組織模式視角下的在地性社區(qū)規(guī)劃探索*——以武漢市登月小區(qū)為例

胡洲偉 郭 炎 HU Zhouwei, GUO Yan

0 引言

轉(zhuǎn)型期，社會(huì)沖突趨于常態(tài)化，公共領(lǐng)域的價(jià)值協(xié)調(diào)成為可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，傳統(tǒng)城市規(guī)劃逐漸難以滿足新的需求[1]。一方面，自上而下、精英藍(lán)圖式的規(guī)劃忽略了居民的社會(huì)交往需求，導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系疏遠(yuǎn)、社會(huì)資本萎縮，進(jìn)而造成城市老舊社區(qū)物質(zhì)環(huán)境的衰敗；另一方面，在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的沖擊下，在地性元素逐漸邊緣化，標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)模式導(dǎo)致“千城一面”的同時(shí)也引發(fā)了社會(huì)矛盾。在此背景下，社區(qū)作為城市社會(huì)治理和市民日常生活的基礎(chǔ)單元，既聚集了社會(huì)矛盾和沖突，又是政策落實(shí)的“最后一公里”，成為多方關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來，城市治理和城鄉(xiāng)規(guī)劃工作也出現(xiàn)顯著的“社區(qū)轉(zhuǎn)向”[2]，“社區(qū)”“社區(qū)發(fā)展”“社區(qū)治理”“社區(qū)營造”“社區(qū)規(guī)劃”等詞匯成為熱點(diǎn)議題。

“社區(qū)”（community）概念源自拉丁文communis，意指“親密的關(guān)系”。社會(huì)學(xué)家斐迪南?滕尼斯[3]基于“機(jī)械團(tuán)體”和“有機(jī)團(tuán)體”，提出“社區(qū)”和“社會(huì)”概念，前者指基于自然意愿（nature will）的社會(huì)關(guān)系，而后者則是基于理性意愿（rational will）[4]。可見，社會(huì)而非空間，是“社區(qū)”的本質(zhì)屬性。費(fèi)孝通[5]認(rèn)為，社區(qū)是指基于一定地域和人口規(guī)模的、具有某種共同意識(shí)和緊密社會(huì)關(guān)系的社會(huì)共同體。現(xiàn)代意義上的“社區(qū)規(guī)劃”則源自西方20世紀(jì)初的“睦鄰運(yùn)動(dòng)”，旨在培養(yǎng)社區(qū)居民的自主互助能力[6]9。第二次世界大戰(zhàn)（以下簡稱“二戰(zhàn)”）恢復(fù)重建期間，在聯(lián)合國的積極倡導(dǎo)下，各國家和地區(qū)紛紛發(fā)起“社區(qū)發(fā)展計(jì)劃”[7]，指基于社區(qū)共同體利益的發(fā)展總體部署，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展、制度建設(shè)和建成環(huán)境方面[8]。以居民為代表的社會(huì)力量介入公共決策，并逐漸制度化，覆蓋公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)，規(guī)劃師的職能也隨之從資源分配者轉(zhuǎn)向利益協(xié)調(diào)者[9-10]。社區(qū)規(guī)劃的跨學(xué)科特征[6]9，引發(fā)了西方城市規(guī)劃理論對(duì)技術(shù)理性和建筑思維的深刻反思[11]，[12]83。我國社區(qū)規(guī)劃起步較晚，類似的規(guī)劃由城市規(guī)劃部門和民政部門分頭推進(jìn)，分別側(cè)重物質(zhì)空間和社會(huì)發(fā)展[13]。

國外社區(qū)規(guī)劃研究已形成完備的理論體系，研究熱點(diǎn)集中于協(xié)作參與、特殊社區(qū)、社區(qū)韌性等方面[14]。國內(nèi)研究則起步于20世紀(jì)末，最早以介紹國外理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為主，多為靜態(tài)研究[15]，近10年來發(fā)展迅速，研究內(nèi)容集中于公眾參與、城市更新、社區(qū)營造、社區(qū)治理、社區(qū)規(guī)劃師等議題，實(shí)證研究數(shù)量快速提升[16-19]。現(xiàn)有研究對(duì)協(xié)調(diào)多元利益主體、促進(jìn)社區(qū)綜合發(fā)展的價(jià)值原則基本達(dá)成共識(shí)，但缺乏對(duì)規(guī)劃的權(quán)力背景和現(xiàn)實(shí)沖突的關(guān)注，造成理論與行動(dòng)之間的鴻溝[20-23]。既有研究多采用適用于西方扁平化管理結(jié)構(gòu)的“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”分析框架。由于國情和發(fā)展階段差異，其研究結(jié)論難以簡單套用于我國科層式管理結(jié)構(gòu)，對(duì)豎向多層級(jí)主體的互動(dòng)機(jī)制缺乏清晰的解釋。考慮到組織的層次性，本文從群內(nèi)多主體橫向聯(lián)動(dòng)、群際多層級(jí)縱向協(xié)作兩個(gè)層面入手，探討對(duì)比社區(qū)規(guī)劃的3種組織模式：上端統(tǒng)籌、中部主導(dǎo)和兩端發(fā)力。結(jié)合相關(guān)理論和參與式社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐，觀察案例的協(xié)作過程和在地性元素的實(shí)現(xiàn)路徑，以期為我國社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐提供對(duì)比和參照。

1 組織模式視角的理論基礎(chǔ)

