基于新標準的居住區配套設施布局評價研究*——以蘇州市相城區養老設施為例

沈美彤 張振龍 SHEN Meitong, ZHANG Zhenlong

0 引言

過去以“生產驅動”作為城市空間發展動力的方式在加速中國城鎮化進程的同時，也帶來了諸多問題，對物質空間的過度關注導致城市建設忽視“人”的社會生活。新時代需要讓“以人民為中心”的新型城鎮化來引領中國未來的城鎮化進程，實現高品質的城市建設，為居民帶來高質量的城市生活。在《城市居住區規劃設計規范》（GB50180-93）（以下簡稱“原《規范》”）引導下的建設重點是住房的空間組織和設施配置指標的落實，“重物輕人”的價值取向形成了以“千人指標”“服務半徑”為主的配置方法，缺乏對居民活動特征和差異化、多元化需求發展趨勢的響應，導致居住區建設和設施配置“管建但不管用”[1]17。鑒于此，住建部發布實施《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018）①《城市居住區規劃設計標準》是在2002年版《城市居住區規劃設計規范》（GB50180-93）的基礎上修訂完成的，修訂后更名為《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018），于2018年12月1日起實施。（以下簡稱“2018《標準》”），通過“生活圈”理念落實以人民為中心的發展思想，居住區規劃及其設施配置實現了建設目標和思維方式的轉變。

基于“生活圈”理念的居住區配套設施評估與優化是近年來研究的熱點，并形成了大量的研究成果：基于居民出行特征、設施使用頻率等構建不同層次的生活圈，根據服務能力對設施進行層次和類型的劃分，研究生活圈引導下的公共服務設施配置方法[2-3]；利用生活圈理念重構城市社區內部空間，提出社區生活圈體系，并對公共服務設施的空間布局提出優化策略[4]。隨著《上海15分鐘社區生活圈規劃導則》的出臺，基于15分鐘社區生活圈的公共服務設施布局研究成為相關專業的聚焦點[5]：從設施供給角度提出綜合分析模型對15分鐘社區生活圈的配套設施配置進行測度[6]；或以供需匹配為原則，提出15分鐘社區生活圈的規劃體系并進行空間邊界的劃定[7]。縱觀已有的研究，雖進行了生活圈空間范圍界定的探索，并將其理念引入設施配置評估，但由于劃定方法沒有統一的標準，形成的生活圈空間尺度或大到城鄉區域或小到社區，居民的出發點和時間節點的不同都會導致社區生活圈空間范圍的差異，這樣在其理念引導下有關生活設施配置的研究就缺乏統一的衡量標準。

“2018《標準》”統籌考慮現狀居住區的行政分區、人口和用地規模以及設施的服務能力，以步行5 min、10 min和15 min可滿足其不同程度的物質文化需求為原則劃定各級生活圈居住區，并作為各類配套設施的布局依據[8]2。相對規范和完整的生活圈體系及對應的一套新的配套設施的配置指標彌補了以往基于設施布局中的不足，但基于“2018《標準》”對居住區配套設施布局評價的研究較少，且還沒有較為統一的方法。本文構建可用于度量居住區設施配置情況的評價指標，實現居住區配套設施布局評價的量化研究。選取江蘇省蘇州市相城區為案例，綜合分析其現狀城市居住區養老設施的配置情況，為探索基于“2018《標準》”的居住區配套設施評估提供參考。

1 基于“2018《標準》”的配套設施布 局評價方法

1.1 “2018《標準》”對配套設施布局的引導

1.1.1 布局依據

居住區配套設施是基于城市居住區分級模式進行安排和布局。在原標準下，居住區的各類設施是依據“居住區—居住小區—組團”的分級模式，按照千人指標的要求進行配置。這種方法對于計劃經濟時期均質的居住形態較為適宜。在城市建設的新階段，居住結構的復雜性、服務需求的多樣性和差異化趨勢愈發凸顯，單一的配置方法會降低設施的服務效率。“2018《標準》”從“以人民為中心”的角度出發，統籌人口規模、居民在適宜步行時間內滿足相應生活需求、設施服務半徑及運行規模等內容，將城市居住區劃分為3個層級的生活圈居住區和居住街坊。根據居民的出行特征，3級生活圈居住區對應居民5 min、10 min和15 min步行時間內所能到達的空間范圍。以此為基礎自下而上、分級分類地進行配套設施的配置建設。

