以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使村級選舉權(quán)和被選舉權(quán)，破壞村民委員會等群眾性自治組織選舉的行為判定標(biāo)準(zhǔn)。增加資格刑種類，限制和剝奪利用村級職務(wù)實施犯罪的行為人再次被選舉為村級管理人員以及行使村級職務(wù)的權(quán)力。為平等保護(hù)村集體財產(chǎn)，刑法應(yīng)當(dāng)設(shè)置在村集體事務(wù)和村級經(jīng)營活動范圍內(nèi)瀆職的罪名，例如徇私舞弊低價折股、出售集體財產(chǎn)罪、私分集體資產(chǎn)罪、非國家工作人員失職罪以及非國家工作人員濫用職權(quán)罪等。在入罪門檻和處罰力度上，應(yīng)將國家工作人員職務(wù)犯罪和非國家工作人員職務(wù)犯罪進(jìn)一步平衡。

3.加強基層民主建設(shè)、完善村民自治。加強農(nóng)村基層工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系。一方面，實施農(nóng)村帶頭人隊伍整體優(yōu)化提升行動，采用信息網(wǎng)絡(luò)手段等加強村務(wù)公開，深化村民自治實踐，加強民主監(jiān)督，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機制。另一方面，實行村集體政治管理與經(jīng)濟管理分治,完善村級財政制度，壯大村級集體經(jīng)濟，促進(jìn)村民利益最大化，暢通權(quán)益表達(dá)和協(xié)商機制。