居委會主導的老舊小區改造協作模式研究*——以廣州市仰忠社區為例

譚俊杰 廖綺晶 袁 媛 陳 哲 何灝宇 TAN Junjie, LIAO Qijing, YUAN Yuan, CHEN Zhe, HE Haoyu

0 引言

2020年國家提出需大力改造提升城鎮老舊小區，改善居民居住條件，推動構建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區治理體系[1]。利益多方參與規劃編制、實施過程是老舊小區改造等城市更新項目中構建“共建共治共享”的社區治理體系的基礎。

基于交往理性視角提出的協作式規劃理論關注利益主體間的交往、溝通、協作過程，認為通過良好的制度設計、構建利益多方的溝通平臺，能提升規劃的效率。應用于更新改造領域，協作式改造關注在地性與異質性，強調不同的更新改造項目應有不同的協作模式，推廣不同類型的主導協作式改造模式有助于實現共建共治共享的社區治理體系。目前，更新改造協作主體的研究多關注社會力量中各類第三方組織[2]14-16，以及市場力量等多元主體在不同的更新協作中扮演的地位、角色與效果[3]。在政府力量的研究方面，僅對在街道辦主導的更新改造中引入多元主體協作模式進行探討[4]47-48，而較缺乏其他不同類型政府、準政府力量主導的更新改造協作的優缺點與適用性研究。社區居委會既是基層群眾自治組織，又是實際上的管治組織[5]，扮演著國家代理人的“準政府”角色，具有雙重角色的力量。

本文以協作式規劃理論為依據，以廣州市仰忠社區老舊小區改造為例，運用實地調研、深度訪談、文本分析等研究方法，分析在社區居委會主導的更新改造進程中，多元協作機制的建立過程、成效、優缺點及推廣的可行性。

1 協作規劃與在地適用性研究

20世紀90年代，隨著參與式民主的興起與規劃目標的多元化[4]43-45，為了提高規劃實施可能性、提高規劃質量、改善利益相關者的關系[6-7]，協作式規劃成為主流規劃理論，引領規劃的“溝通轉向”[8]。協作式規劃融合溝通式規劃、交往式規劃的理論，加入制度元素，認為通過搭建公平、公開的溝通平臺，形成多方溝通機制，能建立多方長期、穩定的溝通關系與伙伴關系；多方協商、調解和談判能解決矛盾，形成共同規劃目標、行動綱領和實施方案，協作推進規劃實施[9]。

協作規劃理論在中國的適用性引起過爭論。有學者認為中、西方哲學根基不同[10-11]，中國差序格局下模糊的個人權責邊界不同于西方的社群主義思想下追求個人權利，協作規劃可能并不適用。但是，協作規劃理論在西方有不同的實現方式[2]12，它在中國的實踐也可以有不同的模式。已有研究表明，協作規劃理論能在中國的歷史街區更新與歷史建筑改造[12]、低收入社區整治[13]49-50、產業園規劃修編[14]與科技園區更新[15]、河流水質的跨流域治理[16]、區域綠地規劃[17]、災后重建規劃[18]等不同類型、不同尺度的規劃中實現。

中國更新改造協作的研究主要從協作主體[2]12-14、制度工具[19]、在地要素[20]1183方面切入。對協作主體的研究按政府、市場、社會三元劃分，探索不同類型主體主導的更新改造協作的優缺點與適用性，學界較多研究社會、市場主導的更新改造協作。社會主體中的第三方組織主導的更新協作有利于促進多元主體的參與，提高協作效率，能推動多元主體形成共識，并監督更新實施進程[1]；社區規劃師主導的更新協作通過建立協調機制，運用5階段溝通法，借助方案聚焦矛盾等做法，有效推進更新改造協作進程[21]。市場主體中的企業主導更新協作囿于企業追逐經濟利益的訴求及當地居民對政府、企業的不信任，難以真正推動更新改造協作的形成[22]；服務組織主導的更新協作能通過運用專業力量提高公眾參與能力[23]；搭建多元主體各司其職的協作網絡，可以促進更新進程協作的形成[20]59-61。