1.1.2 布局要求

首先，以步行時長進行居住分級，強調的是居民獲取配套設施的便捷性，目的是保證居民在適宜的步行時空范圍內滿足各類生活需求；其次，“2018《標準》”指出配套設施在方便使用的同時要實現基本公共服務均等化的目標，從空間視角來說就是要保證不同區域、不同屬性的城市居民能享受公平的社會服務；最后，強調配套設施要遵循開放共享的布局原則，以響應國家提出的開放街區的建設思想。

因此，步行可達性是在“以人民為中心”理念下進行設施配置的首要要求；與居住區的分級控制規模相對應，結合設施的服務能力分級分類地進行設施配置，是合理安排設施布局、提供精準服務的重要途徑；此外，為保證設施配置的完善度，各級生活圈居住區內配套設施的配置為非相互包含的關系[8]14，即高層級生活圈居住區需要同時設置本圈層及以下各圈層的所需設施（見表1）。

表1 各級生活圈居住區配套設施配置要求 Tab. 1 Facilities configuration requirements for residential areas in all living circles

1.2 配套設施布局評價指標的確定

（1）便捷性。黨的十九大報告提出新時期的居住區建設要實現各類服務設施的“可及性”，凸顯了居民獲取設施的機會和成本（包括時間成本和距離成本）在設施布局上的重要性，因為它不僅影響著人們的生活品質，還反映了城市的宜居性[9]；根據距離衰減效應[10]和馬斯洛需求層次理論[11]，設施對居民的吸引力隨著距離的增加而減弱，越是基本的需求越需要在短時間內得到滿足，同時意味著設施獲取的便捷性也是居民的一項基本需求；而“2018《標準》”以步行15 min內可不同程度地滿足人們的物質文化需求為時間節點劃分居住層級，并分級配置各類配套設施，就是從居民獲取各類服務的時間成本角度出發，強調設施配置“方便使用”的布局原則，花費的時間成本越小，則說明居民獲取生活服務越便捷，進而反映出居住區配套設施布局的合理性。因此從相關的政策、理論、規定及居民需求出發，對居住區配套設施布局的評價可以“便捷性”為指標，對不同區域的居民獲取設施的難易程度進行衡量。

（2）公共服務均等化。居住區配套設施是以公共財政為支撐，以公平服務人民群眾為建設目標，落實“以人為本”的發展理念；公共服務的均等化和公平性關系到居民的生活質量、政府的工作效率和社會的穩定發展，因此“完善公共服務體系，推進公共服務均等化”始終是我國城鄉建設中的一項重要內容，故而對居住區配套設施的評價也離不開設施服務在均等化和公平性方面的衡量。結合“2018《標準》”的相關要求和已有研究，配套設施的均等化概括起來主要體現在“有沒有”和“夠不夠”兩個層面：一方面要滿足居民多樣化的生活需求，保障居民能在各級生活圈居住區內獲取相應類型配套設施的權利，因此設施配置類型的完善度可以成為衡量居民是否能夠獲取均等服務的一個指標；另一方面設施配置規模需要與人口相適應，保證每個人都能公平享受社會服務是實現服務均等化的落腳點，故設施配置規模與人口的適應性可以成為衡量均等化的另一指標。

（3）開放共享。“開放、共享”理念的提出旨在解決我國城市建設和社會發展中居民“共享性不足”“受益性不均”的問題，同時也是對人民多樣化、動態化和個性化生活需求發展趨勢的一種響應；居住區配套設施作為城市建設成果，以“開放共享”作為發展目標，實現各類設施由全體居民共同享有，不僅能夠提高設施的綜合利用率，還能促進不同社會群體之間的交往，從而實現社會穩定與和諧。“2018《標準》”也強調了“統籌開放、兼顧發展”的設施配置原則，并提出以街區的開放促進設施的共享使用；因此，在我國城市建設的新時期，居住區配套設施的共享度成為衡量設施布局合理性不可或缺的一項重要指標。所謂的“共享度”是指同一設施能夠服務到多個生活圈居住區內的城市居民，從而實現設施社會效益和經濟效益的最大化。

