廣東省舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率審查技術(shù)研究

曾樂春 劉 博 武 鵬 ZENG Lechun, LIU Bo, WU Peng

0 引言

自2009年廣東省人民政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府[2009]78號(hào)）并正式啟動(dòng)“三舊”工作以來，全省各地市大力推進(jìn)舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造工作，取得較為顯著的成效。“三舊”改造逐漸成為廣東省推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，以及實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手之一。但隨著“三舊”改造工作的逐步深入推進(jìn)，仍存在不少困難，其中舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造的容積率確定與審查一直是影響“三舊”改造項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)鍵問題。目前深圳市、珠海市、東莞市、中山市等珠三角地區(qū)的城市已先后出臺(tái)針對(duì)舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造的容積率審查技術(shù)規(guī)范；廣州市和佛山市在舊改實(shí)施政策中也包含了容積率審查的管理內(nèi)容，初步解決了城市更新項(xiàng)目缺少容積率制定指引的問題。但全省大部分地市目前還缺少明確的舊改容積率審查辦法，同時(shí)已出臺(tái)的政策也存在與開發(fā)建設(shè)需求不適應(yīng)的問題。2019年9月廣東省人民政府頒布的《關(guān)于深化改革加快推動(dòng)“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（粵府[2019]71號(hào)，以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”），進(jìn)一步明確了“三舊”改造單元規(guī)劃的法定地位，同時(shí)也明確了拆除重建類舊城鎮(zhèn)、舊村莊改造項(xiàng)目應(yīng)以成本和收益基本平衡為原則合理確定容積率。政策的出臺(tái)為全省舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率技術(shù)審查規(guī)則的制定指明了方向。本文在《指導(dǎo)意見》的政策指導(dǎo)下，針對(duì)全省舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造的容積率制定進(jìn)行探索研究。

1 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率審查的內(nèi)涵

1.1 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率的概念

容積率是表述地塊開發(fā)強(qiáng)度的一項(xiàng)重要指標(biāo)，是指建設(shè)用地范圍內(nèi)地上總建筑面積與總建設(shè)用地面積的比值，在合理的空間環(huán)境條件和一定的建設(shè)密度下，容積率越大，樓層數(shù)量越多，地塊建設(shè)開發(fā)強(qiáng)度也越高[1]。舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率是指改造地塊內(nèi)開發(fā)建設(shè)建筑面積與改造地塊內(nèi)開發(fā)建設(shè)用地面積的比率，即FAR改造地塊＝S開發(fā)建筑/S開發(fā)用地。

1.2 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造地塊的組成

舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造地塊由控制部分、移交部分、鼓勵(lì)移交部分組成（見圖1）。控制部分是指將舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造地塊用地改造為商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地用途，需要對(duì)新建用地進(jìn)行強(qiáng)度控制的部分。移交部分是指根據(jù)《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（粵府[2016]96號(hào)）文件要求，改造為經(jīng)營性用地的地塊，將不低于該項(xiàng)目用地總面積15%的土地?zé)o償移交政府用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，或者其他公益性項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)移交部分是指建設(shè)主體在15%的移交基礎(chǔ)上，為保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的落地實(shí)施，向政府多移交的部分土地。

圖1 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造地塊組成要素示意圖Fig.1 Schematic diagram of the components of old towns and old villages reconstruction plots

1.3 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率的制定特征

傳統(tǒng)增量用地容積率的確定一般考慮如下因素：一是區(qū)位條件。不同區(qū)位的土地價(jià)格差異明顯，鄰近中心區(qū)、交通便捷、配套設(shè)施完善的地區(qū)為提高土地利用效率，其土地出讓價(jià)格和容積率高于其他地區(qū)。二是土地承載能力。較高的容積率需要較好的自然條件和基礎(chǔ)設(shè)施條件作為支撐，包括地質(zhì)、地貌、交通和市政等自然條件和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平[3]。三是用地功能。用地功能決定建筑形式、建筑結(jié)構(gòu)、建筑類型，影響公共空間需求、消防要求等，進(jìn)而對(duì)容積率產(chǎn)生影響。四是管制政策。容積率受居住限高、日照間距控制等影響，同時(shí)受航空管制、視廊管制、風(fēng)廊管制，以及歷史文化保護(hù)限高等管制政策影響。

舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率與傳統(tǒng)容積率的制定規(guī)則不同，由于傳統(tǒng)控規(guī)容積率確定方式主要針對(duì)一級(jí)開發(fā)建設(shè)完成后二級(jí)開發(fā)建設(shè)的強(qiáng)度管控，較少考慮城市更新一、二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)過程中的土地收儲(chǔ)、移交、清退、房屋拆遷安置等復(fù)雜情況。因此舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造除了受到傳統(tǒng)容積率制定要考慮的因素制約外，還需要考慮舊改前期綜合成本，更加側(cè)重多方利益平衡。其中包括政府土地收益、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益、城市公共效益和原業(yè)主利益等，具體涉及以下因素：一是改造成本和改造收益平衡，拆遷安置費(fèi)用、賠償費(fèi)用、建設(shè)費(fèi)用等改造成本過高，會(huì)影響項(xiàng)目收支平衡，容積率是平衡改造項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)利益的重要手段[4]。二是城市功能結(jié)構(gòu)的平衡，舊改的土地貢獻(xiàn)率是實(shí)現(xiàn)公眾利益的重要手段，也是影響計(jì)容土地面積的重要因素，公共和基礎(chǔ)設(shè)施的土地貢獻(xiàn)比例和保障性住房的配建比例，會(huì)影響改造項(xiàng)目的整體容積率。三是建設(shè)主體和公眾利益的平衡，容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策是引導(dǎo)舊改地塊主動(dòng)向公眾利益傾斜的有效方式，政府制定容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策引導(dǎo)公共配套設(shè)施建設(shè)，因此容積率的確定受到獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)建筑面積占規(guī)劃建筑面積比例等因素影響。

2 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率審查的模式

2.1 3種模式及主要特點(diǎn)

廣東省舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造的容積率審查可歸納為3種模式，具體特點(diǎn)如下：

模式一：有專項(xiàng)政策指引，明確城市更新容積率組成，注重對(duì)城市功能短板的補(bǔ)強(qiáng)。深圳市、珠海市、東莞市、中山市是采用該種模式的主要城市。該模式的主要特點(diǎn)是將容積率制定量化，有明確、詳細(xì)的計(jì)算規(guī)則，重點(diǎn)明確舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率的基本組成、移交公益性的用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則等內(nèi)容。在移交公益性的用地補(bǔ)償方面，明確在舊改用地范圍內(nèi)根據(jù)移交建設(shè)用地的類型、占地面積、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容制定補(bǔ)償規(guī)則，實(shí)現(xiàn)公益性用地移交“多交多得、多做多得、做好多得”；在容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則中，明確了針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或其他城市公共利益項(xiàng)目等“三公”設(shè)施[5]，以及文物保護(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則，通過容積率的獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)城市功能的完善和物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)。

模式二：鼓勵(lì)特定類型舊改項(xiàng)目，以經(jīng)濟(jì)平衡為原則制定容積率，根據(jù)承載力確定容積率上限。廣州市、佛山市、珠海市（舊村莊改造）采用該種模式。其容積率計(jì)算規(guī)則主要表現(xiàn)出以下3個(gè)特征：一是受城市發(fā)展階段和主要矛盾影響，其容積率政策主要適用于指導(dǎo)特定類型的舊改項(xiàng)目，廣州市和珠海市為舊村莊改造項(xiàng)目，重點(diǎn)解決城中村風(fēng)貌和人居環(huán)境差的問題，佛山市為村級(jí)工業(yè)園改造項(xiàng)目，重點(diǎn)解決村級(jí)工業(yè)園土地利用效率低的問題[6]。二是在具體容積率計(jì)算規(guī)則方面，明確了以經(jīng)濟(jì)平衡為原則的詳細(xì)容積率制定方法和改造成本的組成要素，實(shí)現(xiàn)對(duì)改造和被改造主體利益的有效保障。三是根據(jù)交通承載力、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施承載力、人居環(huán)境承載力、資源環(huán)境承載力、土地開發(fā)適應(yīng)性評(píng)價(jià)等土地開發(fā)建設(shè)限定條件，科學(xué)地確定容積率的上限值，對(duì)照公式算出的容積率取值做進(jìn)一步的修正。