既有研究很少聚焦政府或者準政府主導的更新改造協作，僅探討了基層政府如街道辦主導的北京南鑼鼓巷的漸進式更新改造，其引入多元主體協作的優缺點[4]47-48。有研究認為政府力量主導的城市更新易與開發商結盟形成“增長聯盟”[24]43，忽視社會聲音，難以形成多元協作。隨著“共建共治共享”社會治理格局的提出，政府和準政府力量主導的更新也逐漸引入多元主體，例如社區微改造、微更新中，扮演“準政府”角色的居委會、村委會主導協助組建社區組織[25]，搭建相關溝通平臺，推進多方參與，取得一定的成效。

2 居委會主導的協作式改造研究

居委會在當代中國治理體系中扮演著居民自治與居民管理的雙重角色，既是居民自治的機構，也是準政府機構。法律上居委會由居民選舉產生，是居民申訴訴求、實現居民自治的組織。實際上居委會還承擔著政府對市民管理的任務[26]，扮演準政府的角色。中國城鎮設有街道辦作為基層政府，街道辦下轄若干居委會，并從工作資金分配、人員調動等方面管理著居委會，居委會實際上在經濟、個人和權威上依附街道辦[27]。街道辦缺乏足夠的人力物力應對職能部門下派的行政管理事務，街道辦將部分行政任務派分到各居委會中，并考核辦事結果。居委會成為政府管理居民的最末梢的類行政組織，也就成為了半政府力量。居委會長期接受街道辦任務并解決居民日常生活訴求，使其與社區居民關系密切，居委會成為了政府將政策滲入社會、實現對社會管控的“社會代理人”[28]。

2.1 案例選取和研究方法

仰忠社區是廣州典型的老舊社區，位于廣州市越秀區珠光路以北，東橫街以南，文德南以西，北京南以東，社區內共有街巷19條，占地面積5.9 hm2（見圖1），隸屬珠江街。居住環境問題集中在公共設施陳舊、房屋年久失修，建筑質量差、三管三線等線網布置凌亂、社區缺乏物業管理、公共空間臟亂差等[29]。社區產權復雜，過半房屋產權為公有，包括單位房、機關房、機房所房、房管局房等；還有部分華僑房。但是社區內本地居民較多，鄰里關系融洽，社區居委會與居民關系良好。

圖1 仰忠社區區位圖Fig.1 Location of Yangzhong Community

2015年底，珠江街街道辦將仰忠社區的改造訴求提交越秀區城市更新局。2016年其被納入廣州首批微改造項目，由居委會主導開展老舊社區改造。改造項目由政府提供資金，分兩期施行，一期為2016年2月到2016年底；二期為2017年10月到2018年末。改造內容包含政府指定的大型公共設施工程改造，如三管三線落地、公共設施更新、公共空間修復等，以及居民指定的工程，如防盜網改造、樓梯扶手加裝等。兩期改造的流程類似，均是居委會動員居民，共同商議改造內容方案、項目實施與監督、項目驗收（見圖2）。改造后，仰忠社區物質環境提升，居民自治形成，成為全國老舊小區改造學習的典范。

圖2 仰忠社區改造方案總平面圖Fig.2 General plan of urban regeneration in Yangzhong Community

筆者采用實地調研、深度訪談、文本分析法等研究方法，還原該項目更新流程，嘗試總結協作過程與協作模式。①深度訪談法：對協作過程的主導者，即仰忠社區居委會2名核心成員深度訪談，整理訪談內容約2萬字。②文本分析法：對仰忠社區微改造的規劃文本、規劃說明書和媒體的相關報導等分析提煉，剖析協作過程與機制。③實地調研法：2019—2020年，先后3次到改造后的仰忠社區現場調研，了解改造后的實地情況和居民的切身感受（見圖3-圖4）。

圖3 仰忠社區樓宇內部改造前后對比Fig. 3 Comparison of the interior of the building before and after the regeneration in Yangzhong Community

圖4 仰忠社區樓宇外部改造后實景Fig. 4 Photo of the outer of the building after the regeneration in Yangzhong Community

2.2 居委會主導的參與主體

參照協作規劃在社區層面的實踐分析[13]49-51，本文從參與主體、主導協作過程及協作的成果3方面分析仰忠社區改造的協作模式。仰忠社區改造涉及的利益相關者有5類。