1.3 配套設施布局評價方法

1.3.1 時間距離成本法

通常采用時間距離成本法[12-14]對便捷性或可達性進行研究，著重于供需點之間距離屏障的分析，測算需求點到達供給點的最短路徑。由于本文立足于生活圈，因此分析需側重于供需之間的時間屏障；在構建城市道路交通網絡數據集的基礎上，利用ArcGIS中的網絡分析工具，以各配套設施為設施點，以現居住小區為事件點，以各級生活圈居住區的時間節點設置時間阻抗，通過最近設施點分析獲取居民到達最鄰近設施的時間成本，對于從同一小區不同出入口出發所得到的時間成本，取平均值為該小區居民獲取設施的平均出行時間成本，并采用賦值法對時間成本進行分級。由于設施類型、服務能力和居民的需求梯度存在差異，因此在進行某一類設施便捷性分析時，需要通過采用變異系數法確定同類不同級設施指標的權重，消除各級設施指標量綱的影響，最后計算出居民獲取該類設施的便捷性，并采用分位數進行分級。其中變異系數法的計算方法如下。

（1）計算各級設施指標的變異系數：

式中：iV：第i項指標的變異系數；iσ：第i項指標的標準差；xi：第i項指標的平均數。

（2）計算各級設施指標權重：

1.3.2 賦值法

設施配置類型的完善度影響了居民多樣化需求的滿足程度，可采用賦值法進行完善度的評價分析。首先用1和0對居住區各級生活圈中各類設施的有無進行賦值，并統計低層級生活圈所需設施在高層級生活圈中的配置情況，最后計算各個居住區各級生活圈內設施類型的總和，其結果與“2018《標準》”規定類型總數的比值即為設施配置類型的完善度，并通過分位數法對其完善度進行梯度劃分。

式中：kC：居住區k在各級生活圈內設施配置類型的完善度；0tZ：“2018《標準》”規定各級生活圈居住區對應時間閾值0t內所需配置的設施類型總和；kjt：居住區k的居民獲取設施j所需花費的時間；kM：賦值后居住區k已配置的設施類型總數。kC=1表征居住區k內配置的設施類型完善；kC＜1說明居住區k中缺乏一類或多類設施，無法充分滿足居民的多樣化需求。

1.3.3 移動搜索法

目前研究設施供需匹配度常用且科學的方法是兩步移動搜索法[15]102，本質上是一種度量便捷性的方法，但是通過第一步的搜索，也就是被距離閾值或過濾窗口過濾一次即可獲得閾值范圍內設施與居民的供需比，因此研究僅基于第一步的計算來反映設施配置規模與人口的適應性，但基于生活圈的研究需要將該方法中的過濾窗口調整為時間閾值，計算方法如下。

式中：jkR：設施規模與人口的適應性（供需比）；jP：設施點j在對應生活圈居住區中的總供給；kD：時間閾值范圍內居民的總需求。Rjk=1，表示供需平衡；Rjk＜1，表示供不足需，居民需求無法得到充分滿足；jkR＞1，表示供大于需，設施的綜合利用率不高。

1.3.4 鄰域法

設施的共享使用意味著多個居住區位于其服務范圍內，鄰域法是一種假設使用者遵循就近原則來界定服務區的地理方法，通常采用歐氏距離[15]75。本文以出行時長代替，以設施點j為出發點建立服務區，統計其服務區范圍內所有居住區k的數量來表示設施的共享使用度。

