新形勢下國土空間規劃風險評估工作的探索與實踐

馬紅梅

（青海省海東市樂都區自然資源局國土空間規劃服務中心，青海 海東 810700）

引言

國土空間規劃實施風險評估可為規劃編制和調整提供必要的理論依據，保障規劃的有效實施，是國內外的普遍做法。在國土空間規劃體系中，土地利用總體規劃是其他空間規劃的基礎，同時也起到引導作用。土地利用總體規劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制的重要依據，具有綜合性強、覆蓋面廣及強制實施的特點。土地利用總體規劃實施評估是根據一定的標準和研究方法，對土地利用規劃實施的效果進行分析、比較與綜合后所做出的價值判斷。

一、國土空間規劃的概述

建立統一的國土空間規劃體系，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”。首先，這是時代發展的必然要求。全球氣候變化、資源環境問題要求在更大的時空尺度解決人類共同面臨的問題。同時，科學技術進步也為這一問題的解決提供了可能性。其次，這是文明轉型的戰略抉擇。當前是從工業文明向生態文明轉型的關鍵階段，需要通過強化國土空間規劃和用途管控，完善生態安全屏障體系，守住自然生態安全邊界，加快形成綠色生產方式和生活方式。再次，這是解決社會主要矛盾的需要。當前，我國的社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，需要以國土空間規劃為手段，優化國土空間開發保護格局，構建高質量發展的國土空間支撐體系。歸納起來，國土空間規劃的本質是在統一、全覆蓋、三維立體的國土空間內，對經濟社會發展需求的精細化時空管理，是空間規劃理念、方法、技術水平躍上新臺階的里程碑，也是我國綜合國力和治理能力邁入新階段的新要求。

二、新形勢下國土空間規劃風險評估工作的特點

（一）前瞻性要求高

國土空間規劃尤其是總體規劃涵蓋空間范圍廣，規劃期限長（規劃期限一般為20 年），規劃編制階段恰逢該市城市發展定位發生重大變化的時期，首次提出減量發展的要求，需要通過規劃的實施實現此目標，對規劃的編制前瞻性提出較高的要求。而開展風險評估也需要具有較高的前瞻性，在綜合考慮空間范圍廣和規劃期限長的情況下，立足于城市發展定位，對規劃期限城市發展空間范圍內容易引發社會穩定的風險進行多層次多角度的深入識別，力求突出重點，從社會穩定發展的角度對規劃編制和實施提出建設性的意見和建議。

（二）創新性要求高

國土空間規劃是近年來提出的新概念，政府、專家和社會公眾對其進行深入了解尚需一定的時間。國土空間規劃風險評估無成熟的經驗可以借鑒，其兼有重大政策和重大建設項目風險評估的雙重特點，需要評估機構在立足于城市發展定位的基礎上，從宏觀政策和微觀具體項目角度，充分考慮規劃期限內的近遠期發展目標，以規劃空間布局和結構為指引，按照生態控制線和城市開發邊界，生態控制區、集中建設區和限制建設區等兩線三區的要求，結合不同區域類型的特點開展風險評估。

（三）實操性要求高

國土空間規劃是城市在規劃期限內各類開發保護建設活動的基本依據，通過建立國土空間規劃法規政策、管理制度和技術標準，逐步建成國土空間規劃編制、實施、監督、保障的閉環管理體系，具有較強的可操作性。開展國土空間規劃風險評估需要科學預測規劃期限內全域的風險，提出實操性強的建議，以便在編制階段及時修改完善規劃文本，如確實無法通過修改規劃文本規避的風險，要通過風險評估提出好用、管用、實操性強的防范措施，供有關單位在實施階段參考，同時密切風險評估與規劃監督和保障之間的聯系，在監督過程中，根據實際情況同步動態調整風險因素和優化風險防范措施，為保障規劃有效實施奠定良好的基礎。

三、國土空間規劃中存在的問題

（一）規劃類型過多、內容重疊沖突

各類規劃的編制程序、技術標準缺乏有效統一與協調，規劃內容重疊，沖突時有發生，主要表現在以下幾個方面：①各規劃有各自的法律依據，缺乏主導性規劃加以協調；②規劃編制基礎缺乏協調和統一；③規劃編制的技術方法和路線、時間和期限不一致；④規劃編制過程各自為政，內容重復，缺乏協調。

（二）審批流程復雜、周期過長

“馬拉松式審批”導致產業項目無法落地，損害了企業、個人及政府的經濟效益和社會效益。審批周期過長、效率低，難以有效滿足地方經濟社會發展實際需求。

（三）地方規劃朝令夕改

在現實中，地方規劃朝令夕改的現象時有發生，空間性規劃得不到有效實施，甚至出現了管不住、沒人管以及標準不統一等問題，這些問題不僅使中國不少建筑成為短命建筑，還使拆遷矛盾非常突出，從而造成了社會資源巨大浪費，影響了政府的公信力。

