論西藏和平解放時期中央人民政府收回西藏地方非法外交權

徐萬發，夏廣珍

（1.西藏民族大學馬克思主義學院 陜西咸陽712082；2.西藏民族大學民族研究院 陜西咸陽712082）

外交是一個國家在國際法上的主權象征。西藏和平解放前，西藏地方政府在英印代理人的煽動策劃下妄圖獨立，成立了非法的“外交局”，并向周邊的印度、尼泊爾等國家和國民黨政府電告所謂“外交獨立”，對國民政府的制止和譴責全然不顧，蓄意撇開國民黨中央政府直接與外國協商事宜，這些都進一步助長了西藏地方政府與國民黨中央政府的離心傾向，且大大損害了中國外交主權的完整性。新中國建立后，中央人民政府與西藏地方政府簽訂《十七條協議》，人民解放軍進駐西藏，在軍事領域基本完成了對在藏帝國主義勢力的驅逐，但當時西藏地方政府還保留著非法的“外交局”，收回外交權力勢在必行。目前，學界有關中央人民政府收回西藏地方非法外交權的研究相對較少，對西藏非法“外交局”的產生、中央人民政府收回外交權的具體過程、意義等方面的研究尚有待深入。

一、噶廈非法“外交局”的成立及國民政府的態度

西藏“外交局”是西藏地方當局謀求“西藏獨立”的產物。早在清朝乾隆時就已明確規定西藏的涉外事宜統由駐藏大臣處理。清末民初以來，西藏地方當局在帝國主義策劃與慫恿下，積極謀求“西藏獨立”。20世紀40年代，英國趁中國正值全面抗日戰爭無暇顧及西藏之機，加緊了策動西藏地方政府上層反動分子謀求“獨立”的離心傾向，并制造了一系列分裂祖國的活動。1941年，以攝政達扎為首的親英分裂分子把持了西藏的政教大權后，在英印駐藏代理人的分化利誘下，西藏噶廈地方政府對中央政府的離心傾向進一步凸顯。1942年7月6日，噶廈突然宣布成立專門處理涉外事務的“外交局”，并通知英印政府、尼泊爾政府，同時也通知國民黨政府駐藏辦事處長：“自本日起，一切事件請處長向該局接洽，勿直接與噶廈提說……”[1](P530-531）。其目的是要把國民政府駐藏代表機構同英國、尼泊爾等國代表機構一樣列為“外國”代表機關以示西藏是個“獨立國”。英印等國居心叵測，推波助瀾，在噶廈政府發布通知后，英印政府及其駐藏人員立即承認非法“外交局”；尼泊爾政府表示要通過尼方為解決和處理尼藏事務而專門成立的“噶細辦事處”與西藏“外交局”進行交涉，舊西藏地方政府與尼泊爾政府相互勾結，相互承認其合法性。西藏地方當局的離心活動以及外國的有意唆使對中國主權造成了嚴重破壞。

國民政府對所謂的“外交局”進行了嚴厲地譴責，并完全拒絕。在噶廈宣布成立“外交局”的當天，駐藏辦事處處長孔慶宗立即致電中央政府：“查外交局性質系與外國洽辦事件之機關，今噶廈告職須向該局洽辦一切事件，是視中央為外國，示西藏為獨立國。”[1](P531)電文中孔慶宗還指出西藏設立的此“外交局”會造成惡劣影響，“前此國際條約所訂西藏為中國領土之文無形失效，而西藏與外國所訂明密各約未為中央所承認者，無形有效?！盵1](P531)西藏地方政府此舉背離中央政府并損害了國家的外交主權，會導致中央政府與其他國家的外交關系及所簽訂的有關西藏的條約陷入混亂，也會使西藏地方與其他國家簽訂的條約即使中央不承認也依然有效。孔慶宗認為茲事體大，應堅持“不承認、不接觸”的原則，照舊與噶廈接洽一切事宜。1942年8月5日，國民政府行政院直接下達訓令，指出西藏地方設立的為處理地方涉外事務的機構，必須遵循兩個原則：“國家利益問題‘即政治問題’，必須秉承中央意旨處理；中央與西藏一切往還接洽方式，仍應照舊，不得經上述外務機構?！盵1](P532)同時，國民黨中央政府電令駐藏辦事處：“此事與中國對藏主權有關，電令駐藏辦事處仍照舊例接洽，不得與外交局發生任何關系，西藏既新設此局，以圖無形轉變中藏間舊有關系，自必堅持到底，雖陷僵局，亦不之顧。”[2]（P71）蒙藏委員會駐藏辦事處堅決執行中央政府指令，堅決拒絕與非法的“外交局”發生任何關系，甚至連“外交局”通過郵政系統寄給駐藏辦事處的來函也不接受。

