中國共產黨以人民為中心的社會建設歷史沿革及其路徑探析

經 理 ,劉婷婷

(天津工業大學 馬克思主義學院, 天津 300387)

劉婷婷，女，貴州遵義人，天津工業大學馬克思主義學院碩士生，主要從事馬克思主義中國化理論研究。

堅持和維護社會秩序的穩定，廣泛凝聚社會發展的共識，不斷開創人人參與的社會新局面和充分享有社會經濟發展的成果，這是中國共產黨在社會建設工作中的基本出發點，也是保證我國經濟快速發展的基石。隨著建設社會主義現代化強國任務的全面啟動，如何從人民的向往出發，構建與新時代經濟發展狀況相稱的社會建設新模式，已經成為我國社會領域改革的新著力點。“社會治理共同體”這一新模式的首次提出，充分體現了我國社會建設的新目標要將人民意愿、群眾參與、依法治理和共同享有融為一體，在社會發展中促成有效治理主體的形成，在治理主體的形成中推動社會發展，形成二者之間的良性互動。因此，只有聚焦社會治理內涵的發展，把握“以人民為中心”的社會治理共同體的新特點，才能在社會治理中落實各類創新機制。

一、中國共產黨探索社會建設的歷史沿革

中華人民共和國成立以來，黨和政府一直進行著社會主義建設的實踐探索，其中包含社會管理與社會治理兩種模式。歷經改革開放至黨的十九屆四中全會召開，歷次會議中均以書面報告形式和國家政策形式，不斷完善界定和發展社會建設的內涵。從社會管理走向社會治理，不僅是內涵之變，更體現了以人民為中心的發展思想逐步指導社會建設，不斷開創社會治理新局面。

(一)社會管理艱難起步階段

中華人民共和國成立初期，面臨國內外敵對勢力企圖顛覆新生政權的威脅及國內一窮二白、百廢待興的局面。為鞏固社會主義政權，盡快恢復正常社會秩序，使經濟社會發展步入正軌，政府為應對國家安全問題、社會生產問題，在社會管理上包攬了一切公共事務。主要體現在以下方面：在農村建立人民公社制度，實行“政社合一”，統一管理全社會的各種事務；在城市建立單位制，通過單位進行社會管理，所有單位的生產、分配都立足于國家政治、經濟需要，同時通過單位進行資源、人事調控；在就業方面，采取包分配、畢業定向分配等政策，人員流動服從政府的事業安排；在教育方面，政府組織進行掃除文盲活動，普及全民基礎教育；在生活資料方面，實行統一生產、統一訂購、統一發放。

這一時期，政府在一定程度上借鑒蘇聯經驗。為鞏固新生政權、恢復社會秩序，通過人民公社制及單位制實現了對社會事務的統一管理，實際上將自身打造成為全能型政府。這種統一管理方式，一方面，實現了對社會的高度整合，在短時間內最大限度地集中社會資源和經濟資源，為當時重建社會經濟秩序提供了保障；另一方面，管理主體呈現單一化特征，所有社會事務由政府處理，人民公社制與單位制對政治、經濟和社會實行的三位一體全方位管理，將社會這個主體排除在管理之外[1]，使社會成員缺乏主動性和積極性。雖然在人民公社中強調按照民主集中制辦事，政府出臺多項政策保障人民群眾基本生活，也重視社會保障，但這一時期受到國際國內環境的制約，政府以人民為中心思想的實踐探索還沒有正式步入軌道。

(二)社會管理漸進階段

改革開放以來，隨著以“經濟建設為中心”工作的確立，黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來。經濟上的巨大變化，必然引起政治與社會的連鎖反應。鄧小平曾強調，政治體制與經濟體制的改革是相互推進的，改革成功與否關鍵取決于政治體制方面。這一時期，從國家政策演變和理論發展層面看，政治體制改革主要在政府與社會關系，基層與個體參與管理等方面展開[2]。1992年，黨的十四大提出，在行政改革方面，要對行政管理體制與機構進行改革[3]。2002年，黨的十六大首次把社會管理作為政府的四大職能之一，提出政府要完善社會管理職能[4]。在基層參與方面，1998年修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，保障村民實行自治，由群眾依法辦理自己的事情，村民自治逐漸走向規范化；2000年《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》出臺，專門論述社區建設問題，城市社區建設逐步發展。

