“放管服”改革背景下的城建檔案聯合驗收工作探析——以棗莊市城建檔案館為例

文·鄭李青

2018年以來，按照深化“放管服”改革和優化營商環境的部署要求，為提升審批時效，加快流程再造，在工程建設領域大力推行審批制度改革，檔案預驗收被取消，檔案驗收被納入竣工聯合驗收實行并聯辦理，這對傳統的城建檔案管理工作產生了深遠影響。棗莊市城建檔案館從系統建設、一窗受理、業務指導、電子檔案接收機制等方面進行了初步實踐，認為城建檔案管理機構要抓住聯合驗收新機遇，進一步完善工作機制，創新管理模式，實現網絡條件下的全流程檔案接收和管理工作。

一、“放管服”改革與城建檔案聯合驗收出臺背景

（一）工程建設項目審批制度改革系列文件為聯合驗收奠定了制度基礎和實踐保障

工程建設項目審批制度改革工作作為“放管服”改革的重要內容之一，2018 年5 月，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發〔2018〕33 號），首次以全國性文件方式提出了聯合驗收的概念：“規劃、國土、消防、人防、檔案、市政公用等部門和單位實行限時聯合驗收，統一竣工驗收圖紙和驗收標準，統一出具驗收意見。”。2019年3月份，國務院辦公廳印發《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發〔2019〕11號），主要目標是基本建成全國統一的工程建設項目審批和管理系統，實現互聯互通，在全國全面推開工程審批制度改革，在省、市、縣三級層面上推行聯合驗收。以山東省棗莊市為例，2018年是工程審批制度改革啟動年，發布了《工程建設項目審批制度改革行動方案》，明確提出實施聯合驗收；2019年是工程審批制度改革落實年，出臺了《優化提升工程建設項目審批制度改革實施方案》，成立了市長為組長的工作領導小組，配套出臺了《工程建設項目竣工聯合驗收實施辦法》，對聯合驗收工作作出具體規定。2020年是工程審批制度改革攻堅年，出臺了《全面優化工程建設項目審批流程實施方案》，對聯合驗收等工作發起攻堅戰，全力打造手續最簡、環節最少、效率最優的審批管理體系。

（二）部門規章為檔案聯合驗收提供了法理依據

2019年3月，住建部對部分規章進行了修訂：《城市建設檔案管理規定》（建設部令第90號，住建部令第47號修訂，2019年3月13日實施）第八條：“列入城建檔案館檔案接收范圍的工程，城建檔案管理機構按照建設工程竣工聯合驗收的規定對工程檔案進行驗收。”《城市地下管線工程檔案管理辦法》（建設部令第136號，住建部令第47號修訂，2019年3月13日實施）第九條：“城建檔案管理機構應當按照建設工程竣工聯合驗收的規定對地下管線工程檔案進行驗收。”這是以部門規章的形式第一次提出了檔案竣工聯合驗收的概念，為檔案聯合驗收提供了法理依據。這兩個辦法對工程檔案管理工作做了調整和明確：一是取消了工程檔案預驗收的規定，工程檔案認可文件不再作為工程竣工驗收和辦理竣工驗收備案的前置條件；二是明確了工程檔案驗收被納入竣工聯合驗收，城建檔案管理機構參加聯合驗收。

二、城建檔案管理模式分析

（一）城建檔案保證金模式

在八、九十年代，城建檔案工作剛剛起步,全社會普遍缺乏認識,法制尚不健全,城建檔案管理工作困難重重,在這種條件下,采取收取城建檔案保證金的措施，用經濟手段來保證城建檔案的接收工作，擴大了城建檔案工作的影響力，推動了檔案接收工作步入正軌。1998年，為了減輕企業負擔,改善經營環境，國家取消了“城建檔案保證金”。