西藏地方政府采取種種手段，希望能迫使國民黨中央駐藏辦事處與“外交局”發生聯系，均遭失敗。1942年10月，西藏地方政府停止辦事處的柴草供應、縱容軍警騷擾辦事處，甚至逮捕在拉薩的漢人并進行拷打，企圖通過上述方式達成目的。但是，駐藏辦事處恪守指令，克服種種困難，絕不接觸“外交局”。對于噶廈的脅迫行為，蔣介石異常憤怒，1942年5月12日，蔣介石當面怒斥了噶廈在重慶辦事處的處長阿旺堅贊等人。面對國民黨中央強硬的態度，噶廈也不得不在一定程度上轉變對中央的態度，恢復了辦事處的各項供應。1943年6月14日，噶廈復電中央，表示不再脅迫中央駐藏辦事處與“外交局”接洽。但是非法的“外交局”并沒有被取締，依然在英國人的支持下從事分裂活動，直至新中國成立后，在毛澤東和黨中央的領導下，才逐步取締了舊西藏地方政府的非法“外交局”和非法外交權，將外交權統一收歸中央人民政府。

應該說，盡管當時正處于抗日戰爭的危急關頭，國民黨中央政府對西藏地方政府成立“外交局”仍進行了亳不妥協的嚴責和斗爭，態度強硬，立場堅定，但由于國勢危難，無力采取進一步強有力的措施，僅限于口頭的指責和拒絕，終究無法避免外交權遭到破壞。

二、中央人民政府收回西藏非法外交權的具體過程

西藏和平解放后，西藏地方政府“外交局”仍然存在，并與英、美、印度、尼泊爾等國政府來往，進行著一些非法外交活動。當時，西藏地方政府“外交局”在江孜、亞東、噶大克派有商務代表，專門和印度派駐各地的商務代表聯系，辦理各種事務性的交涉。對于印度駐拉薩的代表，“外交局”也派專人與之聯系。西藏地方政府在印度噶倫堡也設有商務代表處。印度等外國人持護照不經國民黨政府簽證，即可入境到西藏；西藏人員出國到印度，也是只要英、印政府簽證即可。為維護國家領土主權，收回外交權，統一對外事權勢在必行。

（一）中國人民解放軍進藏前中國共產黨的策略

在1950年解放軍準備進軍西藏之際，印度擔心中國共產黨武力解放西藏，使其在藏特權受到損失，故在中印雙方的第一輪“照會戰”中提出了印度在西藏特權的繼承問題，中方提出和平解放西藏的意愿，使這一問題暫時被擱置起來。1950年8月份的“照會戰”，印度政府雖表示不尋求“新的特權地位”，但卻希望保留從英國那里繼承的在藏特權，并暗示中方承認“西姆拉條約”和“麥克馬洪線”。新中國成立后，針對帝國主義國家在華特權問題，中央人民政府采取了“打掃干凈屋子再請客”的外交方針，徹底取消了帝國主義在華特權及其殘余力量，然后再與之建立新的外交關系。印度在藏特權問題自然也屬此類問題。然而，由于西藏地方當時并未解放，所以雙方僅就印度和國民黨殘余政權的關系問題展開談判。當時中央考慮西藏的特殊情況，采取漸進式的解決方式，先通過談判與印度建立外交關系，待中國人民解放軍在西藏站穩腳跟之后，再視情況談判解決印度在藏特權問題。這是毛澤東實事求是思想在處理涉藏外事上的策略和運用。