公眾參與和利益協(xié)調(diào)是社區(qū)規(guī)劃的核心。就我國實(shí)踐來看，公眾參與的制約因素來自兩個(gè)層面：一是社區(qū)內(nèi)部集體行動(dòng)能力低下，反映效率問題；二是社區(qū)對(duì)外話語權(quán)微弱，反映公平問題。對(duì)應(yīng)的理論解釋來自兩個(gè)學(xué)科：一是側(cè)重效率視角的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，以群內(nèi)行為作為觀察對(duì)象，關(guān)注公共資源的供給和集體行動(dòng)的效率；二是側(cè)重公平視角的社會(huì)學(xué)研究，以群際關(guān)系為研究范圍，關(guān)注多元價(jià)值的協(xié)調(diào)和多元主體的博弈。

1.1 集體行動(dòng)理論

公共物品是評(píng)價(jià)社區(qū)規(guī)劃成效的重要指標(biāo)。根據(jù)排他性與競(jìng)爭性的強(qiáng)弱，物品可分為私人物品、俱樂部物品、“公共池資源”和純公共物品。公共物品具有弱競(jìng)爭性和弱排他性，如基本公共服務(wù)，是通過強(qiáng)制性納稅保證供給[24]。“公共池資源”則具有強(qiáng)競(jìng)爭性和弱排他性，即多個(gè)體競(jìng)爭有限資源，社區(qū)公共領(lǐng)域就屬于典型的“公共池資源”[25]。對(duì)于“公共池資源”的供給，有兩種觀點(diǎn)。

一種是以哈定（Garrit Hardin）和奧爾森（Mancur Olson）為代表的“公地悲劇”說，認(rèn)為個(gè)人理性與集體理性存在邏輯沖突。由于“公共池資源”排他性較弱，追求個(gè)人利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人具有強(qiáng)烈的“搭便車”沖動(dòng)——沒有成本約束，無節(jié)制地使用公共資源，最終導(dǎo)致資源枯竭[26]，也就是所謂的“吃大鍋飯”。奧爾森[27]提出，兩種特定條件能激勵(lì)集體做出改進(jìn)：一是效用“不對(duì)稱”，消耗同等資源，部分成員能比其他成員獲得更高的效用；二是“選擇性激勵(lì)”，向支付成本的個(gè)體搭賣（獎(jiǎng)勵(lì)）私人物品，激勵(lì)成員為集體利益做出貢獻(xiàn)。如果缺乏約束或激勵(lì)，市場(chǎng)“看不見的手”就會(huì)失靈，自利行為損害集體利益，因此市場(chǎng)難以有效供給公共池資源。

另一種是奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）[28-29]的“集體行動(dòng)”說，認(rèn)為集體自治組織能比市場(chǎng)和政府更有效地治理“公共池資源”。該觀點(diǎn)質(zhì)疑公私二元論和理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。大量決策實(shí)驗(yàn)表明，在集體中，個(gè)體的“公平”偏好并非均質(zhì)的，除“理性利己者”外，還普遍存在互惠傾向的個(gè)體，并可細(xì)分為兩類：一是“條件合作者”，類似集體中的“老實(shí)人”，他們接受并遵守“共同規(guī)范”，其比例與“理性自利者”成反比，即存在“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)；二是“志愿懲罰者”，類似鄉(xiāng)紳長老，他們具有一定威望，懲罰不遵守規(guī)范的“理性自利者”，但需要為維護(hù)“共同規(guī)范”（追求公平）支付額外的成本。在可以監(jiān)督個(gè)體行為、集體有權(quán)實(shí)施懲罰的前提下，經(jīng)過多輪集體行動(dòng)的重復(fù)情景訓(xùn)練，“理性利己者”可能轉(zhuǎn)為“條件合作者”。互惠傾向的個(gè)體越多，互惠性規(guī)范的接受度越高，對(duì)其他個(gè)體和集體整體的信任越深，就越容易促成高效的集體協(xié)作。在社會(huì)學(xué)研究中，互惠性規(guī)范和由此產(chǎn)生的信任也被稱為社會(huì)資本。

綜上，對(duì)社區(qū)而言，社區(qū)成員越穩(wěn)定、社會(huì)關(guān)系越緊密、社區(qū)規(guī)模越可控，就越容易建立社區(qū)信任、培育社區(qū)資本、達(dá)成集體共識(shí)、提高集體行動(dòng)效率，進(jìn)而有效治理“公共池資源”[30]。

1.2 溝通規(guī)劃理論

西方社區(qū)規(guī)劃興起于二戰(zhàn)后社會(huì)經(jīng)濟(jì)的劇烈調(diào)整，其價(jià)值判斷根植于后現(xiàn)代主義思潮對(duì)社會(huì)公平和多元價(jià)值的推崇[12]84，[31]。自“倡導(dǎo)性規(guī)劃”（advocacy planning）提出后，西方城市規(guī)劃經(jīng)歷了從理性綜合規(guī)劃向溝通協(xié)作規(guī)劃的范式轉(zhuǎn)型，批判精英主導(dǎo)式、理性系統(tǒng)規(guī)劃的有限理性，認(rèn)為公眾參與是市民的基本權(quán)利，使得社區(qū)規(guī)劃成為規(guī)劃體系發(fā)展動(dòng)力的來源。規(guī)劃理論的“溝通轉(zhuǎn)向”回應(yīng)了公眾參與規(guī)劃的熱情，逐漸形成了談判規(guī)劃、協(xié)商規(guī)劃、建立共識(shí)、溝通規(guī)劃、協(xié)作規(guī)劃等多種同源的規(guī)劃理論變體[32]345。

