疫情防控下社區韌性模型構建及提升策略
——以武漢市都府堤社區為例

陳 銘 呂 猛 CHEN Ming, LYU Meng

0 引言

2020年，新冠肺炎疫情暴發，作為居民生活基本單元的社區在面對疫情防控時有著巨大挑戰。進入21世紀以來，公共衛生安全事件頻發，如何在人口高度集中的社區中通過規劃手段有效防控新冠肺炎疫情，減少疫情對社區的沖擊，是本文研究的重點。

社區是城市居民日常居住生活的空間，主要滿足居民居住、活動及健康安全需求。在疫情暴發初期，社區無法及時對疫情風險進行預警、響應，甚至連居民基本需求都無法保障。社區為應對不確定健康風險及突發狀況，需滿足災害預警、空間響應、治理保障等要求，其韌性建設需要加強。

在社區層面增加韌性建設的研究中，國外學者Cutter[1]提出災害復原力模型，并提出在社會、經濟、房屋等方面基于經驗的社區復原力韌性標準；Bruneau[2]從工程角度出發，認為社區的地震韌性可以通過基礎設施機能隨時間的變化曲線進行計算，從而構建系統的韌性機能曲線評價模型；國內學者肖婧等[3]構建了健康韌性城市規劃的EERR①EERR：“雙評估”和“雙響應”。模型，并提出健康城市韌性應對策略。

在無法掌握災害因子的情況下，主動提升社區的防災能力，提高災前預防、災中應對與災后恢復能力，加強社區韌性建設是應對災害的有效措施[4-5]。本文以湖北省武漢市都府堤社區為例，通過韌性指標框架構建社區韌性“W2R”模型，分析其在疫情防控過程中的問題，并提出相應策略。

1 疫情防控下的社區韌性影響指標分析

1.1 指標依據

隨著韌性理念的不斷發展，社區發展有了新思路。社區韌性是“社區+韌性”的集合，是指社區在面臨災害風險時具有應對和從災害中恢復的能力，具有災前預警、災中應對和災后恢復的特征。通過社區受疫情侵害的反應來看，如今社區需重新審視其應對危機的能力。

社區韌性建設是提升社區危機應對能力、規避風險的重要途徑，而社區韌性的建設離不開影響社區健康安全的韌性指標因子。結合國內學者孫立[6]關于應急管理與社區空間韌性指標的研究，遵循風險應對需求，社區韌性指標的選取需建立在可有效防控突發風險的基礎上。從社區面對疫情侵害的反應來看，社區治理、社區空間和社區組織等方面對于疫情防控有重要的影響，進而歸納總結出在社區層面應對危機主要應從以上3個方面來評判社區的韌性能力，其中每個指標都有不同的指標類型及指標要素來組成社區的整體韌性指標，其特征如表1所示。指標要素的缺失將導致社區韌性不足、風險應對能力欠缺，加重災害侵襲。

1.2 韌性社區防疫指標框架

健康而富有韌性的社區可有效防控疫情，架構社區韌性指標框架需聚焦對社區疫情防控影響較大的因素，同時在社區防疫過程中其框架要具備適應性、可行性和有效性等特點，滿足其科學性、可操作性和全面性等要求。

明確對社區健康風險影響較大的因素并確定與之對應的指標因子，結合防疫需求進一步分析出社區治理、社區空間和社區組織方面有關疫情防控的核心影響指標，并通過加強社區韌性建設，增強社區應對災害的預警、抵抗、恢復和提升等能力[7]。本文總結社區韌性建設相關文獻內的影響指標并結合表1指標，遵循防疫要求構建了韌性社區防疫指標框架（見圖1）。

圖1 韌性社區防疫指標框架Fig. 1 Index framework of resilience community epidemic prevention

表1 風險應對下社區韌性指標匯總表Tab. 1 Summary of community resilience indicators under risk response

