鄉村振興背景下上海遠郊區撤制鎮區發展問題與對策研究
——以松江區為例

陶成剛 田 菲 張全林 TAO Chenggang, TIAN Fei, ZHANG Quanlin

0 引言

1980年代起我國開始大范圍實行鄉鎮行政區劃改革，上海所在的東部沿海地區也率先推進郊區鄉鎮撤并工作。鄉鎮撤并優化了郊區資源的整合利用，促進資源向保留鎮集聚，一定程度上推動了城鄉融合發展。然而，眾多被撤并的城鎮鎮區（以下簡稱“撤制鎮區”）則面臨十分嚴峻的發展困境，因行政地位下降而產生的管理難度增加、經濟衰退、人口流失、服務欠缺等問題愈發突出。

2018年中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，為鄉村地區發展指明方向。同年，上海市松江區圍繞“農業強、農村美、農民富”總體目標，出臺《松江區關于實施鄉村振興戰略的總體方案（2018—2020）》，強調松江區要爭當國際都市城鄉融合發展的排頭兵和示范區[1]。2019年獲批的《松江區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017—2035）》也明確提出松江區在戰略舉措上推進浦南和浦北、城區和農村的統籌發展[2]。這反映出上海遠郊區在推動鄉村振興中應承擔的角色。遠郊撤制鎮區地處城鄉之間，擁有一定產業基礎和公共服務資源，對鄉村地區的帶動具備天然優勢。但由于撤并后發展停滯甚至倒退，撤制鎮區不僅無法發揮好紐帶作用，而且一定程度上影響城鄉的進一步融合。松江撤制鎮區具備上海遠郊鄉鎮撤并的典型特征，且作為鄉村振興和國家新型城鎮化綜合試點地區，具有先行先試的擔當。本文以上海市松江區撤制鎮區為例，研究遠郊區撤制鎮區的現狀特征和存在問題，探索鄉村振興戰略機遇下的發展路徑及對策。對于促進城鄉一體化和諧發展，推進撤制鎮區與鄉村地區的振興能更好地滿足城鄉居民對美好生活的需要，具有重要的現實意義。

1 研究對象界定

1.1 上海鄉鎮撤并歷程

從20世紀90年代起，上海為改變郊區城鎮規模偏小、布局過于分散、產業同質化競爭、基礎設施重復建設、公共服務能級低等狀況，開始對郊區鄉鎮進行行政區劃調整，將部分鄉鎮的行政建制進行撤制合并。1984年前上海郊區共有33個建制鎮、206個鄉；2000年起對規模小、布局分散的郊區鄉鎮進行合并，初步歸并成153個鎮、3個鄉；2000—2006年間，上海市對郊區鄉鎮進行進一步合并調整，至2006年全市郊區行政建制上確定106個鎮、3個鄉[3]32。同年出臺《上海市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，按照“1966”城鄉規劃體系規劃目標，建設一批與上海國際大都市發展水平相適應的新城、新市鎮，即1個中心城、9個新城、60個新市鎮、600個中心村。

至2019年，上海郊區共103個鎮、2個鄉，鄉鎮總量對比2000年少了32.7%（見圖1）。鄉鎮合并采取兩鎮并一鎮或三至四鎮并一鎮的方法，被撤并的鄉鎮為100個左右，主要集中在外環線以外[3]32。隨著鄉鎮總量的減少，每個鎮轄區的平均面積明顯增長。

圖1 2000年以來上海市鄉鎮撤并時空變化圖Fig.1 Spatial-temporal changes of merged towns in Shanghai since 2000

鄉鎮撤并后形成的小城鎮可以分為3類：一是撤并后保留原政府駐地的城鎮為保留鎮，其鎮區為新建制鎮的鎮區；二是原有鄉鎮政府駐地取消、行政管理等級調整的城鎮為“撤制鎮”，其鎮區為由新建制鎮管的鎮改社區；三是保留鎮與撤制鎮合并后形成的“新建制鎮”。本文中的“撤制鎮區”主要指撤制鎮的原政府駐地所在鎮區。

