我國金融消費者權益保護研究

文/陳泉位（湖南師范大學）

2018年銀、保監會合并，“一行三會”正式調整為“一委一行兩會”，我國新金融監管框架正逐步形成。但是因為我國多年處于分業經營狀態，各類金融問題層出不窮，金融消費者界定不明、立法不統一、金融監管不到位和糾紛解決機制不完善等問題仍然存在。如何保護金融消費者合法權益，建立有序的經濟運行機制值得深思。

一、金融消費者基本問題概述

（一）金融消費者的基本概念

法律主體概念界定問題是法律制度產生和重構的起點。關于金融消費者的界定法律暫未有明確定義，很多學者有著不同的聲音，主要存在著兩個方面的分歧意見，一是金融消費者與消費者的關系，二是金融消費者與投資者的關系。只有區分它們之間的關系，才能進一步精準定義金融消費者。

1.金融消費者與消費者的關系

2013年修改頒行的《中華人民共和國消費者權益保護法》(以下簡稱《消法》)沒有直接點明消費者的定義，但作為統籌保護消費者權益領域的法律，根據其第二條之規定，可見消費指的是為生活需要購買、使用商品或接受服務。對比金融消費者的概念特征，筆者總結二者關系有如下三點：

第一，二者有共通之處。《消法》與《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》（以下簡稱《辦法》）都是為了讓弱勢的消費者免受經營者因實力、信息等差距所帶來的侵害。

第二，消費者僅是金融消費者的一般范疇，前者包含后者，屬于包含關系。有學者認為，“金融消費者是消費者概念在金融領域的延伸和特別化，是指與金融機構建立金融服務合同關系，接受金融服務的自然人”。前者為了生活需要購買一般意義上的生活用品，后者則為金融領域范圍內的消費。雖然公眾可能認為金融消費者也是消費者，但從法律專業角度看，他們更屬于其特殊類型與領域內的消費者。

第三，《辦法》中將金融消費者僅標為自然人，學術界關于主體是否可以為法人的爭論也算是得到了較為官方的回復。而《消法》的立法目的前文已經提到，雖然未明確其定義，但并沒有排除法人的消費者身份，且立法也沒有其他明確規定。故法人或許在購買商品和服務時可以成為消費者，但不能成為金融消費者。試想，如果法人可以成為金融消費者，那么在風險易發的金融領域，對自然人是極不公平的，也失去了對作為弱者自然人立法保護的初衷，亦不利于構建良好的金融環境。

2.金融消費者與投資者的關系

部分學者有這樣一種觀點，他們認為在以投資為目的做出消費行為的自然人不應當被算為金融消費者，因為他們認為投資行為的直接目的是獲得資本升值，而不是為了生活消費。但筆者覺得這種看法將消費行為限制得狹隘了。與是否營利無關，實踐中如若因為消費者具有投資目的而否認其金融消費者的地位，會導致更多消費者的權益因定義不明而無法受到法律保障，對金融消費者的傾斜保護也會失去實際存在價值，亦不利于金融秩序的穩定運行。

（二）金融消費者的核心權利

前文所述，金融消費者與一般消費者既有共同之處又有著不同的特征。金融消費行為的特殊性導致了金融消費者的權利與普通消費者相比也有其特殊性。不同學者對于金融消費者的核心權利有著不同的看法，筆者認為其主要分為以下幾點：

第一，公平交易權。在風險頻發的金融領域，金融消費者相較于金融機構本身就處于弱勢的一方，如何保障交易的公平至關重要，是立法亟需平衡之處。其權利主要包含兩方面，一是公平接受服務的權利，二是公平交易的權利。前者主要是金融機構在面對消費者時應該平等地給予服務或者提供相應的金融產品，而不應對其有輕視性待遇。部分金融機構竊取金融消費者的個人信息，私自對旗下客戶進行分類，并針對不同類型的客戶提供不同的服務方案，這本身就是對公平交易權的一種侵犯。后者在金融交易中，部分金融機構利用自身專業知識儲備、信息收集等優勢地位對金融專業知識不足、信息交流優勢不夠的金融消費者設置交易障礙，如訂立格式合同等侵犯其合法權益。

