追求一種內生性的公共行政范式
——奧斯特羅姆民主制行政思想解讀

趙文喆

（鄭州大學政治與公共管理學院，鄭州 450001）

2012年夏天，奧斯特洛姆夫婦先后辭世。埃莉諾·奧斯特羅姆2009年獲得諾貝爾經濟學獎，她的光芒好像一下子掩蓋了其丈夫文森特·奧斯特羅姆，其實埃莉諾理論基礎的很大一部分是來自于文森特的貢獻。文森特·奧斯特羅姆的理論貢獻主要在于通過對《聯邦黨人文集》的深刻解讀，總結出了美國政治學和公共行政學的理論范式，在政治學上是“復合共和制的政治理論”，而在公共行政學上則是“民主制行政”。正是在這樣的基礎上，文森特·奧斯特羅姆提出了“多中心”的治理理論，結合公共選擇學派和制度經濟學派的理論，他們夫婦二人、但更多是埃莉諾將這種“多中心”的理論應用于公共治理的實踐研究中，取得了巨大成就。

一、問題的提出

在公共行政思想史上，威爾遜和韋伯是公認的重量級經典作家。威爾遜于1887年發表的《行政研究》一文被看作是公共行政研究的起點，而韋伯的地位在于其對官僚制的研究，可以說他提供的官僚制的組織方式正好契合了威爾遜所設想的范式，他們二人“一拍即合”式的范式融合“實際上構成了美國甚至世界公共行政思想主流的基礎”[1]12。這一范式在奧斯特羅姆那里被稱為官僚制行政。然而，官僚制行政從其誕生那天起就不斷地被批評和修正。可以說，以后的每一次新的理論提法的產生都是對官僚制行政的一種改進，而這種改進都是在其預設的基本規定范式——政治、行政二分法則之內進行的。

20世紀末期許多學者對所謂“重塑政府”、超越官僚制開展了的研究，具有代表性的有3種路徑：第一，提倡“企業家精神”為主的新公共管理思想，以美國的戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出的“改革政府”的10條原則為主[2]。第二，國內學者張康之以哲學的高度，在對近代社會做出公共領域、私人領域分野的前提下，從行政倫理的視角提出了在公共行政領域拒絕權利的大膽預設[3]。第三，是奧斯特羅姆的觀點，雖然他更多的不是在有意地做著超越官僚制范式的努力，但他確實又構設了民主制行政以作為官僚制行政的替代選擇。這3種路徑在中國受到的重視程度也不一樣，新公共管理受到了追捧；張康之的認識受到了質疑，許多人說他過于理想化；奧斯特羅姆范式的受重視程度也不太夠。

正如奧斯特羅姆所說：“我們碰到了一個重要問題，從事公共行政實踐的人們所運用的種種知識是改善還是損害了人類的福利。如果根據運用于公共行政實踐的知識所做出的行為之結果損害了人類的福利，我們就不得不斷定這樣的知識引起了社會病癥。”[4]13官僚制行政不斷地在自己的范式內做著調整，而它所面臨的問題不是少了而是多了。公共行政的實踐不斷地告訴我們這樣的事實：作為政府組織制度的官僚制本身就存在著范式的危機。“雖然通過放松傳統范式的基本原則，可以局部緩和范式危機，但要在根本上解決范式危機，必須超越傳統的范式。”[1]13理解奧斯特羅姆的公共行政思想正是要站在這樣的理論高度，同時還要追問：官僚制行政不能作為政府組織的基本范式，是否和它的來源有關？作為一種特殊的、有別于其他社會組織的政府，除卻官僚制的范式之外更適合公共行政實際的、從發生學意義上講的來自政府本身的組織制度應該是何種范式？

二、民主制行政范式的前提：政治、行政不可分

政治、行政的二分法則是傳統公共行政范式的基礎，如果帶著這樣的先入之見來閱讀奧斯特羅姆的相關著作，將會進入了一個難以理解的、完全不同的場域，我們所遇到的話語是熟悉的，又是陌生的。可以說，堅持政治、行政的不可分的法則是解讀奧斯特羅姆公共行政思想的第一步，正如堅持政治、行政二分法則是理解傳統公共行政思想的第一步一樣。然而，這一結論是奧斯特羅姆在分析公共行政的核心問題的過程中得出的，也就是說這兩個問題在他那里是不能分開來談的。