2 疫情防控下的社區韌性“W2R”模型構建

結合韌性社區防疫指標框架內不同指標類型及影響因子，遵循防疫要求構建社區韌性“W2R”模型。圍繞框架內有關社區防疫的指標因素，并針對相應的指標因子提出具體防疫響應措施，進而將社區韌性防疫過程分為3個階段：疫前健康風險預警（pre epidemic health risk warning）、疫中規劃建設響應（planning and construction response to epidemic）和疫后治理活力恢復（recovery of post epidemic management）（見圖2）。

圖2 疫情防控下社區韌性“W2R”模型Fig. 2 "W2R" model of community resilience under epidemic prevention and control

2.1 疫前風險預警建設

社區機能水平是衡量社區受疫情影響的重要標準。社區韌性機能曲線表達了社區韌性的機理和內涵（見圖3），其中社區韌性能力主要依賴于社區機能水平，而社區機能水平P可用函數表達為：

式中：P為社區機能水平；R為居民；I為基礎設施；Xn為影響社區功能水平的指標因子變量[8]。

結合疫情防控的現狀來看，社區在正常情況下，即正常社區機能水平為p1，在t1時遭受疫情沖擊，短時間內（t1—t2）社區機能水平迅速下降到p2，表明社區韌性機能在突發疫情影響下受損害較大。隨后社區面對疫情侵害作出響應，在（t2—t3）時間段內，因采取有效的措施使得社區韌性機能水平逐漸恢復（p2—p3），最終在t4時，社區韌性機能水平恢復到p4。由于社區疫情防控措施執行較好，恢復后社區韌性機能可能優于初始機能水平（見圖3，曲線1）。

（0—t1）時間段是疫情發生之前，通過情景規劃模擬法假設社區增加疫前健康風險預警及措施，社區機能韌性增加且防災能力提升，則在面對疫情風險侵害時社區機能水平為（p1—p2'），社區受疫情侵害損失較小（見圖3，曲線2），且相對來說，在較短時間內（0—t4'）災后社區機能水平逐漸恢復。

圖3 社區韌性機能曲線及預警變化曲線Fig. 3 Resilience function curve and early warning curve of community

需要注意的是，疫前健康風險預警能力受社區機能水平影響，而社區機能水平提升需要社區治理指標韌性建設來體現。由模型可知，具體為在管理韌性建設方面加強救援組織建設；在災前制定應急預案并明確救援應急措施，為疫情防控提供保障。在經濟韌性建設方面提高醫療設施應災能力，增強防疫功能；增加應急救援物資儲備，保障防疫救援；促進社區經濟發展，加強承載能力。加強社區治理能力可增強社區韌性和災害應對能力，也可作為判斷社區受災情況的標準，有助于疫情防控工作的開展。

2.2 疫中規劃響應實施

本階段是以疫情災害沖擊為問題導向、以提升社區機能水平為目標導向，從而在物質空間和組織治理層面進行韌性建設。由圖1可知，疫中規劃響應是指在物質空間層面提升社區空間韌性、環境韌性及設施韌性；在組織治理層面增強治理韌性。

該過程表現在空間響應方面，利用開敞空間搭建臨時醫療設施；分級分類彈性利用社區空間，為防疫救援預留空間，利于應急場所建設；保持社區道路通暢，保障防疫救援通道建設；嚴格控制社區出入口數量，增設檢疫設施，減少人員流動。在環境響應方面，提升社區環境品質，增加綠化建設，可改善社區微氣候和通風環境。在設施響應方面，增強基礎設施建設，保障實行防疫措施；加強社區醫療設施建設，解決防疫初診問題，減少交叉感染；增設垃圾集中處理設施，減少潛在疫情風險。

在治理響應方面，健全防疫救援保障機制，為疫情防控提供支持；進行大數據信息平臺和應急保障機制建設，密切觀察疫情形勢，保障救援效率；組織志愿者團隊提升救援效率等。

2.3 疫后活力恢復營造

面對突如其來的新冠肺炎疫情，打造重啟社區自組織功能，可促進社區治理活力恢復[9]。該階段主要通過組織建設促進社區活力恢復，通過共同締造“工作坊”的建設提高社區居民主人翁意識，增強社區自我管理能力；組建社區自組織委員會，調動社區自我組織能力[10]，可促進災后社區活力恢復的問題，并帶動社區居民積極參與社區事務；通過舉辦活動，加強社區防疫宣傳，提高居民防災意識。