溝通式規(guī)劃形成了新的規(guī)劃范式，其思想源自哈貝馬斯（Jürgen Habermas）[33]的交往理性學(xué)說，即人與人之間存在“溝通理性”，可以實(shí)現(xiàn)“無扭曲的溝通”（undistorted communication），基于相互理解建立共同遵守的規(guī)則。弗利斯特（John Forester）[34-35]最早在規(guī)劃領(lǐng)域引入交往理性概念，提出協(xié)商規(guī)劃理論，認(rèn)為規(guī)劃師更應(yīng)該是組織者和溝通者，規(guī)劃師不能“為居民規(guī)劃”（planning for people），而是“與居民規(guī)劃”（planning with people）。英尼斯（Judith E. Innes）[36]將協(xié)商規(guī)劃從理論引向?qū)嵺`，把規(guī)劃視為溝通和協(xié)調(diào)的過程，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)是產(chǎn)生信息和達(dá)成共識(shí)，正式和非正式的信息可以嵌入共識(shí)、實(shí)踐和制度中。總而言之，溝通規(guī)劃是“政府—公眾—規(guī)劃師—社區(qū)組織”的多邊合作，關(guān)注伙伴關(guān)系的建立、重塑，將多元利益的共識(shí)作為規(guī)劃合理性的來源，而不過分強(qiáng)調(diào)成果形式[12]87。

協(xié)作式規(guī)劃被認(rèn)為是溝通式規(guī)劃的延續(xù)[37]。代表人物希利（Patsy Healey）認(rèn)為其思想來源結(jié)合了交往理性學(xué)說、福柯（Michel Foucault）的權(quán)利話語理論和吉登斯（Anthony Giddens）的結(jié)構(gòu)化理論與制度學(xué)派的觀點(diǎn)。福柯認(rèn)為“權(quán)力塑造認(rèn)知，認(rèn)知決定行為（權(quán)力）”，吉登斯提出“結(jié)構(gòu)的二元性”（the duality of structure），認(rèn)為結(jié)構(gòu)既是開展行為的媒介，又是行為實(shí)踐“再生產(chǎn)”的結(jié)果[38]。因此，相比溝通規(guī)劃，協(xié)作式規(guī)劃還強(qiáng)調(diào)場(chǎng)所營造和制度建設(shè)。協(xié)作規(guī)劃與“管治”和“制度”相聯(lián)系，在包容性辯論中完成制度和管治模式設(shè)計(jì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)空間內(nèi)的“差異性共存”[32]347。近年來，發(fā)展出內(nèi)涵基本一致的“參與式規(guī)劃”（participatory planning）概念，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制、實(shí)施和管理全過程的公共參與。本文側(cè)重考察不同環(huán)節(jié)的協(xié)作，因此采用參與式規(guī)劃的表述。

綜上，溝通規(guī)劃理論將規(guī)劃看作一個(gè)協(xié)調(diào)多方利益、達(dá)成共識(shí)的空間治理過程。這一過程中，規(guī)劃師主要作為協(xié)調(diào)員和傾聽者，組織在地主體展開協(xié)作，通過有效的溝通將在地性要素嵌入社區(qū)規(guī)劃。

2 在地性社區(qū)規(guī)劃的組織模式

在地主體協(xié)作的成效取決于兩個(gè)維度：一是水平維度，即社區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，包括居民、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物管企業(yè)、社區(qū)組織等多方主體，保障居民參與的可持續(xù)性；二是縱向維度，即社區(qū)與政府、市場(chǎng)等外部主體的協(xié)作，保障社區(qū)的話語權(quán)和決策影響能力。話語權(quán)的尺度和范圍是銜接這兩個(gè)維度的軸線，共同構(gòu)成多主體—多層級(jí)的合作框架（見圖1）。兩個(gè)維度的協(xié)作效果可能存在競(jìng)爭性，伴隨話語權(quán)的尺度變化而此消彼長，假如社區(qū)內(nèi)部集體行動(dòng)效率越高，對(duì)外談判能力越強(qiáng)，社區(qū)與政府達(dá)成共識(shí)的周期可能越長。這一現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)于城中村的改造，村集體社會(huì)網(wǎng)絡(luò)越強(qiáng)大，與政府的談判周期往往就越長。基于此框架，我們還可以觀察在地性元素“生成—傳遞—實(shí)踐—反饋—再生產(chǎn)”路徑的層級(jí)結(jié)構(gòu)。

圖1 組織協(xié)調(diào)模型及規(guī)劃程序示意圖Fig.1 Schematic diagram of organization coordination model and planning procedure

2.1 縱向協(xié)作： 因地制宜確定組織模式， 落實(shí)社區(qū)訴求

組織模式對(duì)規(guī)劃及實(shí)施效果的影響具有在地性特征，與特定的政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景密切相關(guān)。就本文考察案例所處的中部地區(qū)而言，現(xiàn)階段老舊小區(qū)改造的利潤空間有限，市場(chǎng)主體缺乏參與意愿，社會(huì)組織的發(fā)育也普遍滯后，改造和社區(qū)規(guī)劃多是以政府或社區(qū)為主導(dǎo)。政府側(cè)，主體包括區(qū)政府和街道辦事處。社會(huì)側(cè)，由于市民社會(huì)尚未發(fā)育成熟、業(yè)委會(huì)和物業(yè)缺失的情況普遍存在，居民主要通過社區(qū)居委會(huì)參與社區(qū)規(guī)劃。在此背景下，改造組織模式可歸納為3類。