式中：jS：設施點j的共享度；kN：時間閾值范圍內設施點j能服務到居住區的數量。jS＜2，表征設施不滿足共享使用；反之設施可被共享，且值越大共享度越高。

2 研究區域和數據來源

2.1 研究區域

江蘇省蘇州市是長江三角洲城市群重要的中心城市之一，市區下轄姑蘇區、相城區、吳中區、高新區、工業園區和吳江區6個分區。相城區位于蘇州市區北部，南接姑蘇區，是蘇州市區的北門戶（見圖1），城區總面積489.96 km2，現狀人口約72.87萬人，全區包含7個街道和4個建制鎮，其中有74個城市社區和68個鄉村社區。考慮到城市和鄉村社區在居住形態上的差異，此次研究范圍不包含相城區的鄉村社區。當前老齡化社會已經來臨，但城市養老設施的配置遠遠不能滿足社會需求，本文選取相城區養老設施作為研究對象。

圖1 蘇州相城區區位示意圖Fig.1 Location map of Xiangcheng District in Suzhou

2.2 數據來源

此次研究的工作底圖來源于蘇州市自然資源和規劃局的智慧蘇州網 （http://www.map512.cn/），考慮到以社區為分析單元不能精準反映各個居住區的設施配置和居民使用情況，因此將城市居住小區作為研究的基本單元，并與蘇州市安居客、鏈家網中居住小區的資料進行核對后，最終確定276個居住小區作為研究對象。養老設施數據來源于《相城區養老服務設施布局專項規劃（2017—2035）》，人口數據來源于蘇州市統計局（http://www.sztjj.gov.cn/）。為保證各類數據空間坐標基底的統一，本文將獲取的所有數據的地理空間坐標轉換為CGCS2000國家大地坐標。此外普通成年人的步行速度為5 km/h，約為83.33 m/min，考慮到老年人的特殊性，本文取其步行速度為80 m/min。

3 研究結果與分析

本文按照“2018《標準》”各級生活圈居住區的時間節點，以現狀居住小區的出入口作為居民出行的出發點，劃定相城區276個城市居住小區的5分鐘、10分鐘和15分鐘生活圈。居住區養老設施分為老年人日間照料中心和老年養護院，按要求需分別在5分鐘和15分鐘生活圈進行配置。為保證研究層次的全面性，另增加了對老年人日間照料中心在10分鐘和15分鐘生活圈配置情況的分析。

3.1 便捷性

“2018《標準》”要求居民能在5 min步行時長內獲取老年人日間照料中心的服務，研究顯示相城區11.2%的居住區滿足要求，將步行時長增加至10—15 min，便捷性有所提升，但整體上不足35.0%（見圖2）；39.1%的居住區滿足步行15 min到達最鄰近老年養護院的要求（見圖3）。整體來看，相城區居民獲取基層養老設施的便捷性較差，而老年養護院在一定程度上提高了居民獲取養老設施的便捷性（見表2）。各街道的便捷性也存在差異：元和街道和黃埭鎮的居住地塊相對集中，元和街道的基層養老設施便捷性高于黃埭鎮，而黃埭鎮的老年養護院便捷性優于元和街道；北河涇街道居住地塊較為分散，基層養老設施的便捷性不足，但老年養護院的布局利于居民獲取養老服務；望亭鎮、渭塘鎮等由于養老設施的空間位置與居民生活圈空間錯位，增加了居民獲取設施的時間成本，從而影響了居民獲取設施的便捷性。

表2 相城區居住區老年人日間照料中心便捷性分析Tab.2 Convenience analysis of the day care centers for the elderly in Xiangcheng District

圖2 相城區居住區老年人日間照料中心便捷性分析Fig.2 Convenience analysis of the day care centers for the elderly in residential areas of Xiangcheng District

圖3 相城區居住區老年養護院便捷性分析Fig. 3 Convenience analysis of the elderly nursing homes in residential areas of Xiangcheng District