3 韌性視角下都府堤社區防疫問題解析

3.1 都府堤社區現狀解讀

都府堤社區位于湖北省武漢市武昌區中部，屬于中華路街道，其規劃占地面積11.89 hm2，社區內有毛澤東故居、黨史博物館、農講所、五大舊址等，被譽為“中國紅谷”[11]；都府堤社區主要包含雄楚樓片區、北城角片區、農墾片區、狀元樓片區及青石橋片區等，社區劃分較為零散，空間聯系性較弱，基礎設施狀況較差，防疫壓力較大（見圖4）。

圖4 都府堤各片區分布及空間環境問題分析圖Fig. 4 Analysis chart of distribution and spatial environmental problems of Dufudi area

3.2 調研方法與數據來源

本文以武漢都府堤社區重點片區為對象，采用質性研究方法對社區防疫問題進行分析（包括參與式調研、問卷調查、實地踏勘和會議訪談），結合“W2R”模型有關社區韌性防疫建設的指標類型，梳理社區防疫過程中出現的問題。具體方法為：（1）參與式調研。以社區志愿者形式參與社區工作，對社區疫情防控情況進行調研。（2）問卷調查。對社區居民進行問卷調查，主要了解防疫過程中社區空間環境和基礎設施方面存在的不足。（3）會議訪談。與社區防疫工作者進行訪談，并進行實地踏勘厘清防疫過程中具體空間節點、防疫措施和災后活力恢復情況。

3.3 問題分析

3.3.1 預警響應不足導致風險應對缺失

由上文知，疫前健康風險預警與社區韌性機能水平有關，其中相關影響指標有災害應急預案、醫療設施、經濟水平等。都府堤社區在疫情暴發前，社區應急預案以防洪防汛、火災事件、公共設施安全事件及盜竊事件為主，對于突發公共衛生事件應急預案不足。社區干部只有13人，安保人員和協管員較少，應急協調救援組織建設能力有限。據調查分析，社區現有2616戶、共6553人居?。黄渲?0歲以上老人1867人，占總人口的28.49%；70歲以上老人647人，占總人口的9.87%；說明社區已進入老齡化階段。社區醫療服務設施僅有2處，應急能力有限，防疫救援物資儲備不完備，表明社區危機應對方面存在不足。

但這些并不代表社區面對疫情沖擊沒有抵抗能力。社區正常運作依賴于社區管理、醫療救援和經濟水平等固有資源，而這些固有資源也保證了社區在面對災害時短時間內不會發生質變，但隨著時間推移（0—t2），社區突發疫情預警和防御能力缺失也會導致風險應對不足（見圖5）。

由圖5可知，都府堤社區雖沒有針對突發疫情的應急預案和防御體系，但社區自身具備一定的防災能力，從而在一定程度上抵御疫情的侵害，社區機能水平緩慢下降（p1—p2）。而當疫情加劇，針對疫情的風險預警機制缺失，且社區自身防災能力應對疫情不足時，會導致社區機能水平全面下降（p2—p3）。綜上，社區面對疫情災害沖擊雖有一定的抵御能力，但缺乏針對突發公共衛生事件的風險預警機制和災害抵御能力也會導致社區風險應對能力不足，造成社區機能水平下降（p1—p3），加重疫情侵害。

圖5 都府堤社區防疫機能曲線圖Fig. 5 Function curve of epidemic prevention in Dufudi community

3.3.2 空間利用缺乏使得應急救援失位

由圖1可知，社區空間環境，包括公共空間、建成環境和基礎設施等對疫情防控有較大影響。本文通過問卷調查和現場踏勘的方式，對都府堤社區居民發放100份調查問卷，并進行社區防疫現狀和空間環境調研，其中主要涉及社區空間環境、道路交通及基礎設施建設等方面，旨在收集整理有關社區疫情防控的影響因素，通過調研中反映社區空間各方面問題的人數占比來明確社區現狀突出問題，進而判斷社區面對疫情防控時可能出現的短板。