這一時期，隨著市場經濟的迅猛發展，在一定程度上推動了社會力量參與管理之中。一方面，個體和社會組織的參與意識顯著增強。隨著政府逐步放權，且重視社會組織在社會管理中的重要作用，并積極鼓勵引導社會組織，促使社會成員日漸參與至公共事務管理中。另一方面，伴隨著政治體制改革與基層自治的發展，使得人民參政機會增多，拓展了人民群眾實現政治權利的渠道。以制度化形式探索人民群眾參與政治新途徑，這在一定程度上回應了人民的利益要求，以人民為中心的發展思想日益廣泛地得到初步踐行。

(三)從社會管理向社會治理飛躍階段

這一時期，主要圍繞建設服務型政府、從社會管理走向社會治理及完善社會治理體系和社會治理格局內涵方面進行頂層部署。黨的十六屆四中全會創造性地提出，構建多元共治的社會治理格局。表明我國的社會管理格局進入多元主體合作共同管理階段，明確了各主體在社會管理中的地位及作用。黨的十六屆六中全會首次提出 “構建社會主義和諧社會”和“建設服務型政府”。這意味著以厘清政府與社會的關系為目標而打造服務型政府，在社會管理中政府為公眾提供更好的公共服務。黨的十七大修改了十六大提出的“三位一體”總體布局，在此基礎上提出“四位一體”總體布局，將社會建設納入其中，并且強調推進以改善民生為重點的社會建設。黨的十八大將法治保障納入社會管理體制當中，同時對建設服務型政府做出了新的部署[5]。從提出建立社會管理新格局到創新社會管理體制，在國家政策方面完成了從社會管理格局到社會管理體制的轉型，這一提法更科學，內容更廣泛且要求更高。黨的十八屆三中全會要求創新社會治理體制，推進國家治理體系和治理能力現代化[6]72。這標志著我國由社會管理走向社會治理，社會建設進入了治理這一新階段。黨的十九大將“共建共治共享”作為建立社會治理格局的內在要求，“共治”一詞充分體現了社會治理的核心思想；十九屆四中全會以“推進國家治理體系和治理能力現代化”為議題，首次將民主協商、科技支撐納入社會治理體系當中，強調社會治理是全社會的共同責任；首次提出要推動打造社會治理共同體，以人民為主體，從人人有責、人人盡責、人人享有三個方面界定其內涵。

這一時期，黨的十九大創造性地提出踐行以人民為中心的發展思想，實現了從“以人為本”向“以人民為中心”的升華。緊緊圍繞“以人民為中心”的發展理念，社會建設完成了從社會管理向社會治理的質的飛躍，在國家政策與實踐探索方面，更加強調全心全意為人民服務，更加堅守實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。(1)進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化，社會治理著重強調對人民群眾美好生活向往的回應，以有效的社會治理、良好的社會秩序，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。(2)在建設服務型政府中轉變思想，在行使管理權時充分考慮人民意愿，加強與人民的溝通并接受人民的監督，注重發揮社會組織的作用。(3)以共建共治共享促進構建社會治理共同體，以公民的責任和義務形式提出人人有責，以調動全社會積極性形式提出人人盡責，以發展成果由人民共享形式提出人人享有。

二、“以人民為中心”在不同社會發展階段的具體表現及其特點

中國共產黨從開始探索社會管理到確立社會治理制度歷經70年，實現了從社會管理到社會治理的轉變。社會管理與社會治理各有側重，社會管理與經濟、政治、文化、生態文明并列，作為政府四大職能之一，強調以政府為主導，對社會生活、社會事務、社會組織進行管理，保障社會成員生存和發展的基本需求；社會治理“是以社會多元主體參與為基礎，以維護和改善人民群眾根本利益為核心，針對社會發展中的各種問題，協調社會利益、化解社會矛盾，促進社會公平、推動社會有序發展的過程。”[7]

