地方政府績效評估指標體系研究

耿瑞懌

（延安大學，陜西 延安 716000）

一、問題的提出

隨著我國改革開放和現代化事業進入新的時期，樹立正確的績效觀，推進國家治理體系和治理能力現代化已經成為時代發展的主題。對于政府而言，什么樣的政府才是好政府？好政府的標準是什么？如何有效地提高政府的服務質量？作為政府行為價值判斷的績效評估指標在整個政府運作的過程中有著重要作用，指標設計科學與否影響著整個體系的價值，進而引導著地方政府的行為選擇和價值方向。這就需要通過科學的政績觀來實現，而科學的政績觀需要一套完整的績效評估體系來保障。本文采取文獻研究法，以地方政府組織績效指標為內容基礎，從評估指標的選取、績效評估模式等方面系統的比較理論和實踐中政府績效指標體系的差異和特征，為提高指標體系的設計的科學性和應用性尋求對策方向。

二、文獻的回顧

近年來，關于我國地方政府績效評估指標的相關研究層出不窮。目前對績效評價指標的研究主要有以下幾個方面：一是關于政府績效評估指標的價值取向。倪星、李曉慶提出績效評估要做到效率與公平并重、兼顧效率與民主、經濟增長與社會發展同步。[1]臧乃康認為政府績效評估的靈魂是評估價值，并指出公眾主體價值沒有體現、公共利益未成為共同價值，公共服務、公平公正價值缺失等。[2]唐龍輝也有類似觀點，認為對政府績效價值取向的理解存在偏差，以“GDP 對績效”的價值取向是泛化的，“以人為本”的價值取向是形式化的。[3]姜曉萍、郭金云認為傳統公共服務績效強調工具理性，表現出效率優先、泛經濟等價值偏差。為此，有必要根據公共服務及其績效的特點從公共服務本身的價值定位出發，以公平正義、公民滿意和公共責任等公共服務績效評估的價值進行評估。[4]張穎、趙宇認為，政府績效評估是從民生的來維度衡量政府績效，強調地方政府在運用公共權力進行公共管理、提供公共產品和服務時要關注民生，改善民生。[5]

二是通用績效評估指標的構建。彭國甫闡述了地方政府事業管理績效評價指標原則和構建其指標體系的四大影響權變因素，以平衡記分卡為框架，將地方政府績效評估分為地方政府管理業績、管理成本和政府內部管理三大類并構建評估體系。[6]唐任伍借鑒了全球研究政府效率的權威機構IMD（瑞士國際管理發展學院）測度政府效率理論,以中國政府實際為基礎結合相關統計數據,構建了一套由政府公共服務、公共物品、政府規模、居民經濟福利四個維度及其子因素組成的測度省級地方政府效率的指標體系。[7]尚虎平在利用RBF 軟聚類、BIRCH 硬聚類相結合對江蘇四市進行的綜合聚類的基礎上，挖掘出了一套基于一定支持度的我國市級政府績效評價的指標體系，包括 10 個一級指標、30 個二級指標與 90 個三級指標。田麗媛對國內外政府績效評估指標進行研究設計了一套我國縣級政府績效評估指標體系。

三是地方政府績效評估指標設計中存在的問題研究。[8]贠杰闡述了國內地方政府績效評估技術應用的現狀，指出當前地方政府績效結構研究薄弱、評估指標技術定位偏差、數據來源障礙等問題。[9]楊婷、沈杰發現，我國政府績效評估中存在評估指標設置不合理，重經濟指標忽視了環境資源指標等問題。指標權重不科學，量化指標設置錯位。并以平衡計分卡為框架，利用DEMATEL 方法，結合地方政府工作重點對各指標賦予適當的權重，建立了較為科學的地方政府績效考核評估體系。[10]尚虎平將172 個政府介入社會事務形成獨特績效的案例進行了“主體化”處理，在控制了中央與地方性政策性意見等因素之后，通過多元回歸發現:民眾訴求、公共利益等都在推動著我國政府獨特績效的形成。[11]