1.2 鄉鎮撤并類型與特征

一般來說，鄉鎮撤并可以分為強強合并型、以強帶弱型、優化組合型[4]。（1）強強合并型指撤并之前各鄉鎮發展規模較大，經濟發展水平相當且產業經濟實力較好，這類鄉鎮多數靠近中心市區。（2）以強帶弱型一般是經濟發展較好的中心鎮合并掉城鎮缺乏特色或優勢不突出的周邊鄉鎮，被撤并鄉鎮普遍面臨著經濟衰退、管理與服務不到位、設施建設落后等問題。（3）優化組合型則是撤并之前各鄉鎮經濟發展水平具有一定經濟實力和特色產業，城鎮發展相對較好，按照“功能互補，突出特色”的原則合并發展。

以人口聚集作為體現鄉鎮撤并前后發展水平變化的指標，利用撤并前撤制鎮和保留鎮的最大人口規模及最大人口占比離差分析來看，上海市鄉鎮撤并是以強帶弱型為主（見圖2-圖3）。全市近70%鄉鎮撤并為以強帶弱型，其中多數為遠郊區的強弱組合，保留鎮相對優勢較弱，合并后總體水平偏弱；其余30%則是弱弱組合，即撤并前各鄉鎮的人口聚集水平均較弱。撤并后保留鎮集聚吸引力進一步增強，撤制鎮的角色與分工進一步弱化[5]13-14。

圖2 上海市鄉鎮撤并組合模式示意圖Fig.2 Combined mode of merged towns in Shanghai

圖3 上海市鄉鎮撤并前后總人口聚集變化特征示意圖Fig. 3 Characteristics of population aggregation before and after townships merging in Shanghai

1.3 研究對象

松江區在2001年初便完成鄉鎮撤并工作，張澤鎮、五厙鎮、李塔匯鎮、大港鎮、天馬鎮分別并入葉榭鎮、泖港鎮、石湖蕩鎮、小昆山鎮、佘山鎮，由此形成張澤、五厙、李塔匯、大港、天馬5個撤制鎮，其撤制鎮區分別為張澤社區、五厙社區、李塔匯社區、大港社區和天馬社區（見圖4）。其中，位于浦北的佘山鎮天馬社區和小昆山鎮大港社區、浦南的石湖蕩鎮李塔匯社區為總體偏弱的強弱組合（D區），浦南葉榭鎮張澤社區和泖港鎮五厙社區為弱弱組合（C區）。5個撤制鎮區一定程度上代表了全市鄉鎮撤并組合的多數類型。本文選取松江區案例作為主要研究對象，可以反映上海市多數撤制鎮區在現階段存在的普遍問題，結合鄉村振興戰略機遇要求，為遠郊撤制鎮區的振興發展提供參考。

圖4 松江區撤制鎮區位圖Fig. 4 Location of merged towns in Songjiang

2 現狀特征與問題

2.1 人口與用地

2.1.1 人口規?？傮w遞減，老齡化水平較高

2018年末，5個撤制鎮區戶籍人口11374人，常住人口24811人，相較于2016年末均呈現遞減趨勢。其中，浦北的大港、天馬人口穩中遞減；浦南的李塔匯和張澤人口有所增加，呈現一定的集聚功能，五厙人口多年來基本保持穩定。外來人口比重逐漸增大，平均外來人口占比超50%，僅天馬的外來人口比例較低，為25%。

同時，5個撤制鎮區常住人口老齡化程度介于20%—40%之間，整體老齡化水平偏高（見圖5）。其中大港老齡化程度最高，達到40%，五厙老齡化程度最低，為21%。常住人口整體教育水平偏低，高中及以下文化程度占比在77%—98%之間。其中，天馬情況相對較好，大專、大學及以上占23%，五厙高中及以下文化程度高達98%（見圖6）。

圖5 2018年撤制鎮區老齡化率Fig. 5 Aging rate of merged towns in 2018

圖6 2018年撤制鎮區高中及以下文化程度人口占比Fig. 6 Proportion of population with high school education or below of merged towns in 2018