(一)“為人民服務”是社會管理時期的特點

為人民服務是社會管理時期的特點，政府與社會成員之間是管理與被管理的關系。社會管理在強政府、弱社會的格局下，政府自上而下管理社會事務，其他社會組織和成員單向、被動、消極地接受命令，是一種縱向式的管理方式。同時，社會管理在政府行使主要管理權下，為了高效管理社會事務，通常使用行政手段進行管控。

社會管理時期，強調政府的統一安排，為構建社會經濟秩序提供保障；以對政治、經濟、社會的全方位管理，推動國家各項事業健康發展。此種管理側重于一元主體管理，以為人民生活、社會經濟發展、國家安全提供政治保障；此種管理以行政手段為主，發展關系國計民生的重大事業，通過統一的頂層謀劃化解社會矛盾，解決人民生存與發展問題。總之，社會管理時期，政府在一定程度上回應了人民的利益要求，但人民群眾在社會管理下缺乏主動參與管理的自覺性，深層次的期待與向往尚未滿足。

(二)“以人民為中心”是社會治理時期的特點

習近平總書記指出：“堅持以人民為中心。人民是歷史的創造者，是決定黨和國家命運的根本力量。必須堅持人民主體地位……把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業。”[8]凸顯了“以人民為中心”的社會治理特點。以人民為中心的社會治理時期，社會治理的主體呈一主多元性。黨委領導下的政府起主要領導作用，依托各類社會力量協同參與。黨的領導總攬全局、協調各方，政府重在發揮領導作用，各社會主體統籌協調、協同治理，以此共同處理社會事務，維護公共利益。黨和政府由控制者轉變為組織者，由決定者變為協調者，重點培育社會力量參與共治，形成社會共治格局。強調各社會主體參與其中，雙向、互動地行使治理權力，且注重采用協商合作的方式，在共治過程中平等協商、交流互動、相互認同，是一種橫向式的治理方式。在共治理念下，社會治理采用民主的方式，強調不能只靠公權力，還要采取多種方式共同調和社會矛盾，充分發揮法治的作用。

政府在以人民為中心的思想指導下，社會治理向多元主體治理、自上而下多向度的協商合作和多種方式綜合運用轉變。一方面，強調以人民為中心，在社會治理中將不同階層和群體的政治、經濟、文化等利益訴求囊括其中，充分發揮人民主體作用，在社會治理層面解決人民當家做主問題，使得人民成為社會治理的關鍵主體。強調政府的社會治理權由人民賦予，人民必須參與社會治理全過程。治理成果由人民共享，治理效能由人民評價，讓人民在參與治理的過程中實現價值、獲得發展。另一方面，重視各主體之間的合力作用，鼓勵和引導各主體通過協商對話的方式交流溝通、達成共識，最終走向共治，從而形成囊括各階層、群體共同利益訴求的政策，實現共治結果代表最廣大人民群眾根本利益。同時，在治理過程中，將依法治理、法制保障作為主要治理手段，輔之以必要的經濟手段、思想道德手段等，使法治與德治相結合，為社會治理增加了人性化色彩，更能以民主形式保障各治理主體、各社會力量依法規參與社會共建共治共享之中。總之，社會治理時期，政府以人民為中心的治理能夠有效解決社會利益訴求多元化、社會治理結果惠及不均等問題，在多元主體共同參與、多種方式并行的情況下，有效提高了人民群眾滿意度與獲得感。

(三)社會治理共同體時期，以人民為中心的新特點

從“為人民服務”到“以人民為中心”的轉變，社會治理更加突出人民至上。社會治理共同體的提出，更是對治理規律認識深化的結果。以人民為中心構建社會治理共同體，強調社會中的每個人作為社會的一分子，在社會建設和治理中承擔著舉足輕重的責任，發揮著不可替代的作用。不僅要求政府創新治理理念，從過去的單一政府負責向共同體治理的轉變，還要求從原來強調的多元主體共治，向更具有凝聚力的社會治理共同體演進提升。

