煙草專賣行政執法監督工作研究

吳 際

（安徽省煙草公司淮北市公司 安徽省淮北市 235000）

行政執法監督和煙草專賣行政執法監督的內涵

廣義的行政執法監督包括司法機關、監察機關、媒體輿論等多方面的監督，狹義的行政執法監督是指國家行政機關內設的負有監督職責的部門對行政執法機關及其執法人員實施行政執法行為是否符合行政法律規范進行監察與督促并對違法行為予以糾正的活動。煙草專賣行政執法監督，是狹義上的行政執法監督，是煙草專賣行政主管部門對本局或下級局專賣工作部門及其執法人員貫徹執行《煙草專賣法》及其《實施條例》和相關法律法規等執法過程中的違法或不當的行政行為以及行政不作為的行為，依法予以制止、撤銷、變更、糾正或者督促改正的監督。

當前煙草專賣行政執法監督存在的問題

內部執法監督法律法規不完善

煙草專賣行政執法監督相關規定已有不少數量，但也存在不少問題。主要表現在：一方面設計到的執法監督“種類繁多”，但沒有根本性的指導思想，例如，各級煙草專賣行政主管部門制訂的《行政執法證件管理辦法》《行政執法案件審查辦法》《行政執法案卷評查辦法》《規范性文件管理程序規定》等制度，均包含有行政執法監督的內容，但具體到論述行政執法監督職能的卻少之甚少，即使有也是照搬政府監督制度而制定的，并未形成煙草體系的內部行政執法監督理論；二是執法監督規定滯后于實踐。隨著我國不斷的發展，依法治國，依法行政，建設法制社會主義國家，已成為我國民主政府的重要內容。煙草行政執法作為國家行政執法體系的一部分，目前正在經歷著職能轉變、方式轉變、過程轉變，但對部分執法新方式和新程序，往陷于監督的空白，從而也就引不起行政機關對執法工作的重視，不利于行政執法工作的提升。

內部執法監督體制機制不順暢

煙草行政執法內部監督機構分工不明確，職責不明晰。煙草專賣行政主管部門的紀檢監察、法規、專賣、人事、審計等具有監督職能的部門都可以對專賣部門的執法行為進行監督，但各部門之間職能分工重疊、缺乏必要的溝通和協調，削弱執法監督的嚴肅性的同時也使監督效果大打折扣。一方面是監督的重復、疊加。例如對執法人員違反工作紀律的問題，紀檢監察和人事部門都對其有監督的義務，職責重疊，影響著監督效率；另一方面是監督的“盲區”“死角”。由于行政執法工作的復雜性和廣泛性，再加上各監督部門都有自身工作要處理，對行政執法的很多方面還未能完全覆蓋，即使監督工作已經覆蓋了一些地方，但因為各監督部門之間的監督關系沒有理順，監督流程和監督機制沒有形成，也使執法監督存在著漏洞，從而影響著執法監督的有序開展。

內部執法監督隊伍管理不科學

監督人員素質不高。法制部門人員缺少，尤其是縣級局法制部門因為成立時間短，人員配備不齊，人員法律知識不足等因素，往往存在“外行監管內行”的現象，其他監督部門因對監督工作的不重視，往往選派理論知識水平和工作能力不高的人參與監督工作，使監督工作形同虛設。

監督主體不夠獨立。作為煙草專賣行政執法監督的主體，法制部門往往與專賣部門受同一領導分管，且將專賣部門列入與法制部門并行的監督主體，造成專賣部門即是“運動員”又是“裁判員”，對其內部發生的違規違紀現象要不隱瞞不報，要不大而化之，使監督形同虛設，制約了監督效果。

未形成有效的激勵機制。在各監督部門心中，對本單位同級或下級行政執法部門執法過程的監督即出力又不討好，還容易得罪人，因此在執法監督過程中近多或少地存在著走形式、走過場、睜一只眼閉一只眼等情形，最重要的原因就在于考核機制的缺失，獎懲辦法的不合理、不科學，使得執法監督人員的工作積極性無法提高，內部執法監督工作的質量無法得到保證。

主動監督和責任追究弱化

煙草專賣行政執法部門在行使行政執法行為時，往往都是從本部門的“利益”出發，在遇到問題的時候也只是從自身考慮，因此，專賣執法部門內部的主動監督也不可避免的如同虛設，在加上“大事化小小事化了”的工作思想，對違規違紀人員的處理也多停留在績效考核、警告的程度，只有在被媒體曝光或上級問責的情況下才真正重視執法監督。

執法監督缺乏事前預防。當前煙草專賣執法監督工作的重點偏重于追懲性、補救性的事后監督，對事前和事中的預防和監督沒有過多的關注，往往造成“亡羊補牢，為時已晚”的不利局面。

完善煙草專賣行政執法監督的對策

完善煙草專賣行政執法監督理論和體系建設

當前煙草專賣行政執法監督工作之所以“雜亂無章”，主要原因就在于當前的煙草專賣行政執法監督是由各級煙草專賣局自行制訂實施的，并沒有形成一個統一的有章可循的體系，從而導致監督實踐中的重復監督和“扯皮”現象。因此，首先應當整合現有各級煙草專賣行政執法監督相關規定，對監督工作的原則、內容、部門職能分工、職權、職責、方式、范圍、程序和責任追究以及不履行監督職責應承擔的法律責任、行政責任等內容進行明確規定，為各級煙草專賣行政執法監督工作提供有效可行的理論依據。其次加快煙草專賣行政執法監督體系建設，建立一套與當前行政執法狀況相適應的監督工作機制，使行政執法監督工作逐步走上制度化、規范化、標準化軌道，避免監督無據、監督隨意、監督不力問題的滋生。

