“三農(nóng)”視角下村民自治的法律思考

余靜

（信陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院 河南，信陽464000）

1 村民自治的概念以及制度發(fā)展

1.1 村民與村民自治

村民與農(nóng)民是兩個(gè)有著本質(zhì)性區(qū)別的概念，前者的屬性是身份，后者的屬性則是職業(yè)，我國現(xiàn)有的法律并未對(duì)村民的概念做出明確的界定，基于現(xiàn)有的理論研究，村民的概念可以從兩個(gè)角度進(jìn)行界定，一是地域，即所有居住在農(nóng)民的自然人都是村民；二是戶籍，即戶籍在農(nóng)村的自然人才是村民。本文研究采用的后者。基于戶籍性概念，村民擁有三種屬性，首先職業(yè)上以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)為主，當(dāng)前階段，除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外，還開辟了全新的生產(chǎn)領(lǐng)域，如農(nóng)民工、個(gè)體商戶、私營企業(yè)等。其次是行政上隸屬于行政村。再次是戶籍上屬于農(nóng)業(yè)戶口。

村民自治在我國的發(fā)展歷史已經(jīng)有將近百年，早在上世紀(jì)20年代我國就已經(jīng)出現(xiàn)了這一概念，而本文所探討是現(xiàn)今我國在鄉(xiāng)村治理中所實(shí)施的村民自治制度下的概念，由于我國法律并未對(duì)其進(jìn)行明確界定，因此只能參考學(xué)術(shù)界的成果，綜合了許多專家給出的概念之后，本文認(rèn)為村民自治是農(nóng)村特定社區(qū)的全體村民，基于國家法律法規(guī)的授權(quán)，遵循民主的方式建構(gòu)自治機(jī)關(guān)，確定行為規(guī)范，辦理本社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)的社會(huì)自治制度。

1.2 村民自治的形成與發(fā)展

結(jié)合建國后的歷史發(fā)展，村民自治制度的產(chǎn)生是一個(gè)必然的結(jié)果。新中國成立后，我國在基層建立的政權(quán)組織是人民公社，一方面將農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利收歸公社，另一方面實(shí)行“黨政合一”的體制，使得國家政權(quán)深入滲透到社會(huì)體系之中。但在實(shí)際運(yùn)行的過程中，人民公社卻表現(xiàn)出了巨大的弊端，如忽視農(nóng)民個(gè)體利益、制約農(nóng)民自主性、限制了農(nóng)民的決策權(quán)利等，以至于無法為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展提供持續(xù)性動(dòng)力。改革開放之后，人民公社制度逐漸廢除，其起始就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的誕生，此后全國范圍內(nèi)都開始推行不同形式的承包責(zé)任制，農(nóng)民開始以家庭單位開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。1985年后，全國所有人民公社完成解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸建立。而在這一新舊體制過渡時(shí)期，我國農(nóng)民地區(qū)社會(huì)管理工作出現(xiàn)了巨大的真空期，使得社會(huì)秩序陷入混亂之中，各類治安事件頻繁發(fā)生，違法違紀(jì)現(xiàn)象層出不窮。在這樣的情況下，獲得經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的農(nóng)民為了維護(hù)自身的利益，開始尋求政治上的保障，處于命運(yùn)自主的訴求，村民自治應(yīng)運(yùn)而生。其誕生的標(biāo)志是廣西河池地區(qū)羅城和宜山兩縣的農(nóng)村自發(fā)組織建立了村民委員會(huì)，起初只是協(xié)助政府進(jìn)行治安維持，后來其管理范圍逐漸擴(kuò)展到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多領(lǐng)域。村民自治制度的誕生所反映的是我國基層農(nóng)民的自主性以及創(chuàng)造性，自誕生至今它共經(jīng)歷了三個(gè)階段。首先是萌芽期，我國1982年《憲法》確認(rèn)了村民委員會(huì)的合法地位，此后的幾年中，我國政府相繼又出臺(tái)了一系列政策文件推動(dòng)村民委員會(huì)的發(fā)展，如1983年中共中央和國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，提出要開展村民自治的立法工作，要求各地盡快完善村委會(huì)工作規(guī)章。其次是建立和完善期，1998年我國《村名委員會(huì)組織法》正式頒布，從改法試行階段到正是頒布實(shí)施，我國村民自治制度逐漸朝規(guī)范化和法制化的方向發(fā)展。各地區(qū)根據(jù)法律規(guī)定，均頒布了相應(yīng)的政策文件，指導(dǎo)村民自治工作的穩(wěn)步推進(jìn)。最后是深度發(fā)展期，進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國村民自治制度的法制化進(jìn)程不斷推進(jìn)，新世紀(jì)國家的快速發(fā)展使得村民自治所處的宏觀環(huán)境發(fā)生深刻變動(dòng)，針對(duì)《村委會(huì)組織法》時(shí)效性逐漸變差的問題，十屆全國人大常委會(huì)審議通過了修改后的《村委會(huì)組織法》，對(duì)民主議事、管理、監(jiān)督等相關(guān)制度進(jìn)行了優(yōu)化。

2 現(xiàn)今我國村民自治運(yùn)行存在的問題以及法律法規(guī)的完善

2.1 村民自治問題分析

結(jié)合現(xiàn)今我國村民自治運(yùn)行實(shí)踐來看，其中存在的問題主要集中在以下幾方面：首先是民主選舉形式化，具體表現(xiàn)為選舉不規(guī)范、隨意性大，村民參與選舉的積極性不高，即使參與也是消極應(yīng)對(duì)。同時(shí)，選舉中存在嚴(yán)重的賄選問題。

