京津冀農地經營權有序流轉保障機制研究

張遠索，鄧思宇，王 芳

（1.北京聯合大學應用文理學院 北京 100191；2.上海應用技術大學經濟與管理學院 上海 200235）

1 引言

十八大后，中央以有序疏解北京非首都功能為基本出發點，加強頂層設計，提出京津冀協同發展戰略。2014年，習近平總書記就推進京津冀協同發展提出七點要求，其中一點是“要著力加快推進市場一體化進程”，破除限制生產要素自由流動和優化配置的各種體制機制障礙，推動各種要素按照市場規律在區域內自由流動和優化配置。2015 年，《京津冀協同發展規劃綱要》專門提出推動土地要素市場一體化。2017 年，中央決定設立河北雄安新區，是深入推進京津冀協同發展的重大決策部署。在此背景下，京津冀廣大農村地區土地價值快速顯化，農地經營權流轉實踐中可能會出現較多利益紛爭和難題。因此，京津冀農地經營權有序流轉保障機制問題值得關注。

2 農地經營權流轉保障機制研究進展

在與農地經營權流轉保障機制相關的研究文獻中，關于農民權益保障機制的研究相對較早，也相對更多。如有學者提出農地流轉要充分反映農民的權力、意志和利益，建立統一公開公平公正的市場機制，促進農地資源在城鄉間自由流動[1]。有觀點認為應以科學發展觀為前提、以社會化服務為基礎、以基層民主為主導，形成農民權益保護的長效機制和保障機制[2]。構建完善的農民權益保障機制有利于推動農地經營權有序流轉，比如強化政府職能、加大對農村金融財政的支持力度、深化市場體制改革、健全社會保障體系、完善中介服務、健全農村社會保障體系、提高農民科技文化水平等[3]。有學者從審批管轄、當事人確定、審判程序、執行制度、監督制度等方面構建了農地流轉中失地農民權利訴訟保障機制[4]。有研究從完善權益機制本身、規范流轉操作程序、健全流轉法律保障、發揮政府引導作用、建立有效中介組織等方面進行了農地經營權流轉機制探索[5]。有學者從拓寬農民收入的渠道、保障農民土地收益分配權、重視土地級差收入的調節等角度論述了如何建立公平的農地收益分配補償機制[6]。而有學者認為農地流轉中要考慮多方利益，除了農民群體，還要考慮土地所有者、流入方等利益。基于博弈論分析，構建了農地流轉的“雙保障”機制[7]。

除此之外，還有文獻對其他相關機制構建進行了探索。比如有學者對農地市場化、適度規模化發展中參與主體的激勵與保障機制進行了創新性探索[8]，對農地流轉雙方利益聯結機制、農戶社會保障機制、金融扶持機制、政府參與機制等進行了分析[9]。有學者認為可以從信息平臺建設、交易對象評估、主體準入與監控、交易風險管控等四個方面構建農地經營權有序流轉的市場交易機制[10]。有學者從重構農地權利結構、尊重農民的自主權、建立良好的政策環境、創新農地資產化機制、構建完善的農地流轉市場服務體系等角度構建了農地經營權有序流轉市場運行保障機制[11]。

3 促進京津冀農地經營權有序流轉的保障機制

3.1 科學編制國土空間規劃等相關規劃

我國為了解決多個規劃政出多門、各自為政的問題，于2014年提出“多規合一”的概念。在此基礎上，2019年印發《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，標志著國土空間規劃體系構建工作正式全面展開。2015 年出臺的《京津冀協同發展規劃綱要》，旨在疏解北京非首都職能，明確要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。2020年，河北省自然資源廳印發《市縣國土空間總體規劃編制導則（試行）》，劃分了環京津核心功能區、沿海率先發展區、冀中南功能拓展區、冀西北生態涵養區四大片區。其中在冀中南功能拓展區，提出要加強城鄉融合、鄉村振興、村莊布局、縣域特色產業發展研究。以上規劃或相關文件，對京津冀農地經營權流轉提出了要求，同時又對京津冀地區的農地經營權有序流轉提供了規劃保障。科學合理且嚴格落地的規劃對于當地土地利用、城鄉發展、產業布局等作用至關重要，對于農地經營權流轉自然也不例外。

