探析新修訂《檔案法》對檔案信息化建設的法治保障作用

文·欒麗萍 張立君

在信息化時代，電子檔案數量大幅度增加，對其管理和使用已不能依靠傳統的檔案管理方式，檔案信息化建設應運而生。檔案管理部門應當敏銳抓住時代脈搏，與時俱進，意識超前，應用先進的管理技術和方法，促進檔案信息化建設全面發展，為國家治理體系治理能力現代化提供必要的檔案支撐。但長期以來，由于沒有法律上的確認和護航，檔案信息化建設充滿波折，發展困難重重，因此依法推進檔案信息化建設成為必選之路。

一、檔案信息化建設存在的突出問題

（一）對檔案信息化建設認識不足、重視不夠

一是對檔案信息化的重要性認識不夠，表現為各級黨政機關以及檔案部門自身對檔案信息化建設不夠重視，造成檔案信息化水平與政府及單位的信息化程度不匹配，檔案信息化內容與檔案業務工作脫節，“兩張皮”現象比較嚴重。

二是對電子數據和電子檔案理解有誤差，表現為認為業務工作形成的電子數據不是電子檔案，不需要歸檔案部門管理；認為電子檔案只是檔案的一種門類，用傳統的管理理念和方法管理就可以，不依據其自身的特殊性去進行特殊管理；認為電子檔案存在不穩定性、易篡改、不容易分辨真假等弊端，不如紙質檔案穩定易管理，而對電子檔案的管理有抵觸情緒。

（二）檔案部門及其工作人員能力不足難以承擔檔案信息化建設的職責

一是檔案信息化建設總體滯后。從政府角度看，沒有把檔案信息化統籌到政府信息化大局之中，檔案信息化建設或被遺漏掉，或被邊緣化；從各單位看，普遍重視單位辦公自動化和業務工作信息化，檔案信息化要么得不到足夠重視，要么作為信息技術交由技術部門管理；從檔案部門角度看，沒有超前謀劃和主動融入意識，自身的不作為也使檔案信息化建設困難重重。

二是電子文件不歸檔、電子檔案管理缺失現象時有發生。辦公自動化系統、業務系統沒有電子文件歸檔功能的情況不在少數，電子檔案管理缺乏系統平臺支撐的情況也比較普遍。數字檔案館（室）建設總體滯后的狀況，讓電子文件不歸檔、電子檔案管理難的問題更加難解。

三是電子檔案認定難、使用難。電子檔案標準不健全、管理不規范、法律效力不明確等問題嚴重，導致電子檔案的真實性、可靠性難以保障。另外，跨部門、跨區域一體化應用平臺建設滯后，導致電子檔案共享利用難以達成。

四是檔案人員數量不足、觀念陳舊，不掌握信息技術的使用技能，在進行電子檔案處理、分類、保存、傳輸、使用時效率低下，不如紙質檔案管理使用來的順手，加之缺乏起碼的檔案信息網絡安全意識，難以有效開展檔案信息化工作。

二、檔案信息化立法是檔案事業發展的迫切需要

（一）黨和國家對檔案信息化建設高度重視

習近平總書記多次就網絡強國、數字中國建設作出重要指示，如“沒有信息化就沒有現代化”“我們必須敏銳抓住信息化發展的歷史機遇”“發揮信息化對經濟社會發展的引領作用”等。李克強總理在《政府工作報告》中也強調，“對于法規不健全而造成的一些地方推行電子檔案認定使用難、跨地區辦理難問題，要抓緊清理修改相關法律法規”。2014年，中辦、國辦印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》提出，“把檔案信息化納入本單位信息化建設整體規劃，統一部署、同步實施，確保檔案部門實現對電子文件形成、積累和歸檔的全程監督指導”；國務院第716號令《關于在線政務服務的若干規定》明確要求，“政務服務機構應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交”。同時規定“符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力”。這一系列的指示、意見、規定都充分彰顯了黨和國家對檔案信息化建設的重視，而這種重視也為檔案信息化建設指明了方向。

（二）社會發展迫切需要對檔案信息化進行立法

原《檔案法》的相關規定與檔案信息化發展和需求相比已明顯滯后，關于電子檔案的規范性文件也不足以對其提供有力保障，使得社會各領域信息化迅速發展需要的檔案工作跟不上節奏。在政務服務領域，隨著“一網通辦”“一證通辦”的推進，電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案廣泛應用，電子化單軌制成為大趨勢；在司法領域，法院在調查取證和審判過程中采用電子文件、電子檔案等電子數據作為證據已成為必然。2019年12月發布的《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》明確規定了網絡平臺發布的信息、通信信息、電子交易記錄、文檔、圖片、音頻、視頻等電子數據可以作為訴訟證據；在經濟領域，隨著電子商務的推進，電子合約、電子票據廣泛應用，會計核算電子化成為趨勢。2015年12月，新修訂的《會計檔案管理辦法》規定，滿足一定條件的電子會計資料可僅以電子形式保存，形成電子會計檔案；在檔案工作領域，近年來，檔案信息化建設持續推進，數字檔案館（室）建設如火如荼，電子文件歸檔和電子檔案管理“單套制”“單軌制”實踐探索取得突破。各行業各領域信息化的迅速發展，對檔案工作提出了更高要求，需要有效的制度供給，這就迫切需要從法律層面提供更高層次的制度保障。