第二，知情權。金融消費者之所以處于交易的弱勢一方，是因為相較于體系龐大的金融機構，金融消費者信息匱乏，雙方嚴重的信息不對等，容易導致金融消費者無法全面地分析問題進而做出錯誤的交易決定，損害自身利益。知情權要求金融機構將任何會影響到消費者交易決策的情況予以全面的信息披露，讓消費者也能充分了解與交易有關的金融知識信息，提高金融消費者的金融專業能力以保障自己的合法權益不受侵犯。

第三，隱私權。隱私權不僅體現在人格權上，而且在金融交易的全流程中也應得到切實保障。現今社會，部分金融服務者將消費者在交易過程中基于對其的交易信任而填寫的個人信息，非法轉賣給第三方進行信息騷擾，這種現象相信很多金融消費者都深惡痛絕。在金融市場日漸繁榮的今天，金融機構嚴格遵守交易秩序，保障金融消費者的隱私權不受侵犯至關重要。

第四，受教育權。現如今，我國的九年義務教育已得到保障，但是作為特殊的金融行業，具有較高的專業度和較深的復雜程度，因此要求金融消費者學習相應的金融知識，不斷提高自身金融消費能力。打鐵還需自身硬，接受良好的金融知識教育也是金融消費者能夠了解到其他權益的基礎保障，可以在獲得準確的金融信息時，全面分析問題，進一步做出正確的判斷。如果金融消費者的知識不到位，極有可能高估自己的能力，做出錯誤的決策，造成自身的經濟損失，不利于我國金融市場的穩定。

二、我國金融消費者權益保護的現狀與存在的問題

（一）金融消費者權益保護立法的現狀及問題

前文提到金融消費者屬于消費者范疇，是特殊與一般的關系。故許多金融消費者權益保護的案件都是由1993年頒布、2014年修改施行的《消法》調整的；還有一些由分屬于金融領域的各行各業的法律法規調整的，如銀行業保護金融消費者權益的法律《人民銀行法》，證券行業的《證券法》《證券投資基金法》等。大量裁判以各行各業法律法規為依據，界限不明，混亂不清，存在著很多問題。

首先由于金融消費的特殊性，不管是在法律或是相關規則的制定上，各行各業的法律法規對弱勢方即金融消費者的傾斜保護并不明顯，同切實保障金融消費者權益的立法目的還具有一定距離，更注重于行業內的經濟發展。其次當前我國采用“一行兩會”的新監管模式，但該種管理模式也有一定的不足，金融行業交叉業務增多、法律法規不統一、案件適用法條混亂、金融消費者權益保障不到位的情況屢見不鮮。再者各行各業的相關法律法規效力偏低，通過現行的法律依據金融消費者很難獲得相應的民事賠償，雖然設立了金融保護局，但是作為金字塔低層的金融消費者并沒有獲得足夠的傾斜保護，其合法權益在實踐中屢屢被侵犯，難以保障。

（二）金融監管的現狀及問題

2018年“一行三會”調整為“一行兩會”，我國新的金融監管框架正逐步形成。一方面來看，由于我國金融監管長期處于分業經營狀態，“一行兩會”又有著各自不同的發展特點、文化、運行機制，其業務交錯相連，肯定會有明面的或者內在的矛盾和沖突，如監管混亂、重復監管、適用法律不一、監管不公等問題，不僅降低了監管效率，而且增大了找尋相關部門的維權成本。從另一方面來看，我國金融業正在不斷向混業經營發展，而混業經營容易形成金融壟斷，不利于競爭。缺少競爭活力的壟斷市場，將嚴重受到壟斷者的控制制約，金融監管難度加大，終將威脅金融消費者的合法權益。特別是地方監管機構有時候會為了追求本地GDP的快速增長，在一定程度上忽視對金融消費者合法權益的保護工作，重發展、輕監管傾向較為嚴重，其權益保護工作也相對滯后。