模式三：沿用傳統(tǒng)常規(guī)的容積率管控方法，但對(duì)舊改項(xiàng)目缺少明確的專項(xiàng)規(guī)定。受城市發(fā)展階段的影響，粵東西北大部分地區(qū)目前還未出臺(tái)針對(duì)“三舊”改造項(xiàng)目的容積率審查專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，容積率的確定以地方城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定為依據(jù)，即增量地塊與更新地塊的容積率計(jì)算方式?jīng)]有差異性。但部分地區(qū)已經(jīng)開始探索針對(duì)舊改的容積率制定方法，例如汕頭為解決“三舊”改造項(xiàng)目容積率制定，通過在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定中給定一個(gè)針對(duì)“三舊”項(xiàng)目的容積率區(qū)間值的方式來應(yīng)對(duì)[7]，相較于珠三角地區(qū)相對(duì)成熟的舊改容積率制定規(guī)則仍略顯不足。該模式在解決較復(fù)雜的“三舊”改造項(xiàng)目容積率審查上存在諸多不明確的規(guī)則，有待于進(jìn)一步改善。

2.2 3種模式的差異分析

一是容積率的結(jié)構(gòu)不同。廣州市、佛山市等以改造成本與收益平衡為原則，根據(jù)片區(qū)策劃方案，采用“一項(xiàng)一策”的容積率確定方法，缺少統(tǒng)一的容積率組成要求。深圳市、珠海市、東莞市、中山市等地采用“基準(zhǔn)＋獎(jiǎng)勵(lì)＋補(bǔ)償”的容積率組成結(jié)構(gòu)，初步明確獎(jiǎng)勵(lì)容積率為獎(jiǎng)勵(lì)附建式公共設(shè)施，補(bǔ)償容積率為補(bǔ)償多移交的公益用地等計(jì)算規(guī)則（見表1）。

表1 廣東省各地舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率審查規(guī)則的計(jì)容面積構(gòu)成情況Tab.1 The composition of the FAR calculation of old towns and old villages in Guangdong

二是計(jì)算規(guī)則的科學(xué)性和定量化程度不同。深圳市、珠海市、東莞市等地市出臺(tái)的舊改容積率制定方法中，均明確了基準(zhǔn)建筑面積、獎(jiǎng)勵(lì)建筑面積和補(bǔ)償建筑面積的量化公式，其中對(duì)基準(zhǔn)容積率采用“分區(qū)分類＋條件加權(quán)”的方法計(jì)算，對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)容積率采用“門檻標(biāo)準(zhǔn)＋分類獎(jiǎng)勵(lì)”的方法計(jì)算，對(duì)補(bǔ)償容積率采用“交一補(bǔ)一＋短缺翻倍”的方法計(jì)算，不同城市可以根據(jù)建設(shè)需求調(diào)整獎(jiǎng)勵(lì)系數(shù)，促使城市更新成為解決城市問題的重要抓手。在容積率的區(qū)間量化方面，廣州市通過在片區(qū)策劃中增加更新單元評(píng)價(jià)工作，對(duì)“三舊”改造地塊進(jìn)行資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和開發(fā)適宜性分析，明確在交通、環(huán)境、歷史文化、自然、地質(zhì)災(zāi)害等多種因素影響下地塊的容積率上限。因此各地方均有各自容積率量化的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

三是對(duì)城市問題的解決情況不同。城市更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則旨在引導(dǎo)通過城市更新項(xiàng)目補(bǔ)強(qiáng)城市“三公”要素、居民保障性住房、產(chǎn)業(yè)用地等方面的城市功能短板。深圳市明確了附建式公共設(shè)施建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則；珠海市制定了累加式的獨(dú)立占地公共設(shè)施的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則；廣州市、佛山市對(duì)城中舊村和舊村工廠制定了較為詳細(xì)的更新建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)城市風(fēng)貌改善有一定引導(dǎo)。