完善行政執法監督方式方法

建全內部監督機制，注重全程監督，著力降低行政執法過程風險。通過統一監督體系、捋順監督職能等方式，確定一名副職領導對各執法監督部門的監督工作進行總體負責，對各監督部門工作中存在的業務銜接、沖突問題進行協調，為監督工作提供科學規范的體制保障。捋順執法監督部門職能。通過對每個執法監督部門職能的整理和篩選，剔除各部門重疊、沖突的職能并重新整合、重新分配，優化監督資源配置，從機制上杜絕亂監督、懶監督的現象。

重視事前監督。即為了防患于未然，監督主體在行政執法行為開始之前依法實施的監督，是一種預防性或防范性的監督。做到事前監督的重點在于嚴格落實新增執法人員崗前培訓和執證上崗制度，確保執法人員具備基本的執法能力和與相應的法律素養，從而降低在執法過程中出現違反法律程序和規范的風險。

突出事中監督。事中監督，是指監督主體對行政執法行為在實施之中進行的監督，以便發現問題及時糾正，是一種追蹤性的監督。做好事中監督則主要要求我們在內部審核審批環節嚴把法律依據關，重視證據鏈的完整性，加強對案件中期檢查以及權利義務告知、審批執行等環節的監督。其次，力求改變執法監督側重于行政處罰的現象，監督范圍逐步向行政許可、人員管理、執法方式等方面傾斜，強化對薄弱環節的監督，重點加強對行政許可中的違法辦理發放許可證問題以及許可證后續管理問題的監督；

強化事后監督。即監督主體對行政執法行為實施完結后進行的監督，是一種補救性或懲戒性的監督。深入推進執法責任制，落實責任追究制度。通過查閱案卷、執法視頻、案卷評查等措施，發現執法過程中存在的問題，并對存在的問題進行分析、通報，及時落實整改，同時對相關責任人員進行責任追究和考核。

事前監督、事中監督與事后監督是監督的三個不可分割的環節，不可偏廢任何一方。將事前監督的防范性與事中監督的及時性和事后監督的補救性結合起來，構筑事前監督、事中監督與事后監督密切配合的監督防線，保證行政執法過程的合法性和適當性。

建立外部監督體系，注重全面監督，積極樹立煙草專賣執法新形象

落實行政執法公開明示制度。近年來，各地陸續探索和推廣行政權力網上公開透明運行，煙草專賣行政主管部門應當積極主動與當地政府對接，將各項行政執法活動以及違反公開明示規范的責任追究等通過多種方式向社會公開明示，主動接受群眾和社會監督，著力推動行政執法過程公信化。

專人負責本級行政權力庫的建設維護工作。要統一、完善標準規范，進一步清理、確認、規范行政權力，統一行政權力事項名稱和編碼、行政執法規范和行政處罰標準。同時，要隨著權力依據或實施主體職能的變化，適時動態調整或更新行政權力庫等系統信息。

充分利用行政權力網上公開透明運行系統，特別是政府法制監督平臺，大力推行規范性文件備案審查、行政執法公示、行政執法告知承諾、重大行政處罰備案、重大行政許可備案、行政執法案卷評查、行政執法績效評估、行政執法案例指導、行政執法風險防范、行政執法案件舉報投訴、行政復議應訴監督、行政執法責任追究等制度，通過行政執法權在陽光下運行，實現行政執法過程的標準化。

加強群眾監督，暢通外部監督渠道，建立一套行政執法動態信息收集制度。通過實地調查、電視廣播、群眾反映、舉報投訴熱線、信箱等方式，對涉及行政執法的相關信息進行分析、判斷、篩選，從而將這些信息與具體行政行為和行政權力相聯系，從而提出執法建議，督促執法部門開展有的放矢的重點執法活動。

建立健全行政執法風險防控體系

建立風險預警機制，對一般案件設立行政執法辦案風險預防記錄，對重點違法人員建立執法風險評估檔案，有效規避事前法律風險；通過推行案件初審考核制度、疑難案件跟蹤制度、大要案集體討論制度等，對案件立案、審批、處理環節進行全過程監督；完善行政執法回訪制度，監督執法人員在執法辦案過程中的不規范行為，使行政執法監督真正做到“事前有預防、事中有控制、 事后有監督”。

是強化行政執法監督隊伍建設

要在充分調動和發揮各方監督主體監督積極性的基礎上，采取多種形式培訓一批行政執法監督員，重點培養一支政治素質高、思想作風正、業務能力強的專職行政執法監督隊伍，并嚴格實施行政執法監督資格和相應證件管理制度。各級行政執法監督機關要認真履行監督職責，對監督工作中遇到的新情況、新問題，及時分析研究，提出對策和解決辦法；對行政違法或失當行為依法予以處理，確保行政執法監督正當、有效。

大力開展法制宣傳教育工作

強化法制宣傳教育工作，增強煙草專賣執法人員學法、守法、用法的緊迫感和自覺性，組織煙草專賣行政執法人員集中學習煙草相關法律法規、與行業相關的行政法規以及重點、熱點法律法規。加強專題培訓力度，緊密結合工作實際。圍繞執法過程中已經出現或者可能出現的各類問題與對應的法律條款進行闡釋，確保執法行為在法律授權和允許的范圍內展開。在實踐工作中，要將行政執法專題培訓納入到全年法制宣傳教育計劃中，有針對性地進行教育培訓，進一步增強員工法律意識、風險意識、責任意識，全面提升執法人員法律素質。

總之，只有強化監督機構自身建設，完善執法監督理論體系，落實具體工作機制制度，才能更好地發揮行政執法監督在規范行政執法方面的作用，才能確保煙草專賣體制長治久安。