鄉村振興與新型城鎮化融合發展研究

趙坤榮

（圍場縣委黨校，河北 圍場 068450）

引言

在城鄉關系視角下，鄉村振興戰略的源起、愿景和實施路徑均有其特定內涵。重城輕鄉的歷史發展路徑導致城鄉發展失衡，農村在經濟發展水平、基本公共服務、居民生活水平、風貌變化等方面均落后于城市。

一、鄉村振興與新型城鎮化融合發展的意義

（一）有助于就地城鎮化問題的解決

隨著農村經濟的發展，農村已經涌現許多諸如四川郫縣戰旗村、廣漢向陽鎮、江蘇省華西村、山東省南山村等就地城鎮化的典型。產業支撐是農村就地城鎮化的核心要素，而促進農村產業發展正是鄉村振興戰略的重點。通過鄉村振興戰略，不斷加快農村產業轉型升級，促進鄉村就地城鎮化。

（二）鄉村發展規律的必然要求

完成現代化建設的發達國家的經驗告訴我們，鄉村會隨著經濟社會的發展逐步走向多元化，即在保障糧食安全的基礎上，鄉村第二和第三產業的發展會突飛猛進，鄉村的功能和價值也會愈加多樣，其文化功能和價值、生態功能和價值、經濟功能和價值等逐步發展與完善。同時，消費者對生態農產品、鄉村優美環境的需求也推動著城鄉融合發展。近年來，我國常住人口城鎮化率從2012 年的52.6%到2019 年的60.6%，已有9000 多萬鄉村人口稱為城鎮居民；鄉村承包地“三權分置”正式落地，鄉村宅基地“三權分置”正在試點；城鄉統一的居民基本養老保險、基本一樣保險、大病保險等穩步推進；在黨和政府的大力推動下城鄉差距逐步縮小，城鄉融合發展步伐穩步邁進，這是鄉村發展的必然規律。

二、鄉村振興與新型城鎮化融合發展難點

（一）制度變遷方面

我國城鄉各項政策的安排主要由政府主導的供給型制度變遷為主、具有長時期漸近性特征。對于鄉村振興和新型城鎮化而言，由于歷史因素和客觀顯示的多重因素，舊有的城鎮擴張模式難以短時期改變，農村的經濟發展潛力短期內難以被激活，導致了城鎮化建設問題無法全面解決和農村經濟文化建設依舊滯后，由于現有城市擴張的收益依舊高于尚未被挖掘潛力的農村地區，制度變遷的“路徑依賴”痕跡明顯，兩大戰略的協同發展受到政策梗阻和結構鎖定。

（二）城鄉基本公共服務失衡

第一，農村學校在教育經費投入、教學設施、師資素質等方面均遜于城市學校，農村教育事業發展滯后，這導致義務教育學齡人口持續向城鎮集中。第二，農村居民參與基本養老保險和基本醫療保險的范圍均不及城鎮居民，農村社會救助范圍較窄、力度較小，農村社會保障事業急需提升。第三，由于優質醫療衛生資源過度向大城市、大醫院集中，農村醫療衛生機構以衛生院、衛生室、門診部為主，其規模小、級別低、設施陳舊且不足、醫療技術人才缺乏，醫療水平落后。

三、鄉村振興與新型城鎮化融合發展對策

（一）加強制度創新，推動城鄉同頻建設

要加強生產要素自由流動的體制機制創新，既要鼓勵鄉村勞動力流入城市發展，尋找更好的發展機會，也應該鼓勵城市人才、技術、資金、產業向鄉村流動。在制度設計上更加靈活多樣，可將所有權、收益權、經營權進行分離，建立土地征收公共利益用地認定機制，縮小土地征收范圍。保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓。在保護農民自留地、宅基地等基本權利不受侵犯的基礎上，鼓勵城市優秀人才和富裕資本到鄉村投資、租地經營，推動城鄉同頻建設。深化要素市場化配置改革，健全城鄉融合發展機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動，增強農業農村發展活力。城鎮化建設要與鄉村建設緊密結合起來，在道路、水電氣熱等基礎設施建設以及教育、醫療、文化體育等方面進行聯動建設、統籌考慮，為農村公共設施建設提供資金、技術、設備等支撐，真正實現城鄉融合發展。以農村基礎設施建設為重要契機，改善農村農業發展條件，持續釋放城鄉生產生活消費、就業保障、基礎設施和公共服務等需求潛力，為構建城鄉新發展格局提供新動力源。