模式一：區(qū)級(jí)主導(dǎo)、街道與社區(qū)協(xié)作型。區(qū)級(jí)規(guī)劃局確定專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對(duì)接街道與社區(qū)。專業(yè)團(tuán)隊(duì)調(diào)動(dòng)社區(qū)力量，共同編制方案后，向街道和區(qū)級(jí)匯報(bào)，上下協(xié)作、往復(fù)協(xié)調(diào)多方訴求，最終確定方案，確保了方案的可實(shí)施性。區(qū)建委負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施，實(shí)施方案參照了設(shè)計(jì)方案，但又按“規(guī)范”作了修改。這些“不規(guī)范”恰恰是居民相互妥協(xié)后尋求最大公約數(shù)的結(jié)果，規(guī)劃和實(shí)施有所脫節(jié)。要保證規(guī)劃方案落地，專業(yè)規(guī)劃師和社區(qū)居民力量有必要切入后期實(shí)施和營造環(huán)節(jié)，但沒有專業(yè)社會(huì)組織引導(dǎo)，社區(qū)自組織的能動(dòng)性有限。

模式二：街道主導(dǎo)、區(qū)配合、社區(qū)全面參與型。街道確定規(guī)劃團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)下沉社區(qū)，聯(lián)合社區(qū)共同完成方案編制。編制完成后，由街道提請(qǐng)區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)部門，組織其他相關(guān)職能部門討論并敲定方案。實(shí)施改造環(huán)節(jié)由街道統(tǒng)籌，部門配合。街道作為縱向協(xié)作的組織樞紐，統(tǒng)籌規(guī)劃編制和實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，避免了職能部門間的不協(xié)調(diào)，保證了方案落地。方案完成后，啟動(dòng)社區(qū)營造，專業(yè)規(guī)劃師跟進(jìn)，確保營造的質(zhì)量。

模式三：社區(qū)主導(dǎo)、區(qū)統(tǒng)籌、街道配合型。社區(qū)自主申報(bào)，自行組建“眾創(chuàng)”團(tuán)隊(duì)，聘請(qǐng)具備規(guī)劃、建筑和社會(huì)服務(wù)知識(shí)的3類人群，區(qū)規(guī)劃局協(xié)調(diào)規(guī)劃編制。在社區(qū)的主導(dǎo)下，規(guī)劃方案更能體現(xiàn)居民實(shí)際訴求，居民參與規(guī)劃的意愿較高，社區(qū)規(guī)劃和基層治理相融合。缺點(diǎn)在于社區(qū)可能無力識(shí)別優(yōu)秀的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，難以協(xié)調(diào)3類人群，規(guī)劃編制質(zhì)量缺乏保障。街道被動(dòng)服務(wù)缺乏動(dòng)力，區(qū)和社區(qū)之間因行政層級(jí)之隔，縱向溝通與協(xié)作不暢。

社區(qū)規(guī)劃組織模式的適配與否取決于應(yīng)用對(duì)象的制度、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景，以及具體的事權(quán)范圍和利益結(jié)構(gòu)。根據(jù)溝通規(guī)劃理論，綜合系統(tǒng)的社區(qū)規(guī)劃涉及同一空間范圍內(nèi)不同尺度事權(quán)和利益主體的交叉，規(guī)劃編制、溝通和實(shí)施中尋求共識(shí)的過程內(nèi)嵌于社會(huì)制度背景中，制度因素深刻影響著信息的有效傳遞和共識(shí)的達(dá)成質(zhì)量，進(jìn)而影響伙伴關(guān)系的建立和多元主體的協(xié)作。這就需要組織模式中具有能與各主體公平對(duì)話并促成理性協(xié)作的樞紐。上述3種模式在編制、溝通、實(shí)施環(huán)節(jié)上各有優(yōu)劣，其效果體現(xiàn)為協(xié)作效率和話語權(quán)公平兩個(gè)維度的特征強(qiáng)弱組合。對(duì)比3種模式發(fā)現(xiàn)：溝通效率方面，模式一和模式二由政府部門或派出機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，在現(xiàn)有體制下利益協(xié)調(diào)更暢通，模式三要求社區(qū)具有較高集體行動(dòng)能力，否則內(nèi)部橫向聯(lián)動(dòng)容易陷入“失靈”陷阱，進(jìn)而影響縱向協(xié)作；實(shí)施質(zhì)量方面，模式一由于規(guī)劃和實(shí)施的脫節(jié)，難以保障規(guī)劃意圖落地，模式二的協(xié)作方式具有連貫性，銜接更緊密，模式三要求社區(qū)居民和領(lǐng)導(dǎo)力量的認(rèn)知和決策能力較高，否則難以保障規(guī)劃方案的質(zhì)量。

2.2 橫向聯(lián)動(dòng)： 搭建平臺(tái)引導(dǎo)居民參與， 培育社會(huì)資本

基于集體行動(dòng)理論，社區(qū)公共空間屬于典型的“公共池資源”。市場(chǎng)化過程中，傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”逐漸轉(zhuǎn)向“生人社會(huì)”，社區(qū)社會(huì)關(guān)系疏遠(yuǎn)、社會(huì)資本衰退、社會(huì)信任缺失導(dǎo)致的集體行動(dòng)能力低下，是老舊小區(qū)“公共池資源”治理失靈、物質(zhì)空間加速衰敗的深層動(dòng)因，也是促成社區(qū)內(nèi)部橫向聯(lián)動(dòng)的主要障礙。