3.2 設施配置類型完善度

就養老設施而言，5分鐘生活圈內配置老年人日間照料中心且15分鐘生活圈內配置老年養護院表示居住區內養老設施配置類型完善。結果顯示，相城區5.1%的居住區滿足要求，48.9%的居住區在15分鐘生活圈內沒有配置任何一類設施，說明相城區近半數居住區的養老設施配置不完善（見表3）；22.9%的居住區內的居民可在“2018《標準》”規定的時間范圍內獲取其中一類設施，總體上5 min老年人日間照料中心的配置率要低于15 min老年養護院的配置率；將時間延長至10 min和15 min，配置老年日間照料中心的居住區有所增加，但數量仍很少（見圖4）。從各街道來看，漕湖街道、渭塘鎮、北河涇街道和太平街道內的居住區養老設施配置完善度較低；從全區來看，相城區兩級養老設施配置不完善，尤其是老年人日間照料中心是絕大多數居住區缺乏的一類設施，亟需優化。

表3 相城區養老設施配置類型完善度一覽表Tab. 3 List of the elderly care facilities configuration type in Xiangcheng District

圖4 相城區居住區養老設施配置類型完善度分析Fig. 4 Analysis of the configuration distribution of the elderly care facilities in residential areas of Xiangcheng District

3.3 設施配置規模與人口的適應性

養老設施服務的群體是老年人，因此將養老設施的床位數作為設施規模總供給，結合“2018《標準》”，搜索各類設施對應服務范圍內的老年人口總數，計算每千名老年人的床位數。但千名老人擁有的床位數只是一個配置指標，其指標的高低并不能準確反映設施規模與人口需求的適應性程度，因為設施不僅要滿足居民需求，也要發揮最優的社會效益和經濟效益。指標過高，雖能滿足居民需求，但也可能存在資源浪費的現象，從而降低設施的綜合利用率。因此，研究將各居住區養老設施的配置規模與相城區平均千名老人床位數（代表了相城區養老設施配置的平均水平）進行比對，以此來代替反映各居住區養老設施規模與人口的適應性程度。根據蘇州市相城區人民政府官方文件顯示，2018年相城區千名老人擁有的養老設施床位數是32.5張[16]。

便捷性的研究結果顯示，由于設施布局與居民點的空間錯位，約88.8%的居住區無法滿足居民5分鐘生活圈內獲取老年人日間照料中心服務的基本需求，主要位于黃埭鎮、漕湖街道、渭塘鎮和北河涇街道等，故在該生活圈居住區層面上表現出設施配置與居民需求的不適應（見圖5）。在其他居住區中，近35.5%的居住區內設施規模與人口適應性程度趨近于1.0（見表4），設施供給基本與需求相適應；19.4%的居住區養老設施的適應性小于0.8，反映出雖配置該設施，但由于規模不足，只能滿足部分居民需求；約45.1%的居住區由于老年人口少，設施規模與人口適應性大于1.2，意味著老年人日間照料中心沒有充分發揮社會效益和經濟效益。在15 min步行時間內，約71.0%的居住區老年人無法獲取老年養護院的服務（見圖6），主要集中在元和街道、渭塘鎮和北橋街道等。其原因是北橋街道內缺乏老年養護院，故居民無法獲取該層級的設施服務，元和街道是相城區人口集中區，老年養護院規模不足無法滿足居民的養老需求，渭塘鎮內老年養護院的布局不滿足居民15 min步行可及的要求。11.6%的居住區居民養老需求能夠得到充分滿足：北河涇街道、太平街道和澄陽街道的老年養護院的床位數相對較多，而老年人需求相對較少，因此存在一定程度的供過于需的現象，導致設施的綜合利用率不高，凸顯出相城區老年養護院資源分配不均的問題。此外，黃埭鎮、北河涇街道等雖然老年人日間照料中心較為缺乏，但老年養護院的配置在一定程度上彌補了設施供給不足的問題，提高了設施規模與人口的適應性。

表4 相城區養老設施配置規模與人口適應性一覽表Tab. 4 List of elderly care facilities allocation scale and population adaptability in Xiangcheng District

圖5 相城區老年人日間照料中心配置規模與人口適應性分析Fig. 5 Analysis of the configuration scale and population adaptability of the day care centers for the elderly in Xiangcheng District

圖6 相城區老年養護院配置規模與人口適應性分析Fig. 6 Analysis of the configuration scale and population adaptability of the elderly nursing homes in Xiangcheng District