社會治理共同體是在共建、共治、共享的社會治理格局中構建的，其指導思想是“以人民為中心”，其參與主體是人民群眾。首先強調多元治理，在社會治理中不僅保留多元共治的特性，更強調人民的主體地位，逐步邁向黨委、政府、公眾共同治理的新局面。其次是權責對等的主體，社會治理共同體是責任與義務的統一體。人人有責意味著人人有權，人民作為治理主體同樣也是權責對等的主體，這一特征詮釋了人民當家做主。在社會治理共同體中，人民群眾不僅要在執行階段參與實踐，還要將智慧運用到治理進程中，通過共同規劃目標、協商決策、落實政策，保障群眾參與貫穿治理全過程。最后是利益共享，人人享有是人人有責、人人盡責的最終歸宿與落腳點，人民群眾在社會治理中不但要共同建設還要共同享有。通過共同評估社會治理成效，治理成果由人民共享，實現成果惠及全體人民這一目標。

三、中國共產黨創新社會治理共同體的路徑選擇

黨的十九屆四中全會提出構建社會治理共同體，社會治理體制機制建設、發展社會力量、加強法制保障、重視基層建設等路徑，包含在以人民為中心構建社會治理共同體的要求之中。

(一)要創新社會治理體制機制

所謂社會治理共同體，是指“在堅持共產黨領導的前提下，以共建共治共享為原則，通過政府、社會組織、企業及公民個人等主體平等參與社會事務、共同享有發展成果，而構建起的協同治理、深度融合的有機共同體。”[9]從內涵看，社會治理共同體強調的是“以人民為中心”的發展思想，其本質是堅持黨的領導，走群眾路線。加強和創新社會治理，關鍵在體制創新。社會治理的關鍵是體制機制建設，以體制機制建設總領社會治理全過程各領域。其創新關鍵要在過程上緊緊依靠人民群眾，在成果上由人民群眾共享。首先，要完善多元共治的社會治理體系，以社會治理體系總領社會治理全過程。黨的領導總攬全局，政府自覺為社會治理創造良好的制度環境，全社會協同參與、多元共治，以民主協商的方式充分運用法制、科技等手段保障各方實現互利共贏，最大限度地滿足人民群眾利益需求。其次，健全和完善權益保障和矛盾糾紛處理機制。要解決人民群眾在社會領域中遇到的各種切身利益問題，當社會矛盾、利益問題、矛盾糾紛出現時，要變堵為疏，“通過建立暢通有序的訴求表達、心理干預、權益保障機制，將矛盾的沖突原因與疏導辦法納入法律法規框架內，最大程度地保護群眾合法權益，減少公權力干涉與侵犯。”[10]最后，要建立社會治理責任制。在治理過程中遇到的問題，要在規劃時劃分職責范圍，落實到具體主體，真正把人民的利益放在第一位。

(二)要創建以法治檢驗社會治理的新格局

“人人有責”強調公民的責任和義務，在社會治理共同體中首先要解決民眾的思想認知問題，才能激發人民群眾的主動性與創造性。其次要堅持依法治理，社會治理要從管控規制向法治保障逐步轉變。一方面，要利用法律保障多元主體共同參與治理，推動構建法治化的社會治理模式。在社會治理中加強法律的作用，就是要明確社會治理主體的合法地位，突出法律在社會治理中的價值和意義，培育運用法律手段、法律措施解決治理難題的觀念與意識，實現社會治理方式方法的法治化[11]，強調以法治規范政府行為，以法治促進社會自治，以法治規定各社會主體成為社會治理的主角。另一方面，要運用法治化手段規范社會行為，完成社會治理的主要任務。社會治理必須依靠法律實現以人為本、保障人權、促進民生。習近平總書記強調，要在矛盾化解、緩和沖突中引入法律措施，通過法律處理利益訴求、完善相應制度，使法律在保護群眾合法合理權益方面發揮重要作用[6]148。這就要求政府在引導人民群眾依法維護自身合法利益、表達利益訴求的同時，兼顧法律手段實現社會治理，用法律調整社會關系、規范社會行為，促使人民群眾既能積極參與社會治理工作，又能主動維護社會治理成效。