在《美國公共行政的思想危機》一書中，奧斯特羅姆明確地說，“當把公益物品和服務的供給看成是公共行政的核心問題時，除了擴大和完善官僚制結構之外，還可以有其他提供公益物品和服務的組織形式。官僚制結構是必需的，但對于富有生產力、富有回應性的公共服務經濟并不是充分的。”[4]26正是在這一分析的過程中，奧斯特羅姆從根本上否定了政治、行政二分的法則，他并且認為公共行政中包含“政治”的因素。分析官僚制行政在提供公益物品和服務會產生不可避免的制度缺陷和失敗時，他說，“因此，不能認為政治與行政是分離的。作為公共服務人員或者公共雇員的行政官員的決策受到其他許多決策結構中供職的人的審查和重新考慮，后者對于行政官員的決策有潛在的否決權。一位行政官員認識到，任何行為都代表著一系列同時發生的博弈中的一個運動，據此他選擇尋求機會的策略。如果行政的博弈為只取悅于上級的考慮所主導，結果就會完全不同于這一情形，即公共行政官員要受到代表公民的共同委員會的審查、為大陪審團所調查、為法律法院中的公民所控訴、為自由出版的輿論所審查，同時也為其他行政官員和機構所審查”[4]96：注釋①。也就是說，應該在政治與行政傳統兩分法所內含的政治過程之外思考公共行政。

官僚制行政在提供公益物品和服務上的一個主要的制度失敗是不能滿足用戶的偏好，而“在把消費者的偏好轉譯成公益物品和服務供給時，公共企業的構造就具有不同的意義。對這些不同意義的強調被認為是公共行政之政治因素的東西”[4]26。這就是說，公共行政中的政治因素是指在提供公益物品和服務時滿足用戶偏好的制度安排和過程。

因此，在這里要首先明白奧斯特羅姆對公共行政的界定是滲透在他的整個思想體系之中的，即在奧斯特羅姆那里，公共行政是處于核心地位的，而提供公益物品和服務則是公共行政的核心問題，在這里政治與行政是不可分的。

三、民主制行政范式的界定

關于公共行政范式的討論，學界較為流行的是3種理論范式的觀點，即傳統的威爾遜—韋伯范式、西蒙范式以及新公共管理運動所代表的公共管理范式。而奧斯特羅姆也認識到，過去盛行于公共行政領域的危機意識源自傳統公共行政理論所內含的范式的不足。但和流行的觀點不同，他那里只有兩種一般的范式：一種是傳統的以政治、行政二分法則為基礎的官僚制行政范式，一種是他所提出的民主制行政范式。

奧斯特羅姆并不認為西蒙的努力是一種范式的創新，“西蒙對威爾遜傳統的挑戰對公共行政研究是很重要的。他用效率標準拒絕了這一預設，等級組織的完善就是效率。在分析進程中，他構想了一般理性選擇理論，這可以應用于社會組織的任何方面。然而，他奇怪地將自己的分析局限于他稱之為‘一個’組織或者‘這一’組織的東西。給西蒙貼上‘組織’標簽的一系列事物都同樣具有等級秩序的特色。盡管拒絕了在任何以及所有情況下，命令統一是效率必要的邏輯條件，西蒙在討論行政行為時又回到了面對等級制的現實”[4]51。也就是說，“西蒙提出了挑戰，他的挑戰是成立的。但挑戰之后，西蒙回到了官僚制組織的世界，社會世界兩分為政治和行政兩大領域，他在這一為人所熟知的約束之內進行其研究”[4]53。最終奧斯特羅姆認為，不可能通過在傳統行政理論與西蒙的組織理論之間進行選擇來解決危機。西蒙的理論在本質上與傳統的行政理論是同一個模式的，它只是舊理論模式的另一種解釋，而不是有活力的選擇[4]25。所以在奧斯特羅姆那里就只有兩種一般的公共行政的范式。