四是對政府績效評估結果的效度檢驗。尚虎平、趙盼盼對42 個案例的指標體系進行數據分析，發現了模式指標差別不大，有個別指標為了突出模式價值特色跳躍性賦值。[12]尚虎平、雷于萱對選取了我國東、中、西部地區共50 個縣級政府的指標數據對它們的潛績進行了實證測評。[13]彭國甫、盛明科采用數據包絡分析（DEA）某市區下5 個縣級政府進行績效評估。[14]對馬雁軍、趙國杰基于DEA 方法對10 個鄉鎮政府績效進行評估。

三、典型的政府評估模式

從地方政府績效實踐模式來看，經過近40 年的探索，地方政府績效評估實踐模式逐漸成熟，評估理念和方法不斷更新，從最初階段依附于目標責任制、社會服務承諾制、效能建設及公眾評議等工作的管理機制逐步轉變為正式獨立的評估模式，初步探索出了一條具有典型中國特色的地方政府績效評估發展之路。改革開放以來，隨著時代的發展和政策的變化，總體上已經從純追求效率轉向公平與效率并重，這一變化對評估產生了很大的影響，在不同的功能定位下，各地評估實踐的內在目的、結構和行為逐步形成差異，外在表現為評估方式和模式的差異。

以關鍵指標考核為主的目標責任制模式，以青島市為例，青島市委、市政府作為主體將“三個文明”建設為基礎目標管理理念引入各機關、各部門，2003 年至2004 年，青島市委、市政府聯合成立了11 個目標考核組，對全市12 個市（區、縣）和 84 個市直屬部門、單位的工作情況進行了綜合評價，以經濟、社會、政治、文化、黨建和重要貢獻為一級指標，其中經濟指標達權重最大，全面推進黨政機關的目標管理，逐步建立起“科學民主”為核心的目標績效管理體制、主決策機制、責任制衡執行機制、督查考核監督機制、獎懲激勵機制”。福建效能建設改革的目標是建設服務型政府，加強對政府主體行為的約束，系統消除“政府權力部門化，部門權力個人化”的弊端。以政府機構和社會公眾為評估主體，采用指標考核、公眾評議、察訪核驗的評估方法進行評估，評估結果抄送省委組織部，實施效能問責，省直單位根據考評結果實行績效獎勵，反饋整改。“公眾評議”的模式中珠海以發放調查問卷、統計市民投訴為形式推出的“萬人評議政府”，邯鄲則是以發放調查問卷的市民評議政府及其職能部門的形式。指標評估選擇是以定量評估，定性評價。2004 年，蘭州大學成立了中國地方政府績效評估中心，受甘肅省委托，對甘肅省39 個省調查甘肅非公有制企業對全省的39 個省級政府部門及 14 個地級市政府的績效評議，該委托評估方式也被稱為“蘭州試驗”。這則是一個典型的第三方機構評估。2006 年武漢市政府邀請全球最大的管理咨詢機構“麥肯錫咨詢公司”參加武漢市政府績效評估活動，同年11 月廈門市思明區政府也邀請了“福州博智市場研究有限公司”進行公眾滿意度評估。績效評估的科學性、規范化程度也不斷加深，評估的深度和廣度也不斷擴大。2017 年，由中國社會科學院政府績效評估課題組發布的《中國地方政府績效評估報告》藍皮書，作為第三方評估機構對全國4 個直轄市、15個副省級市、317 個地市級政府的綜合施政績效進行評估。

四、我國地方政府績效評估指標體系現狀

從學術研究進展來看，對政府績效評估研究不斷深化，指標不斷推進，但突出問題還是實踐應用性差，全國地方政府績效評價難以持續推進。具體表現為：一是考核對象的界定比較籠統，學術界的政府績效評估指標體系大多對象模糊不具體。從行政層級來看，我國地方政府包括有省級、副省級、地級市、區縣以及鄉鎮政府。由于沒有明確的對象，在實踐中難以適用。在指標選擇的過程中多采用結果指標，很少涉及過程指標。評估內容側重于績效和結果導向，而不是行為和過程。二是定性和定量指標設置不合理，指標設置不科學、不系統，政府綜合績效、政府部門績效、人員績效評估往往混淆不清。指標體系的形成主要是對工作指標的抽取、排列和組合，其變異性和差異性較大，缺乏科學系統的專業理論支撐；政府績效設計具有明顯的剛性特征，績效改進空間和評估激勵有限。三是指標價值取向的選擇，價值取向是政府績效評估的理論靈魂，結構本質和判斷標準。在從效率向追求公民滿意和民主轉變的過程中，政府績效評估指標也在不斷地變化。大多數學者在設置績效評估指標時，為了突出設計指標的價值取而忽略了一些客觀指標。四是評分標準不明確，缺乏評分細則和可操作性解釋。對指標體系的結構和具體指標內涵與含義進行解讀，可以增進讀者對指標體系和具體指標要素的理解，有助于對指標體系深入系統地理解，為實踐提供理論指導。然而，學術界對績效評估指標體系缺乏解釋，大部分學者僅只是對其績效框架進行了簡單地描述，對政府績效考核指標體系進行詳細說明的學者并不多。