3 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率審查的主要問題

3.1 現(xiàn)行政策與舊改實(shí)際需求存在矛盾

現(xiàn)行容積率管控法規(guī)及配套政策與舊改實(shí)際需求的適應(yīng)性仍顯不足。2018年12月1日，住建部頒布《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50180-2018）（以下簡稱“新標(biāo)準(zhǔn)”）。新標(biāo)準(zhǔn)第4.0.2條規(guī)定了居住街坊用地的建筑控制指標(biāo)，其中規(guī)定住宅用地容積率最高為3.1，住宅建筑高度控制最大值為80 m。該規(guī)定屬于強(qiáng)制性條文，其設(shè)定的原因是由于近年來我國高強(qiáng)度高密度的居住區(qū)層出不窮，超高層住宅建筑對(duì)城市風(fēng)貌影響極大，也給城市消防設(shè)施、城市交通設(shè)施、市政設(shè)施、應(yīng)急疏散設(shè)施、配套設(shè)施等都帶來巨大的壓力和挑戰(zhàn)。新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，由于適逢國家城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)調(diào)整，各地對(duì)于新標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況不同。

3.2 改造容積率常突破控規(guī)指標(biāo)

單一的改造模式和逐漸上升的改造成本導(dǎo)致舊改地塊容積率通常超出控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)。在舊改實(shí)踐過程中，部分珠三角地區(qū)的舊村莊和舊城鎮(zhèn)的現(xiàn)狀建設(shè)強(qiáng)度較大，導(dǎo)致更新改造的成本極高，拆遷和完成改造難度較大。高額的成本也導(dǎo)致重建的建筑量及容積率往往超出控制性詳細(xì)規(guī)劃的指標(biāo)要求。為平衡改造的成本和收益，需要對(duì)已經(jīng)編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。單一的改造模式和高額的成本在一定程度上影響了規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的引導(dǎo)管控作用，也增加了城市公共服務(wù)和市政配套設(shè)施的壓力。

3.3 容積率異地補(bǔ)償難以落地實(shí)施

容積率異地補(bǔ)償是解決舊改難點(diǎn)的有效方法，但目前缺少詳細(xì)的實(shí)施指引。《指導(dǎo)意見》明確提出：舊村改造項(xiàng)目因用地和規(guī)劃條件限制無法實(shí)現(xiàn)盈虧平衡的，可通過容積率異地補(bǔ)償?shù)确绞竭M(jìn)行統(tǒng)籌平衡。該政策為當(dāng)前舊改容積率過高的問題提出了解決方案，但目前仍缺少必要的配套政策和實(shí)施方案，同時(shí)政策落地實(shí)施也面臨以下幾個(gè)難點(diǎn)：第一，容積率轉(zhuǎn)移的基本原則是轉(zhuǎn)移區(qū)和承接區(qū)的土地以及地上建筑的總價(jià)值相等，但如何評(píng)估兩個(gè)不同片區(qū)的土地和建筑總價(jià)值，以及評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇等都是難題；第二，容積率轉(zhuǎn)移除了涉及不同土地的轉(zhuǎn)移，也可能涉及不同開發(fā)主體的置換，容積率轉(zhuǎn)移后房地產(chǎn)權(quán)的分割也存在較大難度；第三，容積率是土地出讓價(jià)格的關(guān)鍵條件，不同地區(qū)的容積率轉(zhuǎn)移可能涉及兩地的土地出讓財(cái)政收入變化；第四，容積率的轉(zhuǎn)移需要從容積率嚴(yán)控區(qū)轉(zhuǎn)向容積率寬松區(qū)，在當(dāng)前全國居住用地從嚴(yán)管控的背景下，如何劃定寬松區(qū)來承接容積率轉(zhuǎn)移，也是難點(diǎn)之一。