（二）楊公素入藏初期處理外事活動

《十七條協議》簽訂后不久，楊公素即被中央人民政府外交部派往西藏，受命執行中央統一對外事務的任務，并著手調查研究西藏的對外關系和建立中央駐西藏外事幫辦機構的準備工作。楊公素領受這項任務后，就從外交部有關各司及中央有關各部初步了解到西藏外事工作的特殊性，并將入藏后的任務定為三點：“一、收回外交權；二、取消外國特權；三、建立與鄰國正常的關系。”[3]（P193）由于西藏的外事工作不同于內地，自認為做地方外事有點經驗的楊公素也心中沒底，他回憶道：“采用什么方式及具體做法以完成上述任務，心中是沒有數的，只有到了西藏在西藏工委領導下，將實際情況了解清楚，并提出我們的意見，報告外交部，聽候中央和外交部的指示。”[3]（P193）

楊公素一行到達拉薩后，將外事處租住在松柏林卡。當時的外事處是不對外公開的，設置了業務、秘書、總務三個組，主要進行調查研究西藏對外關系、學習藏語的工作，還從印度訂閱了一些外文報刊，編成《外報摘譯》，為國內提供國外大事消息。

在楊公素到拉薩后的一年多時間，正值解放軍在藏官兵集中力量謀求在西藏站穩腳跟的時候。這一時期按照《十七條協議》的規定和中共中央制定的“和平解放、暫維原狀”的方針，對西藏現行制度與原有機構不予變更，各項工作均進展緩慢，以致西藏上層分裂勢力十分囂張，對中央統一對外的規定根本置之不理。加上在1951年達賴出走亞東時，噶廈主要由親英、印的兩司曹魯康娃和洛桑扎西掌權，十四世達賴返回拉薩后，兩司曹陽奉陰違，他們陰謀組織偽“人民會議”，采取武裝行動制造騷亂，企圖將解放軍趕回內地。由于駐藏解放軍不多，用以保衛軍區和中央代表駐地，各單位的保衛工作只能自己負責，因此外事處也變成了“武裝防御所”“武裝的堡壘”。后在中央駐藏代表張經武與達賴的嚴正交涉下，騷亂被制止，非法偽“人民會議”被取消，拉薩局勢暫時穩定下來。楊公素入藏初的一年時間，負責的西藏工委領導下的“外事處除了自衛、開荒種菜，閉門學習外，無外事可做”，外事處工作尚未開展，但外事處的干部隊伍組建已初具規模，為之后外事工作的開展儲備了干部人才。

（三）成立中央人民政府代表外事幫辦機構

偽“人民會議”騷亂事件平息后，西藏局勢相對穩定，中央統一對外的工作重新提上議事日程。鑒于西藏外事工作的特殊性，不同于內地，故對西藏外交權的收回，沒有采取像內地各省市對待國民黨政府外事機構那樣直接接收的方式，而是采取了十分穩妥的步驟。

1952年6月8日，周恩來致電張經武指出，關于西藏“外交局”的問題，“目前仍然采取原封不動的方針，但應逐步停止其活動”[4]（P23），這是對中共中央制定的“和平解放、暫維原狀”方針的具體實踐。并提出“我方外事處可先在中央人民政府代表下，設一外事幫辦……以楊公素擔任之?！盵4]（P24）對于和平解放前印度與西藏地方的舊關系很多是英國政府遺留的，應該予以作廢，周恩來希望通過協商的方式重新建立新的中印關系。1952年6月14日，周恩來對印度駐華大使潘尼迦說：“中印兩國政府在中國西藏的地方關系要通過協商重新建立起來，這是應該首先聲明的一個原則。”[5]（P242）中方的態度很明確，就是要取消“基于中英之間不平等條約而產生的特權”，在此基礎上，建立中國與印度在西藏地方的新的關系。由于印度在西藏設有領事館，于是，周恩來就提出了一個具體的解決辦法，即“根據對等的原則，中國要求在印度的孟買設立總領事館?！盵4]（P117-118）印度政府接受了這一建議。8月9日，周恩來再次電示張經武和西藏工委：“此后我國與印度……凡涉及兩國外交事宜仍統一在北京或新德里經過外交部與大使館辦理?！盵4]（P25）至此，西藏地方“外交局”事實上已經被架空，西藏涉外事務由中國人民政府與印度政府協商處理。