奧斯特羅姆認為：“韋伯的官僚制理論在第二次世界大戰之后美國學者讀到了他的英文譯著之后才對美國公共行政研究產生了實質性的影響。然而，威爾遜和韋伯設想的一致性說明了威爾遜范式的一般道理。”他把威爾遜提出的范式所內含的基本定理概括為8條特征，主要有“所有類似的政府只有一種良好行政的原則”，這種良好行政的原則表現為，“政治”與“行政”之間“涇渭分明”，單一的權力中心，完善等級制組織可以使行政效率最大化。

奧斯特羅姆提出了8條與官僚制行政范式相對的民主制行政范式的基本定理[4]114-116。在做出這些規定后，奧斯特羅姆說：“民主制行政理論并不排斥官僚制行政理論。但是接受民主制行政理論，的確意味著拒絕這一觀點，即官僚制行政理論對所有類似的政府都是唯一的良好行政的理論。存在兩種公共行政理論，對于美國公共行政的學者和實踐者提出了嚴重的問題。”[4]116通過簡單對比可以看出，民主制行政的范式鮮明地拒絕了威爾遜范式的一些基本特征，諸如單一權力中心、效率標準等，并把提供公益物品和服務當作了其核心任務，還設想了提供公益物品和服務的多組織安排與裁定沖突的方法。

四、民主制行政范式的思想根源

作為社會組織方式的官僚制是先在社會其他組織內發揮作用，而后被韋伯加以總結的。雖然“傳統社會集團在某些方面更能滿足人性，但它們的組織不具備經濟效率的合理原則，其活力正在每況愈下”。在這種情況下，福山認為“取代這些傳統社會集團的是現代的官僚組織形式。工人們必須經過培訓和能力測試，而不是根據他的家庭出身和社會地位，才能編入這些組織，并根據既定的、普遍的規則來評估他們的工作績效。現代官僚機構通過把復雜的工作按層級結構劃分為一個較之為簡單的工作，并把其中許多工作采用固定的流水作業的方式來進行。使勞動組織制度化合理化的官僚組織，時間一長就會被推廣到工業國家的政府機構、工會、公司、政黨、報社、慈善機構、大學或專業團體以及社會的各個方面”。福山把這樣一個官僚制推廣到其他組織的過程稱作“無計劃的革命”，“在所有的工業化國家相繼產生，不論這個國家是資本主義的還是社會主義的，而且也不論這些國家在工業化前社會的宗教和文化背景是否相同”[5]。

當然，官僚制的組織方式也通過這一過程被公共行政加以吸收，從此它也就成了公共行政的傳統經典范式。而后來的每一次對這一范式的批評也都沿著這一視角進行，即政府要避免制度失靈和失敗，只有向其他的社會組織學習，如企業組織、市場組織等。所謂的重塑政府、新公共管理等等，它們的內涵中無不顯示著經濟學、企業管理學上的知識。也就是說，作為政府公共行政的知識基礎一直是學習其他組織的，即是外來的，而非內生的。

通過以上的分析知道，官僚制并不是一種合適的公共行政范式，它是外來的。而維爾的考察也可以說明這一點，“把公共行政當作一個分立的部門來研究，從這一關注的出現，我們可以看到有一些影響起了作用。在美國，對19世紀后期法國和德國作者的興趣集中在行政法及其實踐的文獻。伍德羅·威爾遜在1887年指出，在普魯士國家對行政的研究已經‘近乎完美’。對德國思想，強調的是其行政和統治的兩重劃分，對法國強調的是對應的、由迪克羅克和狄驥提出的表述，這提供了對孟德斯鳩確立的職能劃分的一個便利替代。”[6]對美國來說，傳統的官僚制范式是威爾遜、古德諾無視美國的傳統而引進的歐洲大陸的范式。可以說，在公共行政的思想史上，從一開頭威爾遜就是以一個錯誤的領路人出現的，如果我們認同奧斯特羅姆的民主制行政的話。

奧斯特羅姆從《聯邦黨人文集》中總結出了9條自治原則[4]93-95，在他看來，官僚制行政內部的普遍的等級序列條件可以放松，如果公共行政組織得服務于特定的選民，如果大眾控制、立法監督和司法救濟的機制成為官僚制機制的替代品。《聯邦黨人文集》是美國憲法的淵源，奧斯特羅姆的努力是要告訴人們應該充分珍視并認識到這一文本的重要性。把這里的自治原則與前面的民主制行政的規定性特質作一對照，能夠看出二者在邏輯上是一致的。所以，通過對《聯邦黨人文集》的解讀得出的結論是可取的。只可惜，這樣的路徑被威爾遜背棄了。