（三）信息化時代的檔案載體需要在法律層面確認其合法性

從紙質到數字，變的不僅是載體，還有記錄方式和使用檔案的方式，這次新冠疫情防控中使用的個人健康碼就充分體現了這種變化。它依據個人行為實時變化，因此無法直接記錄在固定的紙張上；有別于傳統的書寫記錄方式，它是個人行為數據與其他相關數據（如個人基本信息、行動軌跡、新冠病毒感染者信息、民航信息、高鐵信息等）的集成與關聯，不再是對檔案、記錄的直接利用，而是在數據治理（檔案數據化）的基礎上，基于移動互聯網和后臺大數據分析的一種智慧應用。這種新變化，必須要在法律上給以明確定位。

三、新修訂的《檔案法》為檔案信息化建設提供了可靠的法律依據

（一）明確了政府和單位在檔案信息化工作中的職責

第三十五條規定：“各級人民政府應當將檔案信息化納入信息化發展規劃，保障電子檔案、傳統載體檔案數字化成果等檔案數字資源的安全保存和有效利用。檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織應當加強檔案信息化建設，并采取措施保障檔案信息安全”。此規定明確了政府在檔案信息化建設方面的法定職責，體現了信息化建設“規劃先行、整體規劃”的理念以及保障檔案數字資源的安全保存和有效利用的目標導向。對檔案信息化建設難以納入政府信息化整體規劃，檔案信息化建設項目立項難、融入難，檔案數字資源保管安全隱患多，檔案數字資源開發利用成效不明顯等問題的解決提供了法律依據。

第三十六條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當積極推進電子檔案管理信息系統建設，與辦公自動化系統、業務系統等相互銜接”。要求電子檔案管理信息系統建設要與辦公自動化系統、業務系統等相銜接的實質就是“互聯互通”，即要網絡通、數據通、業務通。有了系統間的“互聯互通”，電子檔案就可以從生產系統（辦公自動化系統、業務系統）傳輸到保存利用系統（電子檔案管理信息系統），所以這里隱含了電子文件歸檔的要求，也是對檔案信息化相關系統平臺建設的規定，可以有效解決電子檔案管理無系統支撐、辦公自動化系統和業務系統沒有電子文件歸檔功能、系統之間不“互聯互通”等突出問題。

（二）明確了電子檔案的法律效力

第三十七條規定：“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規。電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定”。這里明確了電子檔案的基本要求和法律地位，來源可靠是指通過元數據和電子印章、數字簽名、數字技術、時間戳等技術可驗證其來源；程序規范是指歸檔、移交接收、長期保存等環節及其檢測等流程管理規范，確保電子檔案的內容、邏輯結構和背景信息與形成時的原始狀況相一致；要素合規是指電子檔案的內容、結構和背景信息等要素符合規范要求。對解決電子檔案管理不到位、電子檔案的法律效力不被認可、電子檔案無法作為憑證使用、“雙套制”管理造成浪費等現象有法律效用。同時，針對電子檔案從形成直至銷毀的全過程管理實踐中存在著許多具體的專業性、技術性問題，需要國家檔案主管部門會同有關部門聯合立法。

（三）明確了檔案信息化建設的內容

第三十八條規定：“國家鼓勵和支持檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織推進傳統載體檔案數字化。已經實現數字化的，應當對檔案原件妥善保管”。這一規定旨在鼓勵和支持檔案館和機關、團體、企業事業單位加快推進傳統載體檔案數字化，進而推動檔案資源利用實現網絡共享，解決部分檔案館和單位檔案數字化工作緩慢以及對數字化后對傳統載體檔案原件保護不當等問題。

第三十九條規定：“電子檔案應當通過符合安全管理要求的網絡或者存儲介質向檔案館移交。檔案館應當對接收的電子檔案進行檢測，確保電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性。檔案館可以對重要電子檔案進行異地備份保管”。對接收的電子檔案進行檢測的規定，旨在保證進館電子檔案的質量，實質是通過技術手段檢查電子檔案是否符合來源可靠、程序規范、要素合規的基本要求。對重要電子檔案進行異地備份保管的規定，有利于加強電子檔案安全保管，防止出現意外安全事故，導致數據完全滅失。規避電子檔案難以進館、通道不暢、進館緩慢，已進館的電子檔案質量不高、移交接收過程存在安全隱患、安全備份缺失等實際問題。

第四十條規定:“檔案館負責檔案數字資源的收集、保存和提供利用。有條件的檔案館應當建設數字檔案館”。這是對檔案館進行電子檔案管理的責任規定，旨在解決各級各類檔案館普遍存在的電子檔案接收、管理、提供利用力度不大和數字檔案館建設總體滯后等問題。

第四十一條規定：“國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用”。推進檔案數字資源共享利用，就需要建設跨層級、跨區域、跨部門的一體化平臺，甚至是全國性的一體化平臺，解決各部門各單位信息不共享，信息孤島現象嚴重，檔案作用發揮難等問題。而這樣的一體化平臺需要加強頂層設計，要從國家層面推動，從立法層面推動。

新修訂《檔案法》對檔案信息化建設做了具有前瞻性、科學性、明確性、指導性的具體規定，在當今世界信息化潮流洶涌澎湃的時代，為加速推進我國檔案信息資源的環境建設和業務建設，整合檔案信息資源具有重要法治意義。同時，檔案信息化建設的迅速發展，必須要在法律上給以確認正名，規范標準，消除爭議，統一管理，以保證其在法治軌道上健康發展。