2.1.2 空間建成度高，可開發用地較少

2016年5 個撤制鎮區現狀總用地規模中，李塔匯總用地面積最大，為340.0 hm2，大港、天馬、張澤、五厙總用地面積在50—70 hm2之間；現狀用地范圍內以建設用地為主，建設用地占比方面，大港和天馬占比都超過90%，五厙占比最低，但也達到近60%。

撤制鎮區現狀土地總體建成率平均達81.8%，未來可用開發空間較少，增量發展較為困難（見表1）。其中，浦北的大港、天馬建設用地中工礦倉儲用地比例較高，低效工業用地亟待減量。浦南的五厙北部位于二級水源保護區，現狀老街不能進行新的經營性開發行為。李塔匯老鎮區用地混雜，零散工業用地對周邊環境影響較大。張澤相比其他撤制鎮區，可開發利用的潛力相對較大，目前張澤學校、徐氏宗祠、部分農村居民點處于閑置狀態，有一定空間挖掘潛力。

表1 撤制鎮2016年現狀土地總量及結構 Tab. 1 Total land area and construction area of merged towns in 2016

2.2 產業與資源

2.2.1 產業發展水平不一，具備就業吸納力

撤制鎮區經濟發展水平參差不齊，存在較大差異，總體上與周邊工業區關系密切的撤制鎮區發展普遍較好。如大港和李塔匯鄰近工業園區，二產及產業配套類的三產功能較突出，從事第三產業的比例逐步增加，但存在產業規模小、特色不明顯等問題。浦南的張澤一產相對發達，從事二產的比例呈逐年下降的趨勢。

職住平衡方面，大港、張澤、五厙職住相對平衡，勞動人口中本地居住和工作的占比均超過60%；天馬和李塔匯職住分離明顯但又有區別，天馬就業吸引力弱，本地居住、外地就業的占比高達74%，李塔匯產業基礎較強，外地居住、本地就業的比例為41%，有一定就業吸引力。

2.2.2 歷史底蘊深厚，文旅資源豐富

總體上，各撤制鎮區及周邊的文化和生態資源都較為豐富。如大港北臨小昆山，地處松郡九峰的最南端，為著名西晉文學家陸機、陸云的故鄉；天馬緊鄰佘山國家森林公園和天馬山生態旅游區；張澤有養殖山羊、烹制羊肉的典故，羊肉飲食文化和羊肉特色餐飲豐富。李塔匯有文物保護單位李塔，始建于初唐時期，明天順年間重建，又名禮塔，塔身四周有磚雕像、菩薩像200余尊。然而，文旅資源的價值目前尚未得到充分發揮，對撤制鎮區發展的推動力有限，未來應在產業導向中加以強化利用。

2.3 公共設施與住房

2.3.1 公共服務基礎差，與居民需求差距大遠郊鄉鎮規模較大，撤并后形成的新建制鎮鎮域范圍進一步擴大。雖然規劃鎮區在服務能級與資源供應上將進一步提升，但其目前還未在鎮域基本公共服務均等化方面發揮有效作用。原因在于鎮區的地理位置從新建制鎮域范圍來看更偏于一側，且鄉村地區公共交通服務水平有限，造成不同農村居民點到鎮區的出行成本存在明顯差異，遠離鎮區的鄉村居民不得不付出更多時間精力去鎮區使用服務，導致居民獲取基本公共服務的機會不平等。以松江區泖港鎮為例，撤并后的鎮區位置明顯偏于鎮域東側，位于西側鎮邊緣的部分農村居民點到達鎮區的車行時間是鄰近鎮區居民點出行時間的2—3倍。

同時，由于缺少政策與資金支持，目前撤制鎮區各類公共設施多依托撤并前原有的基礎，設施功能不齊全、設備老舊落后、服務水平低等問題突出，基本公共服務供應能力下降，與居民服務需求之間的矛盾日益凸顯。如大港、張澤、天馬的文化體育等休閑類活動設施及場地不足，行政、衛生服務功能少，設施分布不均；李塔匯、五厙設施規模小、設備陳舊，可新建用地有限等，不利于居民就近便捷地獲得基本公共服務。