(三)要不斷完善各類主體參與治理的機制

“人人盡責”強調的是充分激發社會治理主體的積極性，在社會治理共同體中解決行動問題，正如習近平總書記所言：“注重動員組織社會力量共同參與，發動全社會一起來做好維護社會穩定工作”[12]。在社會治理過程中，首先要充分發揮社會力量的微觀治理作用，形成人人盡力的良好局面。其中，最重要的是激發人民群眾社會治理的主動性并強化其社會責任感，發揮人民群眾的主人翁作用，形成由社會力量共同解決社會問題且人人盡責的良好氛圍。其次要充分發揮社會組織的力量，這些組織包括各類團體、企業、事業單位和基層組織等。毛澤東在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》中強調，在按照統籌兼顧的原則進行各項工作中，政府不要完全包攬一切社會事務；由群眾來想辦法，由社會團體來實施，能夠有效地化解社會矛盾沖突[13]。明確了社會組織在處理人民內部矛盾中發揮的重要作用，鼓勵社會組織深度參與社會治理進程，發揮其在社會治理過程中的調節功能。只有當政府厘清職責范圍，將治理權力逐步讓渡至社會，將人民群眾視為社會治理的主體力量，將社會組織視為社會治理的關鍵合作力量，特別是凸顯社會組織和人民群眾的社會主體性地位時，才能構建起各主體多元協商參與社會事務、主體之間相互依存的共同體。

(四)要保護與法相容的社會治理新模式

“人人享有”強調治理成果惠及全體人民，在社會治理共同體中解決結果問題。在我國社會治理進程中，基層自治是基礎和核心，基層與民生聯系最為密切，要解決好民生問題，在發展中保障和改善民生，就必須將社會治理和服務重心向基層下移。使社會治理的階段性成果由全體人民共享，形成人人享有的良好局面，就必須在基層社會治理共同體中實現。城鄉社區成為社會治理的重心、重視社會基層民主自治，表現為注重激發基層活力，提升基層治理能力，將基層構筑為社會治理發展的堅固堡壘。一方面，最大限度地調動人民群眾參與的積極性、主動性和創造性。基層是社會生活的細胞，社會治理離不開廣大人民的參與，更要充分尊重和發揮人民的首創精神，社區居委會、社區組織等基層自治組織具有自我管理、自我服務、自我教育的功能。積極引導人民群眾參與基層鞏固事務管理、基層矛盾協調、基層公約制定，能夠堅持以人民為中心，保障人民主體地位。另一方面，保證社會成員共同享有治理成果，在基層自治中通過人人享有不斷增強人民獲得感、幸福感、安全感。習近平強調人民滿意是檢驗各項工作成效的試金石。人民生活得到真實改善，人民權益得到有力保障，是貫穿治理工作的主線[6]63。基層是社會治理的主陣地，人民群眾的獲得感、滿意度在基層最能得到體現。回應人民群眾對美好生活的向往，使得人民群眾獲得實實在在的治理紅利，就要引導社會基層民主自治發揮作用、提升成效。

總之，社會治理既是一個理論問題，也是一個實踐問題。在社會治理人人參與的模式中，既要堅持共治共建共享，也要以人民為中心構建社會治理共同體。通過治理成效反饋、治理經驗概括，總結出社會治理體制改革的“中國經驗”，探尋一條社會治理的“中國道路”，最終建立一套適合中國國情的、有中國特色的社會治理模式，為全球治理提供“中國之治”，實現社會治理體系和治理能力現代化。