（1）空間環境建設考慮不足

都府堤社區作為老舊小區，社區內建筑密度高。由調研數據可知，涉及“活動空間不足”“公共空間占用”“綠化空間占用”“景觀綠化少”“環境衛生差”等問題占比較大，表明社區空間層面上存在較大的防疫缺失（見圖6），并且在空間環境建設方面存在無法滿足防疫需求的問題。

圖6 社區空間環境問題分析Fig.6 Analysis chart of community spatial environmental problems

因此，社區空間環境建設是防控疫情的重要舉措，也是疫中社區規劃響應的重要組成部分。在面對突發災害時，社區公共空間可用于防疫設施建設，且優化建成環境品質也可改善社區微氣候和通風環境，減少疫情潛在風險。都府堤社區空間環境建設考慮不足、環境品質差等問題會造成感染風險增加，面對疫情風險抵抗力較低，對防疫措施的及時有效開展造成一定影響。

（2）防疫救援實施困難

防疫應急救援依賴于生命線工程，調研數據顯示，社區內“車輛進出不便”“道路狹窄”“通暢性低”“缺乏醫療設施”“配套設施不完善”“垃圾處理設施低效”“適老設施不足”等問題嚴重，表明社區道路交通和基礎設施在防疫過程中存在較大問題（見圖7）。

圖7 社區道路交通及基礎設施問題分析Fig.7 Analysis chart of community road traffic and infrastructure problems

都府堤社區道路空間狹窄、暢通性低導致交通不便；僅有2處醫療服務設施，無法滿足突發疫情應急要求；垃圾處理設施效率低，潛在疫情風險較大；適老設施不完善，增加老年人感染風險。應急措施無法保障，防疫救援工作實施困難，影響疫情防控工作的開展。

3.3.3 治理水平有限致使活力恢復受阻

（1）社區治理水平有限

社區遵循街道辦、居委會和業主委員會管理，但由于疫情突發，并未有完善的機制可有效防控疫情；其信息平臺建設主要依賴于業主群和社區內77個宣傳欄，防疫信息平臺建設不完善；社區內在疫情突發前未組建志愿者團隊，僅依靠社區干部在面對突發疫情時救援效率較低，無法有效應對疫情。面對疫情防控社區治理水平有限，無法及時制定有效的疫情防控措施，不利于疫情防控工作進行。

（2）社區組織建設缺失

都府堤社區在防疫過程中，加強了街道辦和居委會職能，依托政府緊急防疫工作安排和社會團體的支持進行防疫工作，但自身組織建設并不完善，面對突發疫情無法及時有效地執行防疫措施。居民參與社區防疫工作較少。

4 都府堤社區韌性提升策略研究

結合都府堤社區防疫問題，遵循社區韌性建設要求并結合疫情防控形勢，將社區防疫韌性提升策略分為疫前平疫結合、疫中規劃響應和疫后共同締造3個方面，其過程如圖8所示。

圖8 社區韌性提升策略圖Fig.8 Community resilience promotion strategy chart

4.1 疫前平疫結合提高風險應對

4.1.1 韌性建設打好基礎

突發公共衛生事件的不確定性對社區的發展提出新挑戰，加強社區韌性建設已迫在眉睫。針對都府堤社區防疫過程中出現的問題，根據突發疫情風險具有傳播快、預測難、危害重的特點，進行有效應對突發事件的社區韌性建設和構建風險響應機制尤為重要。

加強社區治理韌性建設，完善應急預警機制以應對突發疫情，保障社區居民健康生命安全；加強社區空間韌性建設，改善人居環境，為災害應急提供救援空間并保障優質衛生的生存環境；加強社區組織韌性建設，增強組織自我管理和參與意識，共同抗疫。

4.1.2 平疫結合應對風險

平疫結合戰略的提出可有效促進社區韌性建設，并提升社區面對風險時的應對能力[12]。其不僅體現在滿足平時的功能需求，還體現了社區在面對疫情時承擔風險的能力。

由圖2模型可知，在社區治理、空間環境和組織建設方面增加韌性建設，以保證面對突發事件時社區自身有能力抵御風險。在社區治理方面，完善應急預案和救援組織建設，提升醫療服務功能，完善應急救援物資儲備；在空間環境方面，社區應保障生命線工程建設，預留救援空間并保持道路通暢，改善環境以減少潛在風險；在組織建設方面，需要進一步加強，保證社區面對突發事件時有自我防御的能力。