1953年9月6日，中央人民政府駐西藏代表外事幫辦辦公室正式成立，楊公素為外事幫辦辦公室主任。這標志著《十七條協議》中規定的“中央統一對外”的目標得以實現，標志著西藏地方外事工作納入中央人民政府領導下，統一處理西藏地方的一切涉外事宜，開啟了西藏地方與周邊鄰國關系的新時代。9月10日，印度駐拉薩首任總領事雁謁森到達拉薩就任。9月15日，中、印兩國政府發布在拉薩和孟買互設總領館的公告。

此時，噶廈表示同意中央統一對外事務，同時他們希求中央幫助，將英印占去的西藏的土地收回。西藏“外交局”之前與英印政府關于西藏領土的合法權進行交涉談判時，英印政府恃強不理，對西藏地方的合法訴求不予理睬，在與印度的領土交涉中并未討到好處?？梢?，西藏地方“外交局”只是英印政府用來離間西藏地方政府與中央政府之間感情并制造兩者之間矛盾的載體，且是服務、方便于英印政府獲得更多在藏特權的傀儡機構，時任英國駐拉薩代表團團長的黎吉生曾表示“與外交局的負責人打交道要比同噶倫們磋商事務方便容易得多。”[6]（P309）

（四）爭取合署辦公

外事幫辦辦公室成立后，如何處理與西藏地方政府“外交局”的關系便是擺在面前最緊要的問題。根據中華人民共和國外交部的指示：一、原西藏外交局的工作人員暫時不動，但其一切對外活動必須事先與外事幫辦聯系，取得中央代表的同意；二、對印度總領館的交涉與聯系集中于中央外事幫辦，西藏按過去慣例要與印方交涉，必須事先與中央代表磋商；三、西藏駐噶倫堡的商務代表，除與我駐加爾各答總領事館取得聯系外，其活動必須事先與外事幫辦聯系，取得中央代表的同意。這樣就撇開了原來的西藏地方“外交局”，西藏地方外事一切由外事幫辦辦公室負責，并置于中國政府的統一領導下，執行了協議中“中央統一對外”規定的第一步。

中央人民政府在統一對外的過程中，一直積極爭取噶廈，“外事工作增加了一項統一戰線任務”[3]（P201）。1952年8月14日，張國華代表中央通知噶廈轉告達賴，中央已與印度政府商定印度在拉薩改設總領事館，按照對等原則，中國政府同時在印度孟買設總領事館。達賴對互設總領事館表示擁護，對中央處理印度與西藏的舊關系表示感謝。但對今后凡涉及僑務、通商等事宜統由中央代表外事幫辦辦理，則態度曖昧，這說明西藏地方對中央統一對外尚有保留。9月底，在張經武要求下，噶廈召開會議，就此問題展開討論。會上，外事幫辦楊公素發言，闡述總領事館的性質和任務，在其執行任務時，哪些是允許做的事和哪些是不允許做的事，其中根據西藏過去的情況，特別提出注意總領事外交豁免權的范圍和不能干預我國的司法、法院的審判等。外事幫辦并提請噶廈考慮，原來派任的與印度舊代表處聯系的工作人員，可否到外事幫辦辦公室工作；原來的來往文件，可否移交幫辦辦公室處理；工作人員可否并入外事幫辦。經噶廈的同意后，外事幫辦辦公室著手調查了解中印邊界問題，并成立了“資料研究室”，除了懂藏文的漢族干部外，還有原西藏“外交局”的恰巴亞杰、當刀、登增降村等也參加了資料研究室的工作。

此外，還提出在中央已設外事辦公室、印方已設總領館的情況下，為了中國西藏和印度間通商往來方便、來往商人的出入境等問題，建議由外事幫辦辦公室統一辦理。對上述各點噶廈表示須研究后答復。11月6日，全體噶倫、基巧堪布、譯倉（秘書處)、四大仲譯、孜康兩孜本等齊集張經武代表處，就中央統一對外問題提出書面答復，其中心意思是執行中央統一對外的協議，同意原“外交局”人員參加外事幫辦辦公室，共同處理對外事宜。后經外交部同意，原“外交局”副局長柳霞·土登塔巴為副幫辦，“外交局”原部分官員參加外事幫辦辦公室的工作。達賴將其姐夫彭措扎西也派到辦公室工作，表明他對外事工作的關注。對參加外事幫辦辦公室的西藏地方“外交局”人員，外交部要求：一、在中央代表、外事幫辦領導下工作，言行必須服從指示；二、保守國家秘密；三、學習中央外交政策及有關規定；四、享受國家工作人員同級待遇。