3.4 設施的共享度

結果顯示，36.8%的老年人日間照料中心在5分鐘生活圈內可實現共享，且隨著生活圈范圍的擴大，可共享的設施有所增加，設施的共享度也得到提升，仍有31.6%的老年人日間照料中心即使在15分鐘生活圈內也無法滿足共享要求（見表5），主要位于黃橋街道、漕湖街道、渭塘鎮等（見圖7）。這些街道的老年人日間照料中心空間位置不利于其共享使用。滿足共享要求的老年養護院占66.7%，在一定程度上反映出設施規模和服務能力影響著其共享使用程度，規模越大，服務能力越強，其被共享使用的可能性就越大；也存在一定數量的老年養護院無法體現共享理念（見圖8），如漕湖街道和渭塘鎮內位于生活圈以外的老年養護院不僅增加了居民獲取服務的難度，也降低了設施共享使用的潛能，就會造成一定程度的資源浪費。

表5 相城區養老設施共享度一覽表Tab. 5 List of the sharing degree of the elderly care facilities in Xiangcheng District

圖7 相城區居住區老年人日間照料中心共享度分析Fig. 7 Analysis of the sharing degree of the elderly day care centers in residential areas of Xiangcheng District

圖8 相城區居住區老年養護院共享度分析Fig. 8 Analysis of the sharing degree of the elderly nursing homes in residential areas of Xiangcheng District

4 結論與討論

4.1 結論

（1）蘇州市相城區居民獲取養老設施的便捷性普遍較差，但各街道的影響因素不同：養老設施配置總量不足導致居住地塊集中的元和街道和黃埭鎮居民獲取設施的便捷性偏低；設施空間位置與居民生活圈的空間錯位增加了漕湖街道、渭塘鎮和北橋街道居民出行的時間成本。

（2）蘇州市相城區近半數居住區在15分鐘生活圈中的設施配置類型不完善，其中渭塘鎮、北河涇街道和太平街道較為明顯；老年人日間照料中心的配置率低于老年養護院。這與民政部提出的居住區養老設施的建設目標還有較大的差距②民政部要求到2022年社區養老服務設施配建率達100%. http://www.gov.cn/zhengce/ 2019-09/25/content_5432839.htm。。

（3）設施配置類型不完善導致現有設施無法充分滿足居民需求，尤其是老年人日間照料中心，存在著嚴重的“供不足需”現象；部分養老設施由于服務人口較少而低效利用。

（4）相城區養老設施的配置能夠體現共享發展的理念，但是受設施規模和服務能力的影響，老年養護院的共享度高于老年人日間照料中心；設施的空間布局通過影響居民獲取設施的能力來影響其使用的共享度。

4.2 討論

本文基于“2018《標準》”構建的評價體系能夠較科學全面地對已建居住區配套設施的配置情況進行評估，評估的結果也能在一定程度上反映相城區居住區養老設施的配置與“2018《標準》”之間的差距。但若要絕對準確地衡量配套設施的配置水平，則需要進行更深入的研究。（1）城市居住區是不均質的，受地理區位的影響，居住區區位和發展階段存在差異。在同一步行時間標準下對不同類型的居住區配套設施配置情況進行評估有失公允，城市邊緣居住區的結果普遍較差。（2）居住區配套設施在從傳統以人口標準和設施服務半徑為核心的配置方法轉向以居民步行尺度為出發點進行安排與布局的過程中存在一個過渡和緩沖期。在這一時期對居住區配套設施的評估不能完全用最新的配置理念否定傳統的建設成果，而應結合城市的發展階段做出適應性調整。（3）若完全依據生活圈來配置各類設施則需要認識到生活圈等級與設施規模之間的內在聯系，考慮到設施的經濟效益和社會效益，一般來說生活圈等級越低，配套設施的規模越小。這必然會影響設施的服務質量和居民的滿意度。總之，“2018《標準》”是城市居住區規劃理念和思維方式的轉變，未來應進一步探索該背景下居住區配套設施布局評價模型的規范化，從而建設高品質城市生活空間。