4.2 疫中規劃響應提升空間品質

4.2.1 關注多類型空間，保障防疫效果

面對突發疫情風險，加強空間規劃建設保障防疫工作開展。由模型可知，在防疫過程中，通過對消極空間的利用等手段規劃出有效的社區公共空間，解決防疫過程中應急場所缺失的問題；管控社區出入口數量，增設出入口檢疫設施，防止人員流動，減少疫情風險（見圖9）；實行環境改造策略，提升社區微空間環境品質和整體環境特色，減少潛在疫情傳播風險。疏通道路空間，保障社區內防疫救援通道建設，保持道路暢通；增加垃圾處理設施，減少病毒傳播；有效發揮社區醫療設施的作用，解決疫情初診問題，避免人群流動引發交叉感染，為防疫工作規避風險。

圖9 都府堤防疫空間規劃分析圖Fig. 9 Analysis of spatial planning for Dufudi epidemic prevention

4.2.2 多部門聯動治理，提升防疫效率

遵循政府防疫工作總體安排，發揮街道辦和居委會職能，健全突發公共衛生安全救援保障機制；加強與應急管理部門溝通，組建大數據信息平臺監控疫情，并關注防疫過程中的民生問題，為社區防疫保駕護航；積極聯系醫療衛生部門，尋求幫助并搭建社區臨時醫療服務設施，增強社區自我診治功能，保障防疫醫療儲備；加強社區自組織功能建設，組建社區防疫志愿者團隊，密切關注防疫問題，提升救援效率；發揮社區宣傳部門職能，加強防疫宣傳，告知正確的防疫方法，減少居民恐慌。

4.3 疫后共同打造活力社區

4.3.1 居民參與，組織建設

社區是居民賴以生存的場所，居民參與是當今社區治理的基本要求。在疫情防控工作中，強化居民主體地位，使居民參與社區防控工作，保障防疫機制推行，遵循社區防疫工作安排；加強組織建設，發揮社區居民自組織委員會的作用，增強社區治理水平和管理功能，增強社區治理韌性；建設“智慧社區”，高效管理社區事務，增強社區災害應急能力；鼓勵居民參與抗疫志愿者團隊，提升抗疫救援效率。

4.3.2 共同締造，共建共享

在防疫過程中以共同締造理念為主導發動居民共同參與社區防疫，以“工作坊”為媒介，發動居民積極參與社區事務；培育社區自治組織，遵循共建共享機制，有序參與防疫工作；加強防疫宣傳，舉辦社區防疫知識競賽等活動，提高居民防災意識，促進社區疫后活力恢復。

5 結語

此次新冠肺炎疫情對我國城市應急能力和治理能力是一項巨大的挑戰。城市面臨疫情突發災害，社區作為城市居住基礎單元，是防止疫情傳播的第一道屏障。疫情的防控也對社區的應急能力、空間建設及治理水平提出巨大的挑戰，面對疫情風險及其他不確定災害，社區的抵御力、適應力及恢復力得到考驗，如何化“被動抵御”為“主動防御”，減少疫情對社區的影響成為值得研究的方向。

本文收集整理有關社區韌性建設的影響指標因子并進行歸納總結，結合疫情防控要求構建出社區韌性指標框架，進而以“災前—災中—災后”為時間脈絡相應構建出“疫前健康風險預警—疫中規劃建設響應—疫后社區活力恢復”的社區韌性“W2R”模型，并系統闡述模型的運作機制。以武漢市都府堤社區為例，從災前預警、災中響應和災后恢復3個方面，通過與社區韌性指標框架對比，系統地梳理社區面對疫情防控時出現的問題，并相應地提出平疫結合、規劃響應和共同締造的策略應對。本文提出的指標架構、模型構建、模型運行及提升策略還需進行深入的實證及量化研究，以期為我國社區疫情防控建設提供新的思路與方法。