外事幫辦辦公室合署辦公后，在中央人民政府外交部的領導下，辦理西藏地方的一切涉外事宜。至此，中央人民政府正式收回了西藏地方政府的非法外交權，結束了半個世紀以來西藏地方政府撇開中央政府直接與外國交往的非法狀況。西藏地方政府“外交局”已沒有了外交權，但“實亡”而“名存”。1953年印度政府向中國政府提出商談兩國關系，西藏“外交局”至此“名亡”。

1954年3月和1957年8月，中央人民政府代表外事幫辦辦公室分別組建了江孜、亞東、日喀則外事分處，承辦與印度、尼泊爾等國在江孜、亞東、日喀則的有關外事工作。1956年西藏自治區籌備委員會成立后，外事幫辦辦公室改稱“西藏辦事處”，內設三科、資料室和六個分處[3]（P212—213），在中央人民政府的領導下，統一處理西藏涉外事宜。

三、中央人民政府收回西藏非法外交權的意義

西藏“外交局”是西藏地方當局在帝國主義分裂勢力影響下謀求“西藏獨立”的產物。對此非法機構，不管是國民黨中央政府還是中華人民共和國中央政府都從未承認過其合法性，并對其采取譴責和抵制態度，這是主權國家對其外交權的堅決維護。從上述歷史過程可以看出，中央人民政府收回西藏地方“外交權”是分步驟逐步進行的：對西藏地方“外交局”，先“原封不動”，但逐漸停止其活動，再設立外事幫辦辦公室，架空原西藏地方“外交局”，然后爭取合署辦公，將原西藏地方“外交局”的人員吸納進外事幫辦辦公室，轉化為國家外事工作人員，使西藏“外交局”名存實亡。此法一舉兩得，取締非法外交機構的同時爭取了其工作人員，既維護了中央統一對外的外交主權，又得到了一批處理西藏地方與其相鄰國家關系的外事人才；既執行和維護了《十七條協議》中的中央統一外事權的條款，又巧妙處理了中央人民政府主權與西藏地方權力存在的矛盾，其策略英明，慎重穩妥。

中央人民政府收回西藏“外交局”的非法外交權具有重要意義。從中央人民政府與西藏地方的關系上來說，中央人民政府收回西藏地方非法外交權，解決了國民黨政府時期未解決的歷史遺留問題，制止了反動分子企圖分裂國家主權的非法行為，取締了西藏“外交局”這一非法機構，緩解了中央人民政府與西藏地方之間的矛盾，是落實《十七條協議》中統一外事權的有力實踐，是主權國家維護其外交主權完整性的合法舉措，對改善中央人民政府與西藏地方政府的關系和加強國家主權具有重要意義。從后期與印度、尼泊爾的談判上看，收回外交權力是談判的前提，隨后通過中印、中尼談判，取消了印度、尼泊爾在西藏的特權。中央人民政府在西藏地方擁有完全主權，確保了國家主權的完整，為中國爭取到了和平友好相處的國際環境，而且中國通過和平談判的方式解決爭端，也為和平解決國際爭端提供了寶貴的歷史經驗和中國智慧。

中央人民政府成功收回西藏地方政府非法“外交權”，離不開毛澤東思想在西藏工作中的勝利發展。由于西藏情況復雜，不同于內地，因此在處理涉藏問題上，沒有照搬內地“直接接收”的方式，而是以西藏的具體實際為依據，逐步穩妥地收回“外交權”，這是毛澤東實事求是思想在西藏的成功實踐。在處理與涉藏相關的外交事務時，還增加了一項“統戰”的工作，不僅運用于統戰西藏地方政府上層人士，還通過協商和談的方式將統戰運用于解決國家間的爭端，這是中共中央對統戰方法的靈活運用，也是毛澤東思想在西藏及涉藏事務方面的成功實踐的典例，這對以后處理外交與邊界問題具有借鑒價值。