（二）“一刀切”和一擁而上問題的解決

首先是對全國縣城和特大鎮進行分類和功能定位：根據各縣城現有的人口規模、經濟發展水平、產業結構、城市基礎設施、公共服務水平、自然資源稟賦、距離大城市（含特大、超大城市和城市群都市圈）遠近和交通條件等，將現有1494 個縣城和158 個鎮區常住人口10 萬以上的非縣級政府駐地特大鎮劃分為如下四類：一是已具備設立縣級市或區條件的縣城和鎮；二是大城市和特大超大城市周邊的縣城和鎮；三是雖偏遠但具有特殊資源稟賦的縣城和鎮；四是遠離城市且無特殊資源稟賦的縣城和鎮。其次是根據不同功能定位確定補短板強弱項的具體任務：不同類型的縣城，在鄉村振興和新型城鎮化以及城鄉融合發展中的地位和作用是不同的。縣城補短板強弱項工程，一是要尊重人口和城鎮化客觀規律；二是要根據縣城的資源稟賦和功能定位，不能“一刀切”和一擁而上；三是要量力而行，明確哪些項目是縣級財政和融資力所能及的，哪些項目需要上級乃至中央政府財政轉移支付才能完成，而上級政府對下級政府的財政轉移支付，原則上應僅限于基本公共服務均等化的考慮和對糧食安全、生態安全等公共產品的補償。

（三）處理好“四對關系”

一是處理好城鎮與鄉村的關系，遵循優先發展農業農村原則。2019 年中央“一號文件”將“堅持農業農村優先發展”確定為當前“三農”工作的總方針，是面臨現階段中國城鄉關系演變而提出的重大理論方針，為處理好城鄉關系存在的各類問題提供根本指引。因此，推進鄉村振興與新型城鎮化深度融合，關鍵在鄉村。二是處理好政府與市場的關系，遵循市場在資源配置中起決定性作用的原則。在實現鄉村振興與新型城鎮化深度融合的過程中，在充分發揮政府在基礎設施等領域主導作用的基礎上，推動市場主導作用的實現。為城鄉關系營造良好的市場氛圍，為破除城鄉要素自由流動的體制機制障礙創造充滿活力的市場環境。三是處理好城鄉人口布局的關系，遵循人口流動自然規律的原則。長期以來，農村人口外流情況十分嚴重，鄉村人口的“空心化”問題十分突出。這既削弱了鄉村經濟發展活力，又不利于鄉村振興的長遠發展。雖然近年來返鄉創新創業隊伍規模日益擴大，但是仍無法明顯扭轉鄉村人口凈外流的大趨勢。未來，實現鄉村振興與新型城鎮化深度融合，要充分遵循人口流動的自然規律，更大程度保障人口自由流動的權利，立足不同村莊的發展實際，分類推進村莊差異化規劃建設，分類分步開展“空心村”治理。四是處理好長期與短期的關系，以黨和國家的目標導向為融合原則。第一階段的目標是2035 年基本實現社會主義現代化。黨的十九大報告指出，“從二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化”。在基本實現社會主義現代化之際，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現。第二階段的目標是到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型，城鄉全面融合，鄉村全面振興，實現全體人民共同富裕。因此，推進鄉村振興與新型城鎮化深度融合，需要在特定歷史階段從城鄉區域發展、居民生活水平、基本公共服務之間的差距和人民生活幸福感有無得到明顯提升等方面對融合成效進行科學合理的評價，處理好長期和短期二者之間的關系。

結語

總的來說，促進鄉村振興，在采取支持農村發展政策的同時，首先要落實好新型城鎮化的各項政策。還要有新思路，可以考慮城鎮化和非農化的戰略空間選擇。而非農化，則是通過集體土地承接非農產業，帶動農村非農就業，為未來城鎮化的多元化途徑提供重要的機會。只有農村人口減少了，才能更好實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡泥l村振興。