（1）地方政府：改造政策制定者，提供改造政策、規劃編制和資金支持。包括政府內部與改造相關的職能部門、政府內成立的臨時組織、越秀區人民政府、珠江街街道辦。參與改造項目的目的在于優化城市物質、社會空間環境，降低未來管理成本；同時完成上級領導指派的任務。

（2）仰忠社區居委會：改造主導者，主動構建利益多方溝通平臺。居委會參與改造的目的有2個：一是完成街道辦分派的行政任務；二是調動居民參與社區改造乃至管理的積極性，推動真正的居民自治，減輕自身負擔。

（3）當地居民：改造的密切利益相關者。包括黨員、社區能人（樓長、積極分子等）、異議者、普通居民等。參與改造的目的是使居住環境變好。

（4）房屋產權人：改造潛在利益獲得者。包括在仰忠社區內擁有住房產權的國營單位、機關單位、房管局、僑胞等。通過參與改造項目保護房屋產權不受侵犯。由于并非自身的居住環境，改造幾乎不涉及產權變更，他們僅通過與居委會的溝通協商參與到改造的協作中，參與積極性不高。

（5）設計、施工公司：改造專業人士。通過參與改造項目，獲取經濟利益。

2.3 居委會主導的協作過程

仰忠社區改造的協作貫穿了“改什么”（動員）、“怎么改”（施工）、“如何維護”（運營）3個階段。

2.3.1 改什么：動員居民，制定自主改造項目

動員階段，居委會首先通過黨政牽頭、樓長選舉等舉動，調動居民參與改造規劃的積極性，推動居民共同商議自主改造項目立項“改什么”。居委會多次召開社區黨支部會議，呼吁黨員帶頭支持改造并推動周邊居民參與。同時，居委會逐戶上門拜訪，介紹改造的必要性與重要性，動員居民參與改造并征集居民意見。此后，推舉樓長作為反饋居民意見的代表，建立居委會—居民的溝通渠道。再者，居委會回訪反對改造的居民，邀請樓長共同傾聽持異議居民的意見，并逐漸轉變他們的態度。此外，居委會亦找到房屋的產權人，咨詢其改造意見。

居委會根據居民的舉薦，組織樓長、黨代表等社區能人成立居民咨詢委員會（以下簡稱“咨委會”）。根據咨委會整理遞交的居民意見，居委會制定自主改造項目初稿并召開聽證會，并再次咨詢居民意見，使利益多方就自主改造項目形成溝通協作。根據多方意見，結合基礎資料調研報告，居委會形成《珠光街仰忠社區微改造項目一覽表》草案上報街道辦。最終確定仰忠社區改造內容為7大類45項，其中自主改造項目14項。在本階段，利益多方以聽證會為平臺，表達并交換意見，協調矛盾，達成共識（見圖5）。

圖5 仰忠社區自主改造項目內容的協作Fig. 5 Collaboration of self-improvement projects in Yangzhong Community

2.3.2 怎么改：全民監督，每周例會推動利益 多方協調

施工階段，居委會協同街道辦召開每周例會，推動利益多方共同商議改造“怎么改”。改造立項招投標后，居委會與街道辦邀請設計方、居民召開方案講解座談會，講述微改造的預期成效。項目施工前，居委會在顯眼處張貼施工計劃及聯系方式，便于居民監督。同時，街道辦和居委會形成每周例會制度，邀請樓長、熱心居民、施工方等利益多方商議上周施工的問題、對策，并根據實際情況調整后續施工方案。居民代表提出疑惑及優化方案，施工方就相關問題提供專業意見，分析優化方案的可行性，共同協商項目進展。居民對改造施工的監督與反饋可通過兩條途徑實現：一是聯系施工負責人，提出項目實施的問題，如噪聲擾民、建筑垃圾妨礙出行等；二是將意見告知樓長，由其作為代表在每周例會中與利益多方協商，如優化施工方案的商議等。若涉及重大事項，則需要全體人員共同討論；若修改方案涉及政府職能部門的管轄，則需通過居委會向上反饋給街道辦微改造辦公室，與職能部門協商。本階段以每周例會為平臺，多方利益者表達意見、協調矛盾及博弈利益，最終達成共識（見圖6）。