就協(xié)作目標(biāo)而言，社區(qū)規(guī)劃應(yīng)“標(biāo)”“本”并治：一方面，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的共享性，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民積極參與社區(qū)規(guī)劃全生命周期，充分吸納在地性元素，確保規(guī)劃方案、實(shí)施和管理制度能體現(xiàn)社區(qū)共同意志，在實(shí)踐中向居民反饋積極的信號(hào)，培養(yǎng)居民的主人翁精神；另一方面，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的過程性，發(fā)揮媒介作用，將其作為訓(xùn)練社區(qū)集體行動(dòng)能力的過程，通過居民面對(duì)面式、多輪往復(fù)的交流和互動(dòng)凝聚集體共識(shí)，強(qiáng)化社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感，增進(jìn)成員間的互信、互惠和互助意識(shí)，并在改造成果中設(shè)置“選擇性激勵(lì)”，引導(dǎo)社區(qū)居民從“自利者”轉(zhuǎn)向“合作者”，重建社區(qū)“共同規(guī)范”等社會(huì)資本，促成居民廣泛的橫向聯(lián)動(dòng)，培育社區(qū)的自治行動(dòng)能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的在地性要素再生產(chǎn)和“公共池資源”的有效治理。

就協(xié)作流程而言，可從3個(gè)方面著手：①搭好聯(lián)動(dòng)“平臺(tái)”。建立長期性的在地編制平臺(tái)，如成立“社區(qū)工作坊”和協(xié)商議事平臺(tái)，發(fā)現(xiàn)社區(qū)能人，帶動(dòng)社區(qū)各方利益主體參與規(guī)劃編制過程。②辦好集體“活動(dòng)”。因地制宜，針對(duì)性擬定各階段工作內(nèi)容（如現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、方案編制和制度設(shè)計(jì)等），以居民關(guān)注的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)事件為主題舉辦社區(qū)聯(lián)席會(huì)議，邀請(qǐng)社區(qū)居民參與活動(dòng)的組織和宣傳。③做好橫向“協(xié)調(diào)”。規(guī)劃師從技術(shù)人員轉(zhuǎn)型為社區(qū)活動(dòng)的“發(fā)起人”和“協(xié)調(diào)員”，需要更新技能包：一方面提供專業(yè)技能咨詢，協(xié)助社區(qū)挖掘本土資源和潛能，借助地方性知識(shí)解決在地問題；另一方面需要增強(qiáng)溝通技能，向居民解釋規(guī)劃方案，組織參與人理性、開放、有效地展開提議、討論和協(xié)商，促成方案共識(shí)，進(jìn)而引導(dǎo)居民自發(fā)參與方案編制、監(jiān)督實(shí)施和管理維護(hù)。

3 武漢市江漢區(qū)登月小區(qū)在地性導(dǎo)向的 參與式社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐

登月小區(qū)隸屬江漢區(qū)新華街道取水樓社區(qū)，建成于1985年，西臨新華路，東鄰小南湖公園，唯一出入口位于登月大廈西側(cè)的新華路（見圖2）。小區(qū)占地約0.8 hm2，建筑面積約1萬m2，共5個(gè)住宅單元，均為8層，左側(cè)2棟住有原飲料廠職工，右側(cè)3棟住有原船舶檢驗(yàn)廠職工。現(xiàn)有居民106戶共320人，年齡主要集中在50—70歲，56%居民為退休人員，空巢家庭和獨(dú)居家庭占比過半。24%居民為自由職業(yè)者，其中租戶的比重很高。小區(qū)原產(chǎn)權(quán)為東墾集團(tuán)、晴川公司、涇河飲料廠所共有，后被個(gè)人買斷，屬于國有企業(yè)搬遷改制后遺留型職工宿舍，是典型的開放式、無物業(yè)、租住比高的老舊小區(qū)。

圖2 登月小區(qū)區(qū)位圖Fig.2 The location map of Dengyue Community

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，小區(qū)的主要問題包括：①機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車停車問題以及非機(jī)動(dòng)車的充電安全問題。②公共活動(dòng)空間極度匱乏。居民私搭亂建現(xiàn)象普遍，小區(qū)原有的開敞空間難以利用。③配套設(shè)施失管失修。小區(qū)沒有業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司和其他自主管理組織，導(dǎo)致空間品質(zhì)與配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重惡化。④社會(huì)資本匱乏。人員構(gòu)成復(fù)雜，租住比和老齡化程度較高，社區(qū)自治能力弱。⑤治安環(huán)境較差。由于是開放型小區(qū)且長期管理不善，居民人身財(cái)產(chǎn)缺乏保障。基于現(xiàn)狀問題和居民訴求，新華街街道辦（以下簡稱“街道辦”）提議以“美麗社區(qū)，共同締造”為規(guī)劃理念，開展“共謀共建共評(píng)共管共享”的參與式社區(qū)規(guī)劃，多元主體的互動(dòng)可劃分為規(guī)劃編制、改造實(shí)施和后期管理3個(gè)階段。

3.1 組織模式及權(quán)責(zé)分配

基于武漢市地方實(shí)際，為保障社區(qū)規(guī)劃落實(shí)落地，登月小區(qū)采用了模式二（即“街道主導(dǎo)、區(qū)配合、社區(qū)全面參與”）。參與主體包括街道辦、取水樓社區(qū)居委會(huì)（以下簡稱“居委會(huì)”）、社區(qū)居民代表、規(guī)劃團(tuán)隊(duì)和區(qū)級(jí)各職能部門，具體權(quán)責(zé)分配如下（見圖3）。

