城鄉資源流動視角下的國土空間規劃思考
——以昆明市祿勸彝族苗族自治縣為例

關學國

（昆明市規劃設計研究院有限公司，云南 昆明 650051）

引言：隨著我國基礎設施的不斷建設，城鎮和鄉村以及地區之間物理空間上阻隔和限制越來越少，城鄉資源流動更加便捷與頻繁，為國土空間規劃和管理帶來了新的機遇、問題和挑戰。為此，為加快各級國土空間規劃體系的構建，就需要從城鄉資源流動視角分析問題，為規劃和決策提供依據。

一、研究意義

（一）為各城鎮和鄉村地區的職能分工和功能定位提供依據

在各級國土空間規劃中，三區三線的劃定，特別是城鎮開發邊界的劃定，需要綜合考慮城鎮的生態、社會、經濟、服務和創新等功能，這些功能的實現不僅應當以上級規劃指標和約束性的政策為前提，還應當根據當地特色和城鎮性質，建立具有獨特性的城鎮發展模式，也就是確定好各城鎮和鄉村地區的職能分工和功能定位,而研究清楚城鄉資源流動情況是確定上述內容的前提。

（二）為優化國土空間規劃布局提供支撐

國土空間規劃的重點工作之一，就是要在省、市、縣和鄉鎮各層級的全域空間內對國土空間進行布局，統籌大中小不同規模城鎮所涉及的空間資源劃分工作，對公共服務設施、城鄉基礎設施和用地空間等進行劃分，本質上進行對城鄉資源進行分配，研究清楚城鄉資源流動情況，國土空間的規劃布局將更加科學和合理。

二、祿勸縣城鄉資源流動情況

（一）祿勸縣基本概況

祿勸縣是云南省昆明市主城區外圍區縣之一，地處昆明市最北側，國土面積為4233.66 平方公里，共有17 個鄉（鎮、街道），其中有2 個街道、9個鎮、6個鄉。全縣山區面積占總面積的98.4%,壩區面積僅占總面積的1.6%,是個典型的山區縣，山多平地少，耕地總體質量不高，國土空間規劃中的人地矛盾尖銳。城鄉資源流動主要體現在人口、基礎設施、市政設施、產業等這四個方面。

（二）人口要素流動及其存在問題

1.人口流動的情況。根據公安和統計年鑒數據，全縣戶籍人口2010 年47.2 萬人，到2019 年為48.8 萬人；根據全國第六次、第七次人口普查數據，全縣常住人口2010 年39.6 萬人，到2020 年為37.9 萬人。上述數據說明，受到鄰近的昆明市主城區吸引等影響，早在10 年前祿勸縣外出的流動人口在10 萬人以上，并且有不斷擴大的趨勢，縣域人口總體處于外流狀態。

2.人口要素流動存在問題。人口外流的給祿勸縣帶來以下問題：外流人口主要為青壯年，使祿勸縣已進入老齡化社會的速度加速，相比六普，七普60 歲以上人口比例增加，15 歲以下人口比例減少，年齡結構呈現收縮型特征，養老壓力不斷加大，給祿勸縣的社會經濟和產業發展也帶來一定挑戰。

（三）基礎設施要素流動及其存在問題

1.基礎設施要素流動的情況。基礎設施要素流動以教育配套最為代表，在2000年前祿勸縣人口流動較少，外出務工的人員較少，子女選擇就近入學，學校資源分配相對均衡。但是當前，外出的流動人口在10萬人以上的情況下，外出人口子女更愿意選擇在縣城和昆明市主城區上學，這導致祿勸縣鄉村地區的學校規模在10 年前達到峰值規模后，實際使用需求不斷在微縮，這總體上使得教育設施配套資源不斷向更大的城鎮“流動”。

2.基礎設施要素流動存在問題。實際規模需求的減少，使得基礎設施要素向更大的城鎮“流動”和傾斜，給縣域帶來兩方面的問題：一方面是規模供給過剩，按照脫貧攻堅和民生兜底的政策要求，每個鄉鎮和地區都配置有學校、醫療等設施，但是隨著人口的流動，實際使用需求不斷在減縮；另一方面是質量難以提高，以中小學為代表，鄉村地區的教育質量和水平與城鎮地區的差距越來越大，城鎮地區與大中城市的差距有越來越大。

（四）產業要素流動及其存在問題

1.產業要素流動的情況。祿勸縣是農業大縣，根據國土“三調”調查結果耕地總面積有659.3 平方公里，占國土總面積的15.57%，農產品和林下種植經濟是祿勸縣最重要的產業基礎要素。隨著祿大公路、武倘尋高速、京昆高速（武定段）等開通，徹底改變了祿勸縣域的對外交通情況，縣城到昆明主城僅1 個小時，一方面農副產品能更加便捷的對外輸出，另一方面祿勸縣的產業要素與昆明主城的產業要素徹底融合到了一起。

2.產業要素流動存在問題。一是縣域有諸多傳統有特色的農副產品，但是農業特色規模化水平低，品牌渠道建設滯后；二是由于產業要素在空間上與昆明主城相互流動，花卉等非耕化的種植需求巨大，耕地保護壓力加大。

三、國土空間規劃應對策略

（一）合理順應城鄉資源要素流動趨勢，構架空間規劃的目標

城鄉資源流動有其內在的原因和規律，是所在區域地理空間資源和城鎮發展到一定階段的必然趨勢和結果，因此，在國土空間規劃中，應該合理順應人口、公共服務設施、市政基礎實施和產業代擬稿資源要素流動趨勢，合理架構規劃全域的空間規劃目標。以祿勸縣為例，確定了以強中心城鎮、優化小鄉鎮、合理引導部分鄉村地區衰減的集約發展路徑目標——縣城所在中心城區，交通便利、與昆明市主城的距離較近，是縣域鄉村人口流動目的地之一，因此要強化中心城區；而位于縣域北部的小鄉鎮，是承載鄉村與縣城、昆明市主城區之間的資源流動的重要節點，應該結合現狀基礎條件，進行優化發展；而類似雪山鄉、烏蒙鄉等資源貧乏、生態限制大的區域，應該適當加快引導人口外流，合理引導部分鄉村地區衰減[1]。