（二）“兩書一證”管理模式

“兩書一證”制度是以備案制為基礎，將城建檔案的告知、預驗收、移交工作納入到基本建設程序審批過程中，突出的是服務前移，改變了過去那種事后管理的工作模式，是在檔案保證金取消后對檔案工作的業務創新。它既明確了建設單位的移交責任和內容，又使城建檔案館可以方便及時開展業務指導工作,同時把竣工驗收備案作為檔案管理的總關口，提高了工程檔案的歸檔率。棗莊市城建檔案館在審批大廳設置城建檔案窗口，具體做法是：在辦理規劃或施工許可前，在審批窗口即時簽訂《建設工程檔案移交合同書》；在辦理竣工驗收備案前，城建檔案館對工程檔案進行驗收，簽發《建設工程檔案預驗收意見書》；在建設工程竣工驗收后在三個月內將規劃正本、驗收文件、決算報送市城建檔案館，核發《建設工程檔案合格證》，沒有取得兩證的建設項目不予備案。

（三）聯合驗收模式

在工程建設項目審批制度改革的背景下，各省市紛紛取消了檔案預驗收，推行聯合驗收，它是以流程再造效率提升為目標，跨部門整合職能和人員，按照“建設單位申請、統一受理、集中組織、并聯驗收、限時辦理”的原則，依托建設工程審批管理系統進行聯合審批，把各相關部門或單位獨立實施的專項驗收，規范為統一窗口受理、統一現場勘驗、統一送達文件的竣工聯合驗收方式。聯合驗收有利于縮短審批時限，提高驗收效率，方便建設單位。可以預見，聯合驗收模式將成為現在及將來一段時間的檔案主要管理方式，對檔案管理工作也提出了新要求和新挑戰。

三、城建檔案聯合驗收存在的困難

（一）工程審批管理系統無法實現電子檔案全流程管理

棗莊市雖然開發建設了工程審批管理系統，但是系統重在管理審批流程，沒有按檔案組卷規則完成組卷任務，無法達到電子檔案歸檔管理的要求。

（二）電子文件歸檔還不能滿足“四性”要求

電子檔案在移交歸檔管理過程中，要通過“四性”檢測，即真實性、完整性、可用性、安全性。而電子文件的在線推送和共享難以滿足需求，突出表現在，一是電子印章沒有全面普及，如一些檔案需要施工單位人員簽字等，往往在線上提交了電子材料，還要繼續在線下提交紙質資料；二是沒有自上而下建設專題數據庫，缺少權威大數據的支撐，申報信息真實性無法在線核驗。

（三）取消預驗收影響了檔案歸檔管理

取消預驗收認可文件作為竣工驗收備案的必備材料，導致傳統驗收備案關口可能失守，對不實行聯合驗收的項目及建設單位歸檔管理再無行政約束力，城建檔案管理機構失去管理建設單位歸檔的抓手，影響檔案的歸檔率。

（四）各單項驗收互為前置條件，影響了聯合驗收

其它單項驗收結果文件是檔案驗收的前提，而竣工驗收文件需要完成各個單項竣工驗收后才能收集歸檔。聯合驗收實行各單項驗收并聯進行，完全改變了竣工驗收檔案先移交再審批發證的工作程序，不排除一部分建設單位忽略后期檔案整理，甚至不移交驗收檔案。

四、城建檔案聯合驗收主要做法

（一）建設一個系統

首先，開發建設工程審批管理系統，是進行聯合審批的基礎。棗莊市城建檔案館派出專人進駐審批大廳，即時與審批部門對接，依托工改審批系統，建立從立項階段到竣工驗收的審批信息推送和共享機制。從運行效果來看，工改系統側重于工程審批流程的全過程管理，無法達到電子檔案管理的要求。其次，我們滕州市城建檔案館開發應用了數字化檔案在線接收和管理系統，實現建設單位電子文件的在線傳輸、組卷、實時歸檔等功能要求，下一步，要推進與工程審批系統匹配對接。