圖6 仰忠社區改造項目的協作Fig. 6 Collaboration of Yangzhong Community regeneration project

2.3.3 如何維護：設立自治物管，社區業主自 治初步形成

在施工階段尾聲，進入運營階段之前，居委會組織居民討論“如何維護”。居委會、街道辦構建居民議事平臺，推動居民自治的物業管理。首先，居委會派發問卷，咨詢居民開展物管服務的意愿及物業服務議事會（以下簡稱“議事會”）的人選推薦。同意率“雙過半”①雙過半，即同意戶主超過總戶數的一半、同意戶主房屋建筑面積大于總建筑面積的一半。后，居委會推選部分樓長和積極分子等社區能人組建議事會。此后，居委會與議事會協同樓長及其他社區積極分子等，成立仰忠社區物業服務管理中心。物業服務管理中心派發問卷、召開聽證會了解民意，并據此制定《仰忠社區物業服務方案（初稿）》和《仰忠社區物業服務工作制度》，規定相關崗位的設置、工作內容、時間，以居民業主自治為核心的社區物業管理模式逐步形成。

2.4 居委會主導的微改造的協作成果

良好的協作規劃能形成3層效益[30]。一是社會資本、智力資本、政治資本等的形成；二是形成新的伙伴關系、觀念轉變、協調與共同行動；三是形成新的協作、新的機構、新的范式、實地成果等。仰忠社區改造協作的成果體現在以下3方面。

2.4.1 社會資本的提升

居委會挖掘、培育社區能人（黨員、樓長）及上門拜訪的過程，拓展了居委會與居民的關系網絡。項目中居委會多次與街道辦溝通，共同完成上級任務，亦增強了其與街道辦之間的關系網。這形成了仰忠社區“政府—居委會—居民”之間良好的“鏈接型社會資本”（linking social capital）。

2.4.2 居民的共同行動

居委會通過長時間對居民的動員與有效的多方協調，提升了社區居民參與改造的積極性，居民主動提出項目建議，并在項目的最后階段形成居民自治的新局面。

2.4.3 業主自治機構的出現與工作模式的推廣仰忠社區居委會推動社區的物業服務議事會及物業管理服務中心的初步形成，出現了以居民業主自治為核心的社區物業管理機構。仰忠社區老舊小區改造經驗吸引了全國各地城市參觀學習，仰忠社區模式得以推廣。

3 居委會主導的老舊小區改造的協作 評價

3.1 成功經驗

3.1.1 提升居民參與的意愿是居委會主導的 改造協作開展的基礎

更新改造協作形成的難點之一是居民參與意識不強[24]118。居民是城市更新的重要利益相關者，其積極參與有利于協作更新的推進。老舊小區缺乏物管，居委會與居民有著長期的聯系，通常積累了一定的信任。仰忠社區居委會在改造開展前，通過黨政牽頭、逐戶拜訪的方式挖掘社區能人、搭建廣泛的溝通渠道，充分調動了社區居民參與的意愿與積極性，這為后續協作規劃的形成打下堅實的基礎。

3.1.2 職能部門積極配合是居委會主導的改 造協作快速推進的保障

協作規劃形成的難點還在于手握權力的一方往往對協作采取消極態度。仰忠社區的改造資金由政府提供，手握權力的是政府各職能部門。老舊小區改造涉及眾多職能部門的權責，協調不當會導致項目進展緩慢。仰忠社區改造項目中，職能部門受微改造辦公室的領導，積極配合仰忠社區居委會的工作，形成職能部門與居委會、街道辦之間的利益共同體，共同完成市領導指定的任務。居委會、街道辦反饋改造需職能部門配合的工作內容，能在短時間內由微改造辦公室牽頭解決，這提高了居委會、街道辦在利益多方心中的地位，是改造協作得以順利進行的保障。