圖3 登月小區(qū)社區(qū)更新組織模式示意圖Fig.3 Schematic diagram of the renewal organization model of Dengyue Community

（1）街道辦全面主導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)4大方面。一是統(tǒng)籌縱向協(xié)作。成立工作組專班，負(fù)責(zé)“對(duì)上”工作，街道辦向區(qū)一級(jí)爭取改造項(xiàng)目立項(xiàng)，組建由規(guī)劃團(tuán)隊(duì)、社會(huì)組織、社區(qū)力量共同構(gòu)成的“眾創(chuàng)團(tuán)隊(duì)”，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)與后期營造工作。二是主導(dǎo)規(guī)劃編制。聘請(qǐng)專業(yè)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)開展編制工作，街道辦代表居民訴求征求各部門對(duì)改造方案的意見，提請(qǐng)區(qū)房管局協(xié)調(diào)轄區(qū)企業(yè)和涉及相關(guān)事權(quán)的職能部門。三是推動(dòng)落實(shí)。負(fù)責(zé)聘請(qǐng)深化設(shè)計(jì)方，并提請(qǐng)區(qū)職能部門協(xié)助敲定工程建設(shè)方。四是保障居民話語權(quán)。街道辦聘請(qǐng)樂仁樂助社會(huì)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（以下簡稱“社會(huì)組織”）跟蹤記錄規(guī)劃編制工作進(jìn)度，組織居民與專業(yè)規(guī)劃師、深化設(shè)計(jì)方、工程建設(shè)方深入對(duì)接規(guī)劃方案，在居民的參與下，推動(dòng)規(guī)劃方案落地。

（2）居委會(huì)負(fù)責(zé)引導(dǎo)居民、規(guī)劃團(tuán)隊(duì)、社會(huì)組織等多方力量形成橫向聯(lián)動(dòng)。居民通過居委會(huì)參與項(xiàng)目全過程，可分為3個(gè)階段。一是前期深度參與編制。以居民規(guī)劃師身份參與規(guī)劃編制，從發(fā)展訴求、方案對(duì)策、行動(dòng)組織等方面提高社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)工作的有效性。二是監(jiān)督中期方案實(shí)施。由社會(huì)組織發(fā)動(dòng)參與規(guī)劃編制的居民代表介入社區(qū)營造活動(dòng)，擔(dān)任施工監(jiān)理，推動(dòng)規(guī)劃方案落地。三是主導(dǎo)后期維護(hù)管理，在社會(huì)組織調(diào)動(dòng)下，居民自發(fā)開展一系列共謀共建共治共享活動(dòng)。

（3）區(qū)房管局受區(qū)政府委托作為負(fù)責(zé)單位，其他職能部門參與配合。房管局協(xié)助街道辦對(duì)接各職能部門，推進(jìn)相關(guān)規(guī)劃改造工作，覆蓋從規(guī)劃到建設(shè)的全過程。如與區(qū)水務(wù)部門對(duì)接，解決上水、下水問題；園林綠化需要與園林部門對(duì)接；規(guī)劃方案需要聽取區(qū)規(guī)劃部門意見；違建拆除與后續(xù)管理等向城管部門征求意見；方案確定后，由發(fā)改部門立項(xiàng)，組織工程實(shí)施經(jīng)費(fèi)預(yù)算上會(huì)審議等。

（4）規(guī)劃團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)指導(dǎo)社區(qū)規(guī)劃編制工作。規(guī)劃師下沉社區(qū)提供技術(shù)支持，指導(dǎo)“眾創(chuàng)團(tuán)隊(duì)”以工作坊形式推進(jìn)現(xiàn)狀調(diào)研、規(guī)劃意向公示、重點(diǎn)區(qū)塊聯(lián)合設(shè)計(jì)、方案征詢等工作，聚焦社區(qū)突出問題，形成社區(qū)規(guī)劃的流程、方案、成果和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

（5）社會(huì)組織承擔(dān)組織活動(dòng)職能。協(xié)助居委會(huì)開辦各類社區(qū)活動(dòng)，協(xié)調(diào)社區(qū)多方利益訴求，修復(fù)社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，培育社區(qū)集體行動(dòng)能力，促成社區(qū)橫向聯(lián)動(dòng)，協(xié)助居民落實(shí)后期的維護(hù)、管理與持續(xù)更新。

項(xiàng)目踐行了規(guī)劃、建設(shè)與管理全過程協(xié)同的理念，伴隨工作重心的上升或下沉，各主體階段性分工，角色和職能也進(jìn)行相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，各階段分別體現(xiàn)了利益協(xié)商的重心在側(cè)重橫向聯(lián)動(dòng)和縱向協(xié)作之間的轉(zhuǎn)移軌跡。

3.2 規(guī)劃編制階段

規(guī)劃編制前期階段側(cè)重社區(qū)內(nèi)部的橫向聯(lián)動(dòng)，由居委會(huì)主導(dǎo)，組織規(guī)劃團(tuán)隊(duì)與居民共同開展社區(qū)規(guī)劃編制工作，社會(huì)組織參與。居委會(huì)開展了多樣化的社區(qū)活動(dòng)，引導(dǎo)居民深度參與規(guī)劃編制及后續(xù)實(shí)施與管理的全過程。