2.3.2 住房產權不清晰，改造責任主體不明確

撤制鎮區內房屋以農民自建房、供銷社集資房、安置房為主（見圖7）。雖然人均居住面積在22—55 m2之間，水平較好，但是除安置房外，多數自建房和集資房建設較早，居住品質較差。大部分住宅由于產權不明晰，無責任主體，缺少維修基金，居民生活的安全與品質無法保證。

圖7 張澤農民自建房和集資房小區現狀照片Fig. 7 Self-built houses and fund-raising houses in Zhangze

2.4 問題總結

鄉鎮撤并后的空間結構調整使得新建制鎮的發展重心向保留鎮傾斜，能夠發揮保留鎮優勢資源的集聚效應。但事實上，上海遠郊多數保留鎮本身發展實力偏弱，保留鎮與撤制鎮的鎮區之間發展差距相對較小，撤并后作為新建制鎮鎮區對撤制鎮區的輻射帶動能力十分有限。我國撤制鎮區可以分為單純行政管理職能為主的“由鎮變村”型，傳統集貿中心所在的“由鎮變集”型，經濟產業發展較好的“由鎮變區”型[6]100。松江區的撤制鎮區均擁有一定的產業發展和經濟基礎，屬于“由鎮變區”或“由鎮變集”型。撤制鎮區作為經過幾十年發展形成的集鎮區，雖然行政管理等級調整為社區后由居委會承擔管理職能[3]32，但實際管理區域和任務遠比一般意義上的居委會繁重。其自身不僅有一定的產業與資源基礎，而且具備一定的人口集聚能力，同時還承擔著原有的經濟社會職能，需要保證原居民對公共服務、就業、居住等方面的需求。撤制鎮區是真正發揮聯系城鄉的“城鄉混合型居民點”[7]。

總體上看，目前制約撤制鎮區發展的主要原因在于自身的功能定位不明確及外部環境支持不充分。一方面，撤制鎮區在規劃體系中容易被忽視。頂層缺乏差別化的引導和明確的建設標準，新市鎮總規層面撤制鎮區地位被弱化，控規編制明顯缺位[5]16。這使得撤制鎮區對于未來發展的方向與定位不明確，自我成長的能力有所欠缺。另一方面，資金、資源投入和維護管理能力不足，撤制鎮在空間、功能上并沒有與保留鎮完全融為一體，新建制鎮的鎮區服務功能無法充分輻射覆蓋，導致當下撤制鎮區的建成環境水平與居民生活品質較低。

3 鄉村振興背景下遠郊撤制鎮區的發展 思路與對策

遠郊撤制鎮區的問題并非短期內能解決，但意識到自身在城鄉關系中的優勢，并充分把握鄉村振興戰略機遇，是當前撤制鎮區擺脫發展困境的重要著力點。應通過明確功能定位、發揮產業資源優勢、實現公共服務均等化、創造良好人居環境等對策，實現撤制鎮區與鄉村地區的共同發展。

3.1 明確功能定位， 加強規劃引導

鄉村振興戰略實施為遠郊撤制鎮區發展帶來巨大的發展機遇。撤制鎮區離部分村莊較近，又具備基本的公共服務功能，是離土農民進城鎮居住的首選地。同時，撤制鎮區作為一產深度發展延伸區、二產三產相對集聚區，是鄉村產業興旺的重要承載地。按照松江區鄉村振興實施方案，應統籌考慮鎮村的功能分工，構建“新城—新市鎮—小集鎮（集鎮社區）—村莊”的城鄉體系。因此，應利用好撤制鎮區獨特的地理、功能優勢，明確撤制鎮未來的功能定位與發展路徑。在工業化發展一般和欠發達地區，鄉鎮是城市向鄉村提供公共服務和農村居住聚集的中心[8]。上海遠郊區工業化發展一般，尤其如松江浦南地區多以農業為主，鄉鎮的作用顯得尤為重要。而在整個城鄉體系中，鎮區是新建制鎮的行政管理、公共服務與經濟發展中心，撤制鎮區基于自身原有的經濟職能與資源基礎，應作為城鄉統籌發展、新建制鎮域內公共服務資源配置的重要節點。在新建制鎮鎮區尚未充分實現全鎮域發展帶動的過渡時期，撤制鎮區需要承擔起輔助鎮區的重要責任。之后與新建制鎮鎮區更好地協同發展，作為副中心集鎮輻射帶動周邊村莊[9]，突出與鄉村地區的相互促進關系，積極改變撤制鎮區被動弱化的局面，發揮其連接城鄉的節點和紐帶作用，推動撤制鎮區成為鄉村振興的橋頭堡。