（二）以三線劃定為重點，落實目標，優化國土空間格局

在確定了合理架構了空間規劃目標之后，以永久基本農田保護紅線、生態紅線和城鎮開發邊界這三線為抓手，落實目標，優化國土空間格局。以祿勸縣為例，需要在資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價基礎上，研究人口規模和資源限制性條件，在規劃需要強化的崇德、屏山所在的中心城鎮區域，增加城鎮建設用地，在縣域層面統籌好這些與耕地保護的矛盾；在規劃需要優化的團結、皎平渡、轉龍、九龍、翠華等小鄉鎮區域，結合產業和資源特色，為發展預留好彈性空間；在引導衰減的雪山、烏蒙、則黑等鄉村地區，嚴格控制城鄉建設用地的規劃，通過各種政策，引導建設用地復墾、復林。在優化國土空間格局規程中，要注意考慮以下方面：一是確定生態、資源和經濟“三足鼎立”的發展模式。要在區域建立并完善的、高密度、多樣化、較為協調的資源流動的結構，注意避免因小失大、顧此失彼的失衡規劃行為阻礙城鄉統籌發展。二是提高一二三產之間以及在不同區域的協調性。以祿勸縣為例，針對屏山和崇德為代表的城鎮區域中的產業部分，應當側重第一產業和第三產業的規劃布局，要重點實現以服務行業為代表的資源要素向北部，特別是耕地保有量大的鄉村地區的流動和輻射。與此同時，應當加強城鄉兩者之間溝通和流動所需平臺的建設，例如網絡、通信等，為兩者資源互通、提高產業協調性創造良好的氛圍。三是空間上提高城鄉流動資源調度的有效性。特別要提高鄉村旅游或農副產品的吸引力，帶動經濟流通，提高鄉村吸引力，平衡城鄉的經濟資源分配[2]。

（三）因地制宜、因區出策，加強資源整合，通過增減政策的創新為城鄉資源的合理流動提供更多的空間

以祿勸縣為例，在當前城鎮化進程中，有大量的農村人口向縣城、昆明市主城區涌進，人口不斷上升，給居住空間、公共服務設施和市政基礎實施造成壓力，而在農村，農村人口不斷外流、整合、重新“洗牌”，大量耕地、宅基地被閑置。應當從兩方面著手實施：一方面，為了提升農用土地的復墾有效率和使用率，為城建建設用地提供更多“拓寬”渠道，應當為農村用地賦予更多與增減掛鉤的指標，加大對其的供給能力；另一方面，還可以利用增減掛鉤指標單獨為用地建立合理的流量指標。在交通通達信較差、資源貧乏的偏遠鄉村地區，很多自然村人口外流嚴重，在一段時間后，這些存在面臨“消失”的狀態，可以增減政策，就可以將這些村莊的建設用地指標騰挪到縣域需要發展的區域，而將這些村莊建設用地復墾為耕地或復林為生態用地。

在當前構建的“五級三類”的國土空間管控體系中，對于國土用地的開發和整頓已經具備較為完善的管理措施：一是充分利用好散亂的“破碎化”土地，利用整合、歸并、復墾等形式，將廢棄地耕地重新利用起來，并且可以在保護現有耕地面積的同時拓寬土地開發的規模；二是在跨地區的土地管理上，應當秉持互相協調、互助互惠的理念，將統一開發和整治歸納等手段靈活運用起來，以在各區域發展環節中相互補充更多的耕地資源；三是利用增減掛鉤政策，不斷提高拆、減、合并等土地規劃工作的科學性，使得土地互換、土地合并和相互調整等規劃工作實施更為順利，幫助解決土地“破碎化”“散亂化”等現象和問題[3]。

（四）以指標體系為抓手，健全國土空間管理和監督體系

在國土空間的管控和管理中，指標體系是最直觀和最重要的內容，指標的建立應當立足于實際，且應當將各項理論基礎作為依據，進而確定合理的約束性、預期性指標體系。以祿勸縣為例，縣級自然資源部門成立于2019年，是原國土資源局與原住建部門的相關職能部門進行合并形成的，但是國土空間規劃的管理平臺和管理工作極其滯后，在未來建立的國土空間規劃管理平臺中，應該將流量指標和增減掛鉤用地等內容納入平臺中，方便管理部門統一管理和監督。因為2015 年以來國家和省市的政策中，建設用地總量和供應強度的“雙控”目標的本質是一種管控和約束目標，其對流量指標的限制還是較為符合實際且嚴格的。“雙控”目標會為各類資源配置項目合理發放流量指標，如果流量指標運用得當，則可以很好地緩解規劃工作的高負擔，并且降低管控杠桿效應出現的概率，反之，如果沒有及時歸還流量指標，則“雙控”目標就變成了一種“負擔”[4]。

四、結束語

總而言之，基于城鄉資源流動視角分析可以看出，要建構城鄉資源合理流動的國土空間，是極具戰略性和科學性的，這需要統籌規劃資源，合理順應資源要素流動趨勢，構架好空間規劃的目標，進而以三線劃定為重點，落實目標，優化國土空間格局；同時要因地制宜、因區出策，加強資源整合，通過增減政策的創新為城鄉資源的合理流動提供更多的空間；最后以指標體系為抓手，健全國土空間管理和監督體系。