為促進(jìn)多方在地主體就現(xiàn)狀問題、改造方向、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案達(dá)成共識(shí)，依次推進(jìn)4個(gè)階段的系列活動(dòng)。①發(fā)掘社區(qū)規(guī)劃師，搭建工作坊。由規(guī)劃團(tuán)隊(duì)、街道辦、居委會(huì)、居民代表等組成“規(guī)劃工作坊”，居委會(huì)負(fù)責(zé)落實(shí)場(chǎng)地、制定工作計(jì)劃和宣傳工作，調(diào)動(dòng)居民開展“發(fā)現(xiàn)社區(qū)”與“發(fā)現(xiàn)社區(qū)規(guī)劃師”等主題活動(dòng)，推選居民代表，確定工作坊成員。②明確焦點(diǎn)問題，確定改造意向。規(guī)劃團(tuán)隊(duì)通過實(shí)地踏勘、居民訪談和問卷調(diào)查，全方位把脈社區(qū)，針對(duì)焦點(diǎn)問題組織多輪工作坊座談，就改造意向達(dá)成共識(shí)（見表1）。③開展“聯(lián)合設(shè)計(jì)”，達(dá)成方案共識(shí)。根據(jù)改造重點(diǎn)和改造意向，形成6大項(xiàng)目包，包括社區(qū)入口改造、打造“社區(qū)客廳”、北側(cè)入戶巷道翻新、物業(yè)用房場(chǎng)地改造、南側(cè)巷道改造和建筑外立面改造。方案完成后與居民代表討論溝通，調(diào)解社區(qū)多方利益主體，經(jīng)多輪聯(lián)合設(shè)計(jì)后形成設(shè)計(jì)方案（見圖4）。④由街道負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門多方意見，確定最終改造方案。

圖4 社區(qū)改造方案Fig.4 Community planning schemes

表1 具體問題和改造意向Tab.1 Community issues and renovation intentions

初步方案征求部門意見環(huán)節(jié)，溝通的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至縱向協(xié)作，決策重心上移至街道尺度。規(guī)劃團(tuán)隊(duì)充分維護(hù)居民的基本利益，聽取區(qū)級(jí)各方建議，對(duì)方案進(jìn)行完善，最后再回到社區(qū)征得居民同意。這一過程中，通過街道和規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的縱向協(xié)調(diào)，促成了居民和政府間的利益共識(shí)，確保方案可實(shí)施性的同時(shí)最大程度展現(xiàn)了規(guī)劃方案的在地性元素。

3.3 改造實(shí)施階段

在此階段，由居委會(huì)和社會(huì)組織分工，前者負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)縱向的利益矛盾，為實(shí)施改造創(chuàng)造條件，后者負(fù)責(zé)引導(dǎo)居民開展社區(qū)營造和制度建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部的橫向聯(lián)動(dòng)。

居委會(huì)統(tǒng)籌施工，主要是前期的縱向利益協(xié)調(diào)和拆違工作。停車問題是利益協(xié)調(diào)的重點(diǎn)。登月大廈擁有停車場(chǎng)和社區(qū)客廳部分土地的產(chǎn)權(quán)，對(duì)在其所有地紅線范圍內(nèi)施工頗有微詞。社區(qū)工作人員與登月大廈相關(guān)管理人員多次溝通協(xié)商，另尋臨時(shí)場(chǎng)地才解決停車問題。社區(qū)的非機(jī)動(dòng)車停放由居委會(huì)出面交涉，交由附近社區(qū)的專業(yè)物業(yè)代管。違建也是小區(qū)歷史遺留“難題”。由于違建屬性復(fù)雜、用途多樣，居委會(huì)提出分兩個(gè)階段清理。第一階段全面摸清違建底數(shù)。居委會(huì)逐戶詢問是否有私搭行為，再由城管部門集中清除建筑周邊和沿片區(qū)圍墻搭蓋的違建。拆違后社區(qū)環(huán)境品質(zhì)提升明顯，形成示范作用，居民也逐漸接受拆違。第二階段是清理連接建筑主體的違建。因?yàn)樯婕斑`建主體的日常起居生活，居民抵觸情緒較大。最終，在參與積極性較高居民的影響和帶動(dòng)下，拆違工作圓滿完成。

社會(huì)組織負(fù)責(zé)組織社區(qū)活動(dòng)，設(shè)立活動(dòng)制度，引導(dǎo)居民開展多樣化的社區(qū)營造系列活動(dòng)。活動(dòng)包括社區(qū)宣傳標(biāo)語和文化墻主題征集、搭建開放空間工作坊、居民規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)規(guī)章制度研討會(huì)、社區(qū)規(guī)劃監(jiān)理團(tuán)隊(duì)例會(huì)、志愿服務(wù)隊(duì)、“問題收納工廠”等。通過社區(qū)活動(dòng)挖掘社區(qū)能人和居民骨干代表，聘任為居民規(guī)劃師，發(fā)揮指導(dǎo)員、宣傳員、管理員的多重角色，做社區(qū)與居民間的傳聲筒，引導(dǎo)其他居民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)行動(dòng)的“條件合作者”，攜手共建社區(qū)。

居民規(guī)劃師自發(fā)承擔(dān)了施工監(jiān)理工作，并結(jié)合自身生活體驗(yàn)，向居委會(huì)反饋更加符合居民實(shí)際需求的改造建議。譬如，進(jìn)行立面整治時(shí)，居委會(huì)逐戶走訪收集居民意見，參考居民規(guī)劃師的建議，再與施工方溝通，商議具體改造措施，形成讓業(yè)主滿意的改造方案。使居民從編制階段的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楣步ü补艿陌l(fā)起者，激發(fā)了他們的“主人翁”精神，提高了其對(duì)社區(qū)的責(zé)任感和歸屬感。