結合 “十四五”規劃研究，從全區層面系統思考謀劃撤制鎮區的近期發展；將撤制鎮區納入新市鎮發展規劃，統籌考慮新市鎮（新建制鎮）和撤制鎮區的協同發展；結合郊野單元規劃編制，安排好農民集中居住用地。確保撤制鎮區能夠根據自身條件與潛力，演化為城鄉產業、居住、服務的平臺[10]。同時通過優化行政管理體制，提高撤制鎮區的管理水平與規劃執行力。建議將撤制鎮區管理機構調整為社區工作委員會，作為新建制鎮派出機構，與一般居民委員會相區別。加強警務、城管等執法力量的配置，提高居民的安全感。

3.2 優化產業結構， 產鎮融合發展

撤制鎮區多具備較穩定的產業基礎或突出的文旅資源，不應在行政職能轉移后被忽視。建議根據撤制鎮區的功能定位，大力發展撤制鎮區的特色和優勢產業，因地制宜地充分利用資源稟賦，重點發掘鄉村、農業、生態資源經濟效益，加大農業與二、三產業相關要素的聚合力度。吸引資金、人才、技術等要素，加強與高等院校、科研院所等共建孵化基地，推動校鎮合作、產研、產教融合，增強特色產業可持續發展動力。

從松江區各撤制鎮區的產業發展來看，名山環繞的天馬可打造為生態旅游型“禪意生態度假小鎮”；有產業園基礎的李塔匯可打造為商貿物流型“電商物流小鎮”；大港可打造為產業配套型“智能制造小鎮”；浦南張澤可打造為產業發展型“民族醫藥特色小鎮”；并培育羊肉特色產業；五厙可打造為鄉村服務型“健康醫養小鎮”等。探索建立浦北經濟強鎮對口幫扶浦南各鎮的機制，加強產業、技術、管理、項目協助，全面提升撤制鎮區的經濟管理水平和產業發展基礎，提高撤制鎮區的職住平衡指數，讓小鎮居民在家門口就能找到工作，讓鄉村居民就近實現就業城鎮化，真正做到產鎮融合發展。