與學術界不同，地方政府對績效評估的探索大多是基于實踐的。這一探索過程中，青島、廈門、煙臺、珠海、蘭州等地的政府和部門從不同側面切入，形成一些顯著差異的典型做法，并隨著時間的推移逐漸聚合為各類成型的模式。但由于缺乏統一的政府績效評估的法律法規，尚未形成完整統一的政府績效評估體系。各地實踐呈現出“自發”和“分散”兩種類型，各地政府自身的層級和權力也存在差異，這使得各地區之間缺乏客觀的比較，難以取長補短。首先，與學術界相比，地方政府實踐模式有明確的考核對象，但是模式建設中的績效指標中比較被動，多以上級下發的相關文件中規定的考核指標進行考核。其次，是在眾多模式中，對政府本身而言，各地實踐缺乏自我改進的動力，容易陷入模式怪圈；對上級政府而言，由于缺乏判斷各類評估模式質量的判斷標準，也難以選擇優質的模式提升。再者，在政府內部機構評估和第三方評估機構評估中，評估主體和評估方式的差異在一定程度上阻礙了評估的規范化和公開化。最后是模式趨同性高，很多地區標桿模式被直接套用，忽視了因地制宜的建設政府績效評估指標，導致模式存在很多低效性，缺乏學術研究與實踐的結合。

五、指標設計的方法建議

通過理論和實踐模式的研究，理論上側重于對地方政府績效指標體系結構的描述，而沒有對具體的指標和考核方法進行詳細的描述；而實踐模式大多以價值取向為基礎，注重評估主體和評估方法。建立應用、科學性的績效評估體系，要從理論與實踐上合理設計績效結構，選取可量化、可考核的指標要素，下一步可以從以下幾個方面提高政府績效評估績效指標的科學性和應用性。

第一，績效評估指標體系設計要考慮理論的嚴謹性和實踐的應用性，大多數學者設計的理論指標體系之所以沒有在實踐中得到應用，是因為指標選取過于注重理論層面的構架，而對于數據指標的可獲得性、應用性沒有深入研究，定性和定量指標評估結果的內在性不一致。而實踐模式中，其績效指標設計多以應用為基礎，而缺乏一定的理論依據。政府自身進行的績效評估無法解決理論和工具專業化問題，外部評估無法評估政府內部機構的問題，因此，地方政府績效評估的未來路徑應建立在理論和實踐相結合，優勢互補的有機結合之上。

第二，大多數研究者采用的方法過于單一，定性研究較多，定量研究較少多集中在個案描述上，多案例比較少見。在接下來的研究過程中，一方面要把握研究的主方向，在探索地方政府績效評估要素的基礎上，深入分析各地實踐做法的有效性和局限性，加強對評估模式再評估，并明確評估模式的發展方向；另一方面，增加地方政府績效評估的案例研究，加強定量研究方法的應用，著力提升研究價值。吸取各種框架的優點，依據政府職能設計績效結構。政府績效評估的目的是反映政府職能的履行情況，為政府職能轉變提供方向，因此，對政府機構職能進行分解，借鑒和運用邏輯模型等方法對職能工作所包含的各項任務的投入、過程、產出及效果等進行詳細的分析描述。

第三，加強績效指標的理論解釋與實踐應用解釋。績效指標需要說明其構成、適用對象和注意事項，以便于讀者了解其原理和操作說明。指標名稱的設計應體現要反映考核內容的簡潔性和簡明性，與指標考核內容口徑一致，避免重復命名。對隸屬度分析能夠刪除一些不反映地方政府績效評估的指標，從而提高評估指標的質量，增強評估指標的科學性和合理性。