四、新形勢下國土空間規劃風險評估工作的探索與實踐

（一）規劃指標務必科學合理

首先，規劃現有的國土空間相關指標體系，必須做到積極響應黨中央下發的規劃部署和決策，在利用國土空間的同時能夠有效保護國土空間，這也是我國各個地區國土空間總體規劃指標設置的共性要求。其次，在設置指標時不僅要關注區域之間的共性，還要關注不同區域之間存在的個性，凸顯不同地區的戰略發展目標。各個地區應從實際情況入手，調整規劃的預期指標，適當增加適應地方特性的新指標，同時選擇性地運用部分預期指標對其他指標進行約束。

（二）將以人為本的思想作為規劃理念

盡管國土空間規劃屬于在一個空間內的跨領域、跨行業規劃，但是國土空間規劃工作的導向始終是為人民服務。以往的規劃工作主要針對物質環境，其原因是區域內的經濟發展情況會通過物質環境的優劣體現出來。但是當前的國土空間規劃需要做到以人為本，將“人”作為規劃核心，把廣大人民群眾的發展需求放在首位。同時還要及時轉變原有的思想觀念，意識到“人”才是空間的主體，要想改造空間必須先改造人。

（三）在國土空間規劃實施中，提升風險評估工作的針對性

目前，通過城市體檢、國土空間開發保護現狀評估等手段，我國已形成了比較完備的規劃監測評估體系，但中央政府如何針對地方政府在規劃編制和實施中出現的政策執行偏差，綜合考慮利益分配、政績導向、行政成本、監管壓力等因素和權重，通過監測評估，重點調研政策執行偏差背后的動力和壓力響應機制，進行及時的引導和調整，需要思考。一方面，加強對地方差別化政策的評估，區分哪些與中央政策精神一致，因地制宜的政策選擇，哪些是出于短期利益或監管能力不到位、成本過大情形下的投機性、變通性選擇；另一方面，在國土空間規劃動態監測評估中，分清哪些問題是需要調整規劃解決的，哪些是需要調整規劃實施機制或用途管制來解決的。在此基礎上，吃透底線思維的核心精神，該管的一定要管住，該放的一定要放下去。在管住“三條控制線”等關鍵約束性指標的同時，充分考慮地方實際情況和未來發展的不確定性，疏堵結合，增強規劃的包容性、復合性和彈性。

（四）開展差異化的風險評估論證

國土空間規劃在規劃期內對特定空間區域通過引導城市有序建設發展實現城市高質量發展目標。評估機構在深入開展風險調查的基礎上，充分考慮規劃期內風險因素的動態發展變化和不同空間管制范圍內風險因素的差異性，以每五年為一個時間單元，結合生態控制區、集中建設區和限制建設區等不同空間管制范圍內的城市開發建設保護要求，對風險因素進行差異化的動態評估論證，包括風險分析、措施制定和等級研判。在時間單元劃分方面，考慮到遠期發展不可預測因素較多，故將評估期分為近期五年、中期五年和遠期十年三個時間單元；在空間管制范圍方面，生態控制區、集中建設區和限制建設區的開發強度不同，對利益群體影響差異較大。生態控制區側重于生態保護，嚴格限制開發建設。限制建設區控制開發強度，促進城鄉用地減量發展。這兩類區域開發強度較小，對利益群體影響相對較小。集中建設區在規劃期內引導建設項目集中進行規劃建設，因項目類型多樣，項目建設時序有差異，對利益群體影響最大，風險最為突出。評估機構將近期五年的集中建設區作為風險評估論證的重中之重，從合法性、合理性、可行性和可控性四個方面對規劃開展風險評估論證，同時為使風險評估論證有較好的實操性，又將規劃期內的項目分為市政基礎設施類、公共服務設施類、土地資源整理類等三個類型，結合不同類型項目容易引發的風險開展有針對性的風險評估論證。

結束語

對我國國土空間的開發用途進行管理，以此促進生態環境保護工作，能夠契合我國當前的生態發展大趨勢。由此可見，我國政府必須科學合理規劃現有的國土空間，保證國土空間在開發利用后促進國家的整體發展，并且促進修復我國已經被破壞的生態環境，從而為我國的社會經濟發展提供堅實的后盾。然而，在定位國土空間規劃功能和有序實施的過程中，要采取行之有效的策略，以避免國土空間規劃工作走入誤區。