其次是民主決策表面化，在村級(jí)事務(wù)決策的過程中很少召開村民會(huì)議，不召開的情況十分普遍，這樣導(dǎo)致的后果就是村民對(duì)民主決策的參與度十分有限，喲求是在重大事務(wù)上，基本上不具備決策權(quán)。這反映出的一個(gè)嚴(yán)重問題就是村民會(huì)議被形式化，即使召開，也是走過場，對(duì)事務(wù)決策起到的作用有限。

再次是民主管理不規(guī)范，民主管理制度在村務(wù)管理過程中并未獲得有效的落實(shí)，一般是遵從上級(jí)的要求，而且村委會(huì)常常代替村民對(duì)村中的重大事務(wù)做出決定，很少會(huì)征求村民的意見，導(dǎo)致許多村民的合法權(quán)益被侵害，由此引發(fā)的案件數(shù)不勝數(shù)。長此以往，村民對(duì)村委會(huì)工作的不滿會(huì)逐漸增長。此外，村委會(huì)的工作嚴(yán)重不透明，很多村民對(duì)村中事務(wù)都缺乏基本的了解。

再次是民主監(jiān)督的缺失，一方面村務(wù)公開流于形式，許多地區(qū)的村務(wù)公開在內(nèi)容、形式以及時(shí)間方面都存在不規(guī)范之處，制約了村民監(jiān)督權(quán)的行使。另一方面罷免難和隨意罷免的情況十分常見，根本原因還是村民對(duì)自身擁有的權(quán)利缺乏認(rèn)知，同時(shí)也缺乏行使權(quán)利的意識(shí)。

最后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨支部對(duì)村民自治的不當(dāng)干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治之間屬于合作關(guān)系，政府對(duì)村委會(huì)并不具備領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府干預(yù)村委會(huì)人事安排、干涉村務(wù)民主決策、控制村級(jí)財(cái)務(wù)的情況普遍存在。同時(shí)黨支部也經(jīng)常會(huì)干預(yù)村民自治，如越俎代庖包攬村務(wù)、干涉村委會(huì)職權(quán)行使等，導(dǎo)致村委會(huì)形同虛設(shè)。

2.2 法律層面的村民自治保障對(duì)策

首先，對(duì)村民自治的實(shí)體法進(jìn)行完善，具體措施有四項(xiàng)：一，對(duì)《憲法》與村民自治有關(guān)的規(guī)定進(jìn)行完善，在基本權(quán)利和義務(wù)一章中對(duì)村民自治的性質(zhì)進(jìn)行明確，避免在實(shí)踐中出現(xiàn)混淆。二，對(duì)《村委會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行完善，一方面對(duì)選舉、決策、管理以及監(jiān)督四個(gè)方面的規(guī)定進(jìn)行充實(shí)，另一方面加強(qiáng)法律規(guī)范的可操作性，如對(duì)村官候選人的資格條件進(jìn)行明確，并實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一。此外針對(duì)一些不合理的規(guī)定，也要盡快修改完善，例如修改選舉雙過半的規(guī)則，根據(jù)民主實(shí)踐的實(shí)際情況做出適宜性規(guī)定，如改為相對(duì)多數(shù)原則。同時(shí)對(duì)村委會(huì)選舉的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行明確，如梳理村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)范圍以及所負(fù)的法律責(zé)任。三，對(duì)其他相關(guān)法律進(jìn)行完善。除了基本的《村委會(huì)組織法》之外，村民自治的實(shí)施還需要其他法律規(guī)范的保障，如《刑法》應(yīng)將破壞村委會(huì)選舉的行為納入到調(diào)整范圍之內(nèi)；《行政訴訟法》中建立村民自治的公民訴訟制度，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治中實(shí)施的行政行為因起訴受阻難以得到救濟(jì)。四，對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行完善。根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況制定村規(guī)民約，作為村務(wù)管理的依據(jù)。

其次，完善村民自治的法律制度，具體措施有二：一，完善村民自治的內(nèi)部程序制度，包括民主選舉、決策、管理、監(jiān)督四個(gè)方面，使各方面事務(wù)的落實(shí)具備可操作性的程序。二，完善村民自治的救濟(jì)程序制度，基于現(xiàn)有的法律規(guī)范對(duì)村民自治的救濟(jì)程序進(jìn)行具體規(guī)定，如前文提到的《行政訴訟法》擴(kuò)大訴訟主體范圍，以防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的過度干預(yù)。再如，《村委會(huì)組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣人民政府應(yīng)負(fù)責(zé)村民自治糾紛的調(diào)查和處理工作。

最后，消除公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，具體措施有三：一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，以此達(dá)到限制公權(quán)力的目的。如我國近幾年推行的城鄉(xiāng)統(tǒng)一財(cái)稅制度、農(nóng)民最低生活保障制度、基本救濟(jì)制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等均是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化所做的努力。二，理順村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，將村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來，明確村委會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各自的職權(quán)范圍，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核制度進(jìn)行改革，對(duì)基層選舉制度進(jìn)行改革，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作辦法，改變過去行政命令的形式，避免直接插手村務(wù)管理工作。三，完善農(nóng)村公權(quán)力制約機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督職能，建構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的可訴機(jī)制，通過司法實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的制約。

3 結(jié)語

綜上所述，完善村民自治制度是新時(shí)期我國鄉(xiāng)村治理優(yōu)化的有效途徑，可以為“三農(nóng)”問題的解決創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)，促進(jìn)我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)步開展。