而關于民主制行政在美國的實踐，托克維爾給以了高度的評價：“在美國，各州行使的權力不如歐洲條理分明和富于教育指導作用，但卻大于歐洲的百倍。”[7]因此，奧斯特羅姆的結論是，漢密爾頓和麥迪遜的《聯邦黨人文集》以及托克維爾的《論美國的民主》闡述了民主制行政理論。美國建國的實驗是以民主制行政理論為基礎的[1]15。而威爾遜、古德諾等人拒絕《聯邦黨人文集》的精神，他們認為美國的憲法討論是“紙上談兵”，他們“這些新的現實主義者利用他們的物理學的概念為政治現象研究提供適當的視角和方法。認為通過關注行為規律、創設和檢驗有關行為規律的假設，并逐漸綜合人類組織的理論，同時拒絕先前的學術研究傳統，就可以發展一門新的科學”[4]159。“伍德羅·威爾遜和他的同代人，如弗蘭克·J·古德諾”轉而“從關心高度集權官僚結構的法國和德國學術傳統中取得了公共行政研究的靈感”[4]17。顯然，奧斯特羅姆認為，他們的做法是背離了美國的本土路徑的，他們漠視了自己文明的根基。也正是在這樣的意義上，通過比較兩種范式的來源，我們認為民主制行政是一種內生性的公共行政范式，它比官僚制行政范式的外來性更符合公共行政的實際，更加純粹。

基于以上的分析，我們可以得出奧斯特羅姆的民主制行政是來自于《聯邦黨人文集》里的自治原則的結論。問題的關鍵是這能不能成為其公共行政思想的淵源呢？而奧斯特羅姆在研究進路上的多學科的取向，更使得這一問題不好把握，尤其是他在公共服務業上的分析，很容易被認為是屬于經濟學上的公共選擇學派。當然，做出這樣的論斷肯定是不夠的。”[4]105。

從奧斯特羅姆對公共行政所做出的政治、行政不可分的界定，我們有理由認為其公共行政的思想基礎就是《聯邦黨人文集》。而要完成公共行政的核心問題——提供公益物品和服務，完成公共服務業的合理建構，必須得借鑒“當代政治經濟學家”的理論基礎。所以，奧斯特羅姆認為，“必須根據漢密爾頓、麥迪遜、托克維爾、杜威、林德布羅姆、布坎南、圖洛克、奧爾森、威廉·尼斯卡寧和許多其他人的著作設計一種新的民主制行政理論。外部效應、共同財產和公益物品理論，集體行動和公共企業的邏輯，公共服務產業的概念，以及財政聯邦主義在這一理論中有著重要的地位”[4]133。

也就是說，雖然他也認為當代美國政治經濟學家的努力，實際上為解決傳統公共行政的思想危機提供了思想基礎，但這些大多屬于公共選擇學派的政治經濟學家，他們提供的是一個在供給公共物品和服務上面的公共選擇視角，而奧斯特羅姆則不僅是吸收了這些有價值的東西，并和傳統的《聯邦黨人文集》結合起來，也就是說，在這點上奧斯特羅姆走得更遠。最終奧斯特羅姆認為，從民主制行政走向官僚制行政，意味著倒退；而從官僚制行政走向民主制行政，實際上意味著一個“哥白尼革命式”的轉折點。奧斯特羅姆的民主行政理論以范式著稱，是因為理論范式規定的是一個流派的理論原點，為此，它具有“哥白尼革命性質”[8]。

五、結論

奧斯特羅姆給出的民主制行政的范式比官僚制行政的范式更適合公共行政的實際，前者可以稱為是一種內生性的公共行政范式。因為這一范式在理論上拓展了公共行政范式沿革研究的空間——替代范式研究，在實踐上他的研究采用公共選擇學派甚至制度理論，很大程度上解決了提供公益物品和服務的問題，在研究方法和思路上他的解讀經典，并和其他理論的結合不僅展示了公共行政這一學科自身規定性，還展示了這一學科所具有的開放性。