3.1.3 居委會主導構建的利益多方交流平臺 是推動多方協作的關鍵

協作規劃得以形成的核心在于構建穩定的多方交流平臺。仰忠社區改造的不同階段中，居委會因勢利導分別構建“咨委會”“聽證會”“每周例會”“議事會”等穩定的多方溝通平臺。如“每周例會”在改造施工階段每周均會開展，這為利益多方的相互溝通、表達訴求提供了穩定的平臺，是促進利益多方逐漸建立信任、推動協作形成的關鍵所在。

圖7 仰忠社區協作式改造發展過程Fig. 7 Development process of cooperative regeneration in Yangzhong Community

3.2 存在問題

3.2.1 居委會工作量增加

居委會承擔著街道辦下發的工作任務，工作量較為飽和。仰忠社區的微改造項目實施期間，居委會在完成日常的工作任務外，還需上門拜訪居民、四處聯系利益相關者協商微改造相關事宜，工作量增加。高強度的工作會給居委會成員造成較大的身心壓力，需要思考該模式如何持續推行。

3.2.2 挖掘社區能人存在不確定性

社區能人的挖掘存在不確定性。仰忠社區微改造協作中，樓長、熱心居民等社區能人能高效率地團結、動員居民，是居委會動員居民參與的重要中間力量。然而，挖掘社區能人很難總結出既定的路徑。如上海北外灘街道的更新改造中，同樣是在以居委會為主導的方式下，金友里社區因社區能人早已組建了居民自組織，居委會較易發現并請社區能人動員居民參與協作；然而按照同樣的方法，其他社區挖掘社區能人的進展則不理想[31]。

3.3 適用性

根據仰忠社區改造項目的特點，居委會主導的更新改造協作有一定的適用范圍。

3.3.1 社區融洽、居民缺乏自組織的老舊社區

老舊小區改造離不開居民的參與。仰忠社區的鄰里關系和諧，居民與居委會關系良好，然而內部缺乏業主委員會等業主自治組織，居民自我組織能力較為薄弱。居委會的積極推進，促使大多數居民對改造持歡迎態度，也愿意支持居委會的工作。此后在更新進程中，居民積極參與到居委會組織的各類活動中，推動了更新的有序推進。

3.3.2 改造資金支持充裕

大多老舊小區未能開展更新工作是因為缺乏資金支持。得到政府的改造專項資金支持，仰忠社區更新改造協作方能順利推進。充裕的改造資金支持是居委會主導的更新協作順利推進的前提之一。

3.3.3 政府內部項目制推動

“項目制”是我國當下常用的政治動員模式，能在短時間內動員不同組織、不同部門的通力合作[32]，如“創建文明城市”“創建衛生城市”等。仰忠社區改造項目作為廣州老舊小區更新改造的范本，是各部門要積極配合完成的“政治任務”。因此，政府出臺老舊小區更新改造政策，明確職能部門之間予以配合，是居委會主導的改造協作得以順利推進的條件之一。

4 結語

老舊小區改造是存量規劃背景下提升城市品質的重要抓手。近年來，中央強調老舊小區改造、改善物質環境的同時，需要構建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區治理體系。協作規劃理論提倡多元主體參與更新改造全過程，契合國家對老舊小區改造“共建共治”的要求。

政府和準政府力量是老舊小區改造協作中的重要主體。本文中居委會通過動員居民、搭建溝通平臺、促進社區業主自治的物業管理形成等路徑，推動多方協作。以居委會為主導的老舊小區改造協作中，提升居民參與的意愿是協作得以開展的基礎，職能部門的積極配合是協作得以快速推進的保障，穩定的利益多方交流平臺是協作得以形成的關鍵。居委會主導的老舊小區改造協作模式，適用于社區融洽、居民缺乏自組織的老舊社區，且地方政府能提供充裕的改造資金和制定相應的政策，明確職能部門的權責。然而，該協作模式需居委會成員投入大量時間與精力，令工作量過度飽和，給居委會成員造成較大壓力；同時需通過在地化的探索，挖掘社區中的社區能人以協助推進居民參與。

本文探討了在項目制的背景下，社區居委會主導的老舊小區改造協作模式及適用性，補充了政府和準政府力量主導下的更新協作實證研究。未來應探討不同城市、不同類型社區里，街道辦、居委會（村委會）等政府和準政府力量主導的老舊小區、舊村更新改造的可持續的協作模式。