（三）金融消費者權利救濟的現狀及問題

非訴糾紛解決機制的不健全，比如仲裁機構地域分布有限、工作效率偏低，使得金融消費者不得不大費周章的進行訴訟救濟，不僅增加了維權成本，而且增加了維權時間周期。試想一個金融機構本身案件數量就多，如果程序復雜，時間拉鋸增大，最終損害的還是金融消費者的合法權益。所以設定一個能夠總攬全局并獨立處理金融消費糾紛的權威機構部門和增加解決金融糾紛相關的配套制度已刻不容緩。

此外，雖然訴訟機制是目前消費者權利救濟的有效途徑，但是金融糾紛不比其他糾紛，特殊的金融領域對糾紛處理者的能力也要求頗高，需同時具備較強的金融專業能力和法律專業能力，二者兼顧的專業人才稀缺也導致了金融消費者權利救濟問題難以得到高效解決現象的頻發。

三、我國金融消費者權益保護的改進

（一）立法層面

具體到立法層面，僅有國務院規章和各種規范性文件是不夠明確的，筆者認為亟需制定頒布統一完善的“金融消費者保護法”，作為上位法來統籌規范金融領域各行各業制度，改善現今適用法條混亂的局面。首先，本文第一章所提到的“金融消費者”的界定可放到具體法律條文中，肯定金融消費者的合法權益，明確金融商品的買賣范圍，以規范金融機構的經營行為。其次，確立監管責任制及糾紛解決多樣化途徑，進行統籌規劃。國家立法部門要積極完善金融消費者法律保護的相關制度，從立法的層面明確金融消費者的權益。“一行兩會”等各個金融機構根據上位法，再針對性制定金融消費者權益保護的配套措施等制度具體施行，做到統一規范、上下協調、有條不紊，共同維護穩定的金融環境。

（二）監管層面

我國諸多金融領域都存在著金融風險，銀行、保險、證券等公司業務范圍不再局限于公司內部，而是互相滲透、交叉，分業監管不再合適。2018年銀保監會的組建，明確了功能監管、行為監管模式，我國新的金融框架正逐步形成。如何貫徹執行功能監管、行為監管，構建專門的金融消費者監管保護機構同樣重要，可有效解決監管混亂、重復監管、監管不公等問題，提高監管效率，讓金融消費者更快更準地找到專門的權益保護部門，降低維權成本。我國正處于不斷向混業經營模式轉變的階段，可建立“責任范圍負責制”，如出現金融消費者權益保護失職的現象，該管理范圍內自上而下的全部監管責任機構都要對此負責，以此降低監管機構的僥幸心理，減少踢皮球亂象。將客戶投訴率納入各機構考核評比內容，保持熱情、高效的工作態度，切實履行金融監管工作。

（三）權利救濟層面

首先，完善金融專業化審判機制，組建獨立的金融糾紛法庭，配備專業的金融法官。其次，僅集中于訴訟方式解決問題是不夠的，可能導致大量金融案件堆積，低效率影響權益保障，可設置多元糾紛解決機制，將糾紛解決渠道擴展開來。金融行業不比其他行業，專業度較高，故對解決糾紛的人才也要有高要求。由金融法官整理全國示范案例，加強對人員金融糾紛解決能力的培養，強化人才建設，培育高水平人才。最后，金融消費者也應加強對法律和金融知識的雙學習，運用法律的武器維護自己合法的金融權益。2018年“一委一行兩會”監管新框架確立以來，我國金融市場的發展秩序進一步規范，但隨著金融市場的不斷深化，金融消費者保護工作也遇到了瓶頸，從立法、監管、權利救濟層面全方位保護金融消費者的合法權益，不僅是對個人權益的保護，更對我國金融市場的長遠發展有著重要意義。