4 舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率審查規(guī)則的探索

結(jié)合目前廣東省已出臺(tái)的舊城鎮(zhèn)和舊村莊容積率制定政策，本文從舊改容積率的組成規(guī)則、容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則、容積率制定區(qū)間等方面進(jìn)行初步探索。

4.1 制定“基礎(chǔ)＋補(bǔ)償＋獎(jiǎng)勵(lì)”的容積率計(jì)算規(guī)則

根據(jù)已有政策實(shí)施情況，“基礎(chǔ)＋補(bǔ)償＋獎(jiǎng)勵(lì)”的計(jì)容建筑面積構(gòu)成規(guī)則在量化性、實(shí)施管理標(biāo)準(zhǔn)化、土地價(jià)值體現(xiàn)、城市功能補(bǔ)強(qiáng)、公眾利益保障等方面均較好，因此本文采用該計(jì)算規(guī)則（見圖2）。

圖2 容積率計(jì)算規(guī)則圖示Fig.2 Diagram of the calculation rules for the FAR

基礎(chǔ)建筑面積是指在全域容積率分區(qū)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地塊的具體屬性進(jìn)行容積率修正后的建筑面積，修正要素包括用地性質(zhì)、用地規(guī)模、空間區(qū)位、道路交通、地鐵輕軌公交站覆蓋情況、風(fēng)貌環(huán)境、配套設(shè)施等，即：基礎(chǔ)建筑面積＝基準(zhǔn)容積率×修正系數(shù)×去除移交用地的改造用地面積。基礎(chǔ)建筑面積旨在實(shí)現(xiàn)不同情況下用地容積率的差異化制定，保障土地價(jià)值的體現(xiàn)，滿足城市重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)、交通條件良好地區(qū)、TOD開發(fā)地區(qū)、公共服務(wù)配套完善地區(qū)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新走廊和創(chuàng)新節(jié)點(diǎn)地區(qū)的建設(shè)需求（見表2）。

表2 各地舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造基準(zhǔn)容積率調(diào)整系數(shù)情況Tab.2 The adjustment coefficient of the benchmark FAR of old towns and old villages

補(bǔ)償建筑面積，根據(jù)“多交多補(bǔ)、少交少補(bǔ)、明確標(biāo)準(zhǔn)、短板優(yōu)先”的原則，制定補(bǔ)償建筑面積計(jì)算規(guī)則，一是按照上位城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，在移交15%公益性建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，因落實(shí)學(xué)校、醫(yī)院、公園、文化、社會(huì)福利、社區(qū)服務(wù)等設(shè)施，以及落實(shí)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等公益性用地，超出基本移交土地面積的部分，增加超出移交用地面積與城市更新單元基準(zhǔn)容積率乘積的建筑面積作為補(bǔ)償建筑面積[11]。二是當(dāng)移交用地的建設(shè)項(xiàng)目為城市短缺設(shè)施時(shí)，可在補(bǔ)償建筑面積的基礎(chǔ)上增加補(bǔ)償系數(shù)。即：補(bǔ)償建筑面積＝基準(zhǔn)容積率×超額移交用地面積×補(bǔ)償系數(shù)，各市可根據(jù)自身需要進(jìn)行規(guī)則設(shè)定（見表3）。

表3 各地舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率補(bǔ)償規(guī)則細(xì)則Tab.3 Detailed compensation rules for the reconstruction of old towns and old villages

獎(jiǎng)勵(lì)建筑面積是指為補(bǔ)強(qiáng)非移交類的城市功能短板類設(shè)施，在更新改造地塊中補(bǔ)充建設(shè)附建式城市公共設(shè)施、城市公共空間、城市公共交通等而獲得建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)的部分，獎(jiǎng)勵(lì)比例根據(jù)城市需求確定，即獎(jiǎng)勵(lì)建筑面積＝“三公”要素建筑面積×獎(jiǎng)勵(lì)系數(shù)。參考目前廣東省先行城市的做法，地塊獎(jiǎng)勵(lì)面積最高不超過地塊基礎(chǔ)建筑面積的15%[12]（見表4）。