（二）編制一張表單

建立“一份辦事指南，一張申請表單，一套申報材料，完成多項審批”的運行模式，城建檔案部門要公布聯合驗收階段檔案驗收辦事指南，配合將檔案驗收申請表簡化并匯總到聯合驗收申請表中去，按照“三級十同”原則，明確檔案驗收的受理條件、申請材料、法律依據、驗收內容、驗收形式等，推動檔案驗收標準化。

（三）實行一個窗口受理

改過去“多個部門多個窗口申請各自驗收”為“一個部門牽頭一個窗口受理集中驗收”，檔案驗收納入一窗受理范圍，實行“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”服務模式，檔案管理機構和其它部門共同約定聯合驗收時間，限時辦結，實現工程建設項目全鏈條審批一站式服務。

（四）建立市區聯動機制

聯合驗收審批事項多，涉及的審批部門層級不同，協調難度大。因此，建立市區聯動機制，成立工程建設項目聯合驗收工作協調小組，負責協調解決驗收工作事宜和日常協調工作。城建檔案館要主動介入，指導和參加區市的檔案驗收工作，做好市縣兩級檔案驗收的銜接工作。

（五）推行“容缺受理”和“告知承諾”制

棗莊市城建檔案館對聯合驗收文件實施容缺受理和告知承諾制度：一是逐項梳理制定建設工程檔案容缺受理清單。二是對于容缺的竣工驗收文件，一實行承諾制，建設單位對報送時限進行承諾；二充分利用工程審批系統，實時在線推送部門驗收結果文件，接收竣工驗收電子檔案。三是建立信用聯合獎懲機制。棗莊市出臺了《棗莊市住建領域信用評價管理辦法（試行）》，建立黑紅名單，對失信企業和從業人員進行嚴格監管，聯合驗收完成后未按時移交城建檔案館、對容缺受理進行承諾而未執行的建設單位，對企業和從業人員不配合、不移交、不履行承諾的失信行為納入棗莊市建設工程一體化誠信平臺管理，構建“一處失信、處處受限”的聯合懲戒機制。

（六）創新業務指導，推行檔案預審制度

棗莊市城建檔案館依托工程審批系統，“抓好四個階段信息，做好三個關口服務”，推行檔案預審制度。四個階段即工程建設項目按審批流程劃分為立項申請階段、規劃許可階段、施工許可階段和竣工驗收四個階段。三個關口即按檔案業務指導的關鍵環節劃分為事前告知、事中指導、事后審核。

1.事前告知。在工程辦理立項申請或規劃許可時，向建設單位發放《報送檔案責任書（告知書）》，側重于政策性指導和宣傳告知，主要采取三種方式，一是通過工改審批系統把電子文件自動推送給申請人；二是在審批大廳窗口現場發放紙質資料；三是建立微信群。這樣可以提前告知建設單位檔案聯合驗收和歸檔工作要求，及時掌握項目審批進度，為工程檔案聯合驗收工作打下堅實的基礎。

2.事中指導。就是工程施工過程中的業務指導，零距離解決建設單位在檔案方面的需求。一是線上指導，要充分利用工程審批管理系統和微信群等，強化對建設工程從立項審批到竣工備案全過程信息的前端控制和指導，實現工程各階段文件的共享和可查可追溯。二是現場指導，深入施工一線上門服務，精準服務。

3.事后審核。為提高聯合驗收的一次通過率，建立和推行檔案預審制度：建設單位可提前與城建檔案管理機構進行工作對接，提出檔案專項預審申請，城建檔案管理機構在申請聯合驗收前，指導完成除竣工驗收文件外的其它文件材料的整理組卷和歸檔工作并進行核查。

（七）建立“三同步”移交機制

城建檔案管理機構要主動適應“互聯網+政務服務”審批運行機制，充分依托工程審批管理系統，配套開發電子文件在線接收系統，竣工檔案要形成“紙質檔案、電子檔案、聲像檔案”三同步報送移交機制，電子文件實現在線接收并進行“四性”檢測，形成電子檔案在線接收與紙質檔案線下接收雙軌運行模式，有效保證檔案的齊全完整。