3.2 嚴格土地用途管制

當前我國農地經營權流轉面積已具相當比例和規模，流轉方式也多樣化，新型經營主體多元化，如專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、龍頭企業等。在流轉過程中，要防范農地非農化風險，必須嚴格按照規劃所確定的土地用途和條件使用土地。尤其在京津冀地區，大城市對郊區及農村輻射能力強，土地農用與非農建設用價值差別巨大，這方面可能更要防范。2018年，在自然資源部、農業農村部聯合發起的“大棚房”問題專項整治行動中，對京津冀地區農業大棚改建私家莊園問題開展聯合督察，排查發現違法建設項目涉及土地面積9869畝，集中分布在京津的郊區縣和河北省的環京市縣。有些違建項目以“農地流轉”方式進行，這些項目多以發展現代農業為名，擅自改變農用地用途違法占地建設住宿餐飲、休閑旅游等經營性場所。自然資源部成立后，專門設立了國土空間用途管制司，負責擬訂國土空間用途管制制度規范和技術標準。國土空間用途管制已提升到國家戰略部署層面。實行這種嚴格的用途管制，將有力防范京津冀地區的農地經營權流轉非農化風險。

3.3 倡導土地發展權等“共享”理念

2016年，原農業部等八部門聯合印發《京津冀現代農業協同發展規劃（2016-2020 年）》，里面提到“牢固樹立……共享的發展理念，立足京津冀資源稟賦、……、經濟差異的現實，以推進……、城鄉協同發展為重點，……著力推動生產要素合理流動與資源高效利用”，“建設美麗鄉村，推進城鄉協同。同步推進三地城鄉基礎設施建設，加大公共財政向農村基礎設施的傾斜力度，加快打造美麗宜居的新家園”。農地作為京津冀現代農業協同發展的重要要素，其流轉的有序程度也取決于現行有關政策是否有土地發展權等具有“共享”理念的政策設計。加大城市對農村地區的財政支持，加強非農建設地區對農業地區的回報性反哺，是土地發展權所體現出來的共享理念。這種共享也可以認為是對農地相關權利人執行規劃、遵循管制的利益補償。將農地價值進一步顯化，可使各相關主體對農地經營權流轉思想上更重視、合同上更規范、行動上更積極，流轉行為總體上更有序。

3.4 構建統一的農村產權大市場

農村產權交易市場在維護社會和諧穩定、提升農村三資管理水平、促進農村經濟發展、維護農民合法權益等方面起到重要作用。我國2015 年初定下33 個縣級農村土地改革試點區域，京津冀三地均有區縣入圍。為了配合試點工作，京津冀三地的農村土地產權交易機構加強了合作力度。北京農村產權交易市場建設已滿10周年，取得累累碩果；河北省各級農村產權交易機構數十家，比如沙河市農村產權交易中心，也越來越規范成熟。按照京津冀現代農業協同發展規劃，三地積極推動了農戶承包土地經營權等農村產權交易流轉綜合服務與管理平臺互聯互通。北京市農村產權交易中心向京津冀地區各類各級農村產權交易機構發出邀請，共同加入“京津冀農村產權交易市場聯盟”。聯盟成員共享市場信息、交易資源、投資人資源。在農地經營權流轉方面，北京劣勢是可供流轉的農地少，但在市場、資源和信息等方面具有優勢。投資人的投資意向和資本的流向不受行政界線限制[12]。在京津冀地區構建統一的農村產權大市場有很強的可行性和必要性，依靠這樣的平臺，資源與資本的匹配效率才更高。在此情形下，農地經營權流轉市場化程度更高，流轉過程也會更規范。

4 結語

有序的農地經營權流轉對于保護流轉主體合法權益、穩定糧食安全、促進農業發展、維護社會穩定等具有重要作用。推動農地經營權有序流轉的保障措施有很多，已有文獻指出的加快土地確權、加強流轉風險識別與防范、協調各方主體的利益關系、強化政府指導與監管、構建中介與市場服務體系等手段，在京津冀地區也照樣適用，未再贅述。本文僅從京津冀地區的特殊性出發，提出了促進其農地經營權有序流轉的其他保障措施。慮及這些保障措施存在一定的內在聯系，姑且稱之為保障機制。