表4 各地舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則情況細(xì)則Tab.4 Detailed incentive rules for the renovation of old towns and old villages

4.2 探索實(shí)現(xiàn)舊改全流程管控的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則

以臺(tái)北市《都市更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)辦法》[13]為例，除了在“三公”要素容積率獎(jiǎng)勵(lì)方面制定了標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也在城市更新全流程覆蓋方面提出獎(jiǎng)勵(lì)政策，包括對(duì)建設(shè)用地規(guī)模、建造和捐贈(zèng)公共設(shè)施、預(yù)留公共空間、控制人均住宅面積、保障開發(fā)建設(shè)進(jìn)度、采用綠色建筑、落實(shí)建筑風(fēng)貌、保護(hù)歷史建筑等各方面的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則，旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)城市更新的全流程管控，特別是在城市風(fēng)貌設(shè)計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)部分，對(duì)建筑色彩、體量、無障礙設(shè)計(jì)、綠色建筑等級(jí)、騎樓建設(shè)等方面制定了詳細(xì)的規(guī)則。全流程的容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策能通過容積率的管理獎(jiǎng)罰手段，最大程度地實(shí)現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目從土地報(bào)批到竣工驗(yàn)收、從規(guī)劃到建設(shè)、從建筑高度到建筑風(fēng)貌的完整流程管控，保障規(guī)劃管理的落地實(shí)施（見表5）。

表5 臺(tái)北市《都市更新容積率獎(jiǎng)勵(lì)辦法》容積率計(jì)算規(guī)則Tab.5 FAR calculation rules in Taipei's Urban Renewal FAR Incentive Measures

4.3 通過經(jīng)濟(jì)平衡和土地評(píng)價(jià)確定容積率的區(qū)間

參考廣州市、佛山市的容積率校驗(yàn)方法，為確保土地開發(fā)強(qiáng)度不超過城市的最大承載力，建議對(duì)確定的容積率開展開發(fā)適宜性分析、資源環(huán)境承載力、交通承載力、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施承載力、人居環(huán)境承載力等專題評(píng)價(jià)分析，明確更新地塊可承載的最大建設(shè)強(qiáng)度，以此作為更新地塊的最大容積率。除承載力要素外，容積率的確定仍需考慮航空管制、城市公共空間管制、歷史文化街區(qū)管制等開發(fā)強(qiáng)度限制，取所有限定條件取值的最小值作為更新地塊最終的容積率指標(biāo)的最高取值[14](見圖3)。

圖3 經(jīng)濟(jì)平衡和土地評(píng)價(jià)確定容積率的區(qū)間取值流程Fig.3 Internal value process for determining floor area ratio by economic balance and land evaluation

5 結(jié)語

本文結(jié)合廣東省舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造的容積率審查主要模式，提出3點(diǎn)容積率制定策略：一是建立“基礎(chǔ)＋補(bǔ)償＋獎(jiǎng)勵(lì)”的構(gòu)成規(guī)則，根據(jù)城市更新單元地塊屬性制定差異化的基準(zhǔn)容積率，并明確移交用地和非移交用地的獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)則；二是通過制定獎(jiǎng)勵(lì)建筑面積規(guī)則，促進(jìn)舊改項(xiàng)目建設(shè)全流程引導(dǎo)；三是通過經(jīng)濟(jì)平衡和土地評(píng)價(jià)確定容積率的區(qū)間，以經(jīng)濟(jì)平衡作為容積率確定的底線，以土地評(píng)價(jià)作為容積率確定的上限。但由于容積率是多方面要素共同影響的結(jié)果，本文主要從促進(jìn)舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率的量化角度提出相應(yīng)策略，不適用于“三舊”改造中舊工廠改造的容積率確定。同時(shí)本文的主要依據(jù)是各地、市已出臺(tái)的政策文件，以及對(duì)廣州市、深圳市、佛山市等地的調(diào)研，對(duì)全省的摸底調(diào)研不夠充分，對(duì)于舊城鎮(zhèn)和舊村莊改造容積率的審查規(guī)則研究仍處于探索階段。