3.3 公共服務均等化與差異化并行

城鄉在基本公共服務配置內容與能級上存在差異，行政村“三室一點”①“三室一點”是指村委的辦公室、老年活動室、衛生室和健身點。為鄉村居民提供基本公共服務，城鎮配置的公共服務設施目標為城鎮與鄉村居民提供高等級公共服務。按照《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》的目標，城鄉區域間基本公共服務大體均衡，基本實現鎮域資源均衡配置。在現階段鄉村地區服務配送機制不完善和公交出行條件較差的情況下，以設施為載體適度均衡配置服務資源，一定程度上是擴大服務覆蓋范圍的積極措施，有利于優質公共服務資源向廣大鄉村地區延伸。撤制鎮區行政職能遷移后，其固有的社會經濟形態無法在短期內消失，仍是本撤制鎮區、周邊鄉村居民，以及產業區人員獲取公共服務的主要來源。根據泖港鎮的村民訪談得知，出于習慣和便利性，周邊村民日常仍會優先騎行10 min到五厙社區看病、購物，不會選擇服務水平更高但出行距離過遠的鎮區?？梢姡瑩碛袇^位優勢和發展基礎的撤制鎮區，作為新建制鎮鎮區和行政村之間的銜接層級，應為鄉村居民、產業人員提供較高能級的公共服務依托，成為鎮域內均衡公共服務資源配置的重要節點，與鎮區共同搭建統籌城鄉的公共服務資源配置體系。建議適當完善撤制鎮區設施的硬件配置與服務水平，加強基本公共服務供應，提高城鄉居民公平獲得服務的機會。針對各撤制鎮的差異化特征，有側重地豐富設施功能，在保障標準配置的基礎上提升撤制鎮區的服務品質[11]。如大港和李塔匯可適當增加生產性服務功能，為周邊產業園提供支持；考慮到鄉村人口老齡化水平和“健康中國”的發展趨勢，重點增補養老和醫療設施；兼顧鄉村兒童的就學需求，完善基礎教育資源的配備。撤制鎮區既是鎮區基本公共服務功能延伸的載體，也是有效統籌鄉村資源的重要平臺。對于自身或周邊鄉村擁有較豐富產業資源的撤制鎮區如天馬、張澤，可增設統籌參觀旅游、體驗活動、農業展銷的鄉村宣傳服務中心，帶動周邊鄉村發展，并為城市居民提供了解鄉村的窗口服務。在公共服務供應方式上，建議梳理存量公共服務資源和閑置場地建筑，采用各種方式盤活利用，注入新形態、增添新活力。通過“優化增量”和“盤活存量”等方式推動撤制鎮區成為公共服務相對集聚的“新社區”。

3.4 美化人居環境， 加大政策支持

推進農民相對集中居住是改善農民居住條件和農村面貌、為農村產業發展提供新空間的重要舉措，也是當前推進鄉村振興戰略的重點。撤并鎮區地處鄉村和城市間，具有交通便利、公共服務相對集中等優勢，應突出撤并鎮區在鄉村振興中作為農民相對集中居住的“天然承載地”的角色。將撤制鎮區納入農民相對集中居住政策中統籌考慮，在“進鎮上樓”項目安置地塊規劃選址時優先考慮該區域，有利于帶動撤制鎮區及鄉村人居環境面貌的優化，實現鄉村居民的就地、就近城鎮化[6]102。如泖港鎮等在郊野單元（村莊）規劃考慮農民集中居住時，便在撤制鎮區內設置了城鎮集中安置區（見圖8）。

另外，結合鄉村振興示范村工程與美麗鄉村建設工程，對民居建筑風貌、建筑圍欄和院落綠化等環境設施進行整治。針對撤制鎮內現狀房屋老舊破敗而存在安全隱患等問題，要適當放寬舊街坊綜合改造政策條件，擴大舊改政策覆蓋面，讓更多房屋“舊貌換新顏”，改善人居條件。鼓勵支持政企聯動，引進央企、國企和其他大企業集團參與撤制鎮區的更新改造。加強撤制鎮區內出讓的商品住宅用地出讓金返還，并建議區級獲得的出讓金收入全部返還所在撤制鎮區，用于支持危舊房、市政設施的改造升級。

4 結語

鄉鎮撤并能在一定程度上提高行政管理效率，有利于郊區資源聚集優化配置。上海市遠郊區的鄉村撤并是以強帶弱為主，且多數保留鎮的相對優勢較弱。通過聚焦松江區撤制鎮區案例，不難發現遠郊鄉鎮合并后撤制鎮區在城鄉體系中的角色分工被進一步削弱，而新建制鎮鎮區尚未充分發展到足以輻射帶動全鎮域的程度。撤制鎮區管理不足、經濟實體發展乏力、公共服務資源縮減等問題，直接導致本地及周邊鄉村居民生活質量下降和產業發展被動衰退。遠郊撤制鎮區在區位、資源、服務方面都對推動鄉村振興發展具備天然優勢，應作為聯系城鄉的重要節點與紐帶、推動上海鄉村振興的重要載體，通過定位、產業、服務、環境方面的發展策略，引導撤制鎮區從被動弱化向主動發展轉變。與此同時，應抓住G60科創走廊、長三角一體化發展等區域戰略機遇，全面提升居民生活水平和城鎮面貌，實現城鄉共同發展。