整個(gè)實(shí)施過程充分考慮了登月小區(qū)的實(shí)際情況和居民訴求。雖然基于規(guī)劃可行性、項(xiàng)目實(shí)施難度等方面，施工方案調(diào)整了部分項(xiàng)目包，但仍然最大程度保障了在地性元素的落地。實(shí)施中，決策重心再次下沉，側(cè)重社區(qū)尺度的橫向聯(lián)動(dòng)，達(dá)成了社區(qū)居民內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)，充分調(diào)動(dòng)了居民參與社區(qū)發(fā)展的積極性。

3.4 管理維護(hù)階段

管理維護(hù)階段關(guān)注社區(qū)內(nèi)部的橫向聯(lián)動(dòng)，由居民自發(fā)承擔(dān)，旨在培育社區(qū)資本、提升社區(qū)集體行動(dòng)能力。居委會(huì)和社會(huì)組織提供協(xié)助，其他主體逐漸退場(chǎng)。

項(xiàng)目施工后期，社會(huì)組織舉辦了“‘登月我來造’綠植銀行認(rèn)領(lǐng)”“‘登月通’民意征集會(huì)”等活動(dòng)，引導(dǎo)居民參與美好社區(qū)的共建活動(dòng)，增強(qiáng)居民自治意識(shí)。此外，還組織了志愿者服務(wù)隊(duì)培訓(xùn)，建立長期分類型的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。

施工完成后，社會(huì)組織設(shè)置“選擇性激勵(lì)”，引導(dǎo)居民參與社區(qū)公共事務(wù)。比如，推行“登月通積分制”，居民每次參與社區(qū)事務(wù)或志愿服務(wù)都可獲得積分，到達(dá)設(shè)定分?jǐn)?shù)就可以兌換社區(qū)電動(dòng)車棚的鑰匙、優(yōu)先選擇便民服務(wù)等福利。此外，居委會(huì)還為登月小區(qū)爭取到公益性的“紅色物業(yè)”服務(wù)，保障改造后的長效物業(yè)管理。

經(jīng)歷重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和多輪社區(qū)活動(dòng)，居民在居民代表和激勵(lì)機(jī)制的引導(dǎo)下，參與社區(qū)事務(wù)的意愿不斷提高，居民社會(huì)關(guān)系趨于緊密，對(duì)社區(qū)“共同規(guī)范”的認(rèn)同度提升，社區(qū)集體行動(dòng)能力不斷增強(qiáng)。同時(shí)以“小微”促“全局”，逐步轉(zhuǎn)向居民自主，形成內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了從社工主導(dǎo)模式向志愿服務(wù)自組織模式的過渡，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)全面自主地可持續(xù)發(fā)展。

4 總結(jié)與討論

國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》帶來了巨大的舊改需求。在此背景下，社區(qū)規(guī)劃成為城鎮(zhèn)化“下半場(chǎng)”的前沿陣地，關(guān)乎城市發(fā)展的成敗。本文從社區(qū)居民內(nèi)部橫向聯(lián)動(dòng)和社區(qū)外部縱向協(xié)作兩個(gè)層面入手，構(gòu)建了社區(qū)規(guī)劃多主體—多層級(jí)的組織框架，歸納武漢市3種組織模式。針對(duì)武漢市和案例小區(qū)的地方現(xiàn)實(shí)背景，“街道主導(dǎo)、區(qū)配合、社區(qū)全面參與”的模式似乎更為有效。在橫向聯(lián)動(dòng)維度，可通過搭建在地性工作平臺(tái)，引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)規(guī)劃全過程。在縱向協(xié)作維度，可根據(jù)社會(huì)發(fā)育程度、社會(huì)資本、人文環(huán)境、社區(qū)人口結(jié)構(gòu)等方面的社區(qū)特征，因地制宜地選擇社區(qū)規(guī)劃組織模式。需要說明的是，本文重在提供一個(gè)立體綜合的分析框架，以便觀察規(guī)劃過程中權(quán)力尺度和分工結(jié)構(gòu)的演化，綜合辨析社區(qū)規(guī)劃的效率和公平性。基于武漢市實(shí)際和改造事權(quán)范圍對(duì)組織模式的評(píng)價(jià)結(jié)論本身并不具有普適性。

此外，本文對(duì)于社區(qū)內(nèi)部和社區(qū)對(duì)外協(xié)作效率之間的相關(guān)性猜想，有待進(jìn)一步研究證實(shí)。從發(fā)達(dá)國家實(shí)踐來看，在“新自由主義”政治下的社區(qū)規(guī)劃似乎表現(xiàn)出一定的效率劣勢(shì)[39]，并存在政府將公共服務(wù)責(zé)任與規(guī)劃權(quán)力一并轉(zhuǎn)移給社區(qū)的現(xiàn)象。我國城鎮(zhèn)化尚處于發(fā)展階段，擴(kuò)大公共服務(wù)供給仍然是現(xiàn)階段城市治理的基本目標(biāo)，無法簡單套用西方研究結(jié)論和實(shí)踐做法。如何在擴(kuò)大社會(huì)公平的同時(shí)兼顧發(fā)展效率，平衡對(duì)原住民和新市民的資源投放，是探索中國特色的社區(qū)規(guī)劃的關(guān)鍵性問題，有待學(xué)界同仁共同努力實(shí)現(xiàn)。