西藏自治區籌備委員會運行機制和工作成效探析

李薈芹

(西藏民族大學馬克思主義學院，陜西咸陽712082)

按照《中央人民政府和西藏地方政府關于和平解放西藏辦法的協議》(以下簡稱“十七條協議”)，西藏工委進藏后開始積極籌備成立軍政委員會，但是和平解放之初的西藏卻沒有建立軍政委員會的條件，中共中央主動決定“拖一拖”。隨后全國撤銷了軍政委員會建制，中央決定成立西藏自治區籌備委員會。1956年4月22日，西藏自治區籌備委員會成立(以下簡稱“籌委會”)。

目前，學術界對于籌委會的機構建設、性質和意義等方面有一定研究，但對籌委會成立后的運行機制、工作成效等方面的研究尚有一定空間。時值中國共產黨成立100周年、西藏和平解放70周年，有必要對籌委會的運行機制、工作成效進行梳理，以期更深入地了解籌委會的運行機制和工作成效。

一、中國共產黨提出成立“西藏自治區籌備委員會”

根據《中國人民政治協商會議共同綱領》，西藏地方有實行民族區域自治的權力。那么西藏應該通過怎樣的路徑和步驟實現民族區域自治?1950年3月，《對西藏各種政策的初步意見》中提出:“實現中央人民政府對西藏地方政府的領導及人民解放軍與西藏政府的聯系”，“最適宜”的政權形式是“成立西藏軍政委員會”。后來隨著全國形勢的變化，“軍政委員會”雖然被寫進“十七條協議”，但并未成立。

1954年十四世達賴和十世班禪到北京參加第一屆全國人民代表大會。9月11日，毛主席在同達賴、班禪的談話中首次提出不再建軍政委員會，準備成立西藏自治區籌備委員會[1]。為了使十四世達賴進一步了解建立籌委會的目的，10月9日，毛澤東在會見十四世達賴時再次提出：“軍政委員會西藏恐怕不再搞了，因為內地都已經取消了，憲法也頒布了。現在可以把前藏、后藏、昌都各方面代表人物團結起來組織一個西藏自治區籌備委員會。究竟好不好，你們研究一下……大家談得成熟了的事情，就辦，不成熟的就擺一擺。要照顧到各方面的關系，不要使各方面互相怕。”[2]230次日，毛澤東與十世班禪的談話也提及此事：“我們的意見西藏可以不成立軍政委員會，而是搞一個西藏自治區籌備委員會。這是一個過渡性質的機構，有幾方面的人都參加，共同商量辦事，籌備在西藏成立統一的自治區工作，解決這一問題。總之，這次要解決問題，軍政委員會也好，籌備委員會也好，總得有一個，你們商量一下，哪一個好。”毛澤東一再強調：“西藏只能成立一個自治區。你們(班禪)對達賴、班禪的主、副問題，應該采取合情合理、實事求是的態度，才能站穩腳跟。達賴方面也是這樣。只要雙方的腳都站穩了，事情才能好辦。”[2]237

經過反復考慮，十四世達賴也認為：“軍政委員會可以不成立，成立自治區籌委會，大家會更滿意的。”[2]252自治區籌委會的籌備過程，可用四年五年或者更長時間，并不會立即改變西藏的政治格局，這對噶廈來說也留有等待的余地，因此，十四世達賴和噶廈基本上同意了籌委會的提案，并同意在北京期間將班禪、達賴的矛盾予以比較徹底的解決。

噶廈對成立軍政委員會非常排斥，擔心新的行政機關會取代西藏地方政府，危及他們既得利益。那為什么他們同意成立籌委會呢？實際上這是一個折中的結果。歷史上，噶廈和班禪堪布會議廳委員會(以下簡稱“堪廳”)之間存在許多矛盾，特別是噶廈和堪廳的地位和職權關系問題，雖然經過多次協商，但仍然達不成共識。堪廳代表計晉美堅持堪廳不隸屬于噶廈，是并列關系。歷史上二者的關系一直由駐藏大臣協調。另外，1951年1月2日成立的昌都地區人民解放委員會(以下簡稱“昌都解委會”)直接屬中央人民政府管轄。1950—1955年，噶廈和中央人民政府之間一個主要矛盾就是噶廈要求將“昌都解委會”管理的昌都地區歸還給他們管轄，但一直未能實現。現在要成立一個新的行政機構，有利于協調噶廈、堪廳和昌都解委會三方的關系，十四世達賴和大多數西藏地方上層僧俗官員，正是看到了這一有利因素，對籌委會的成立也由反對轉向了至少是表面上的贊成。同時他們還看到，籌委會計劃設51人，除了5名漢族干部外，絕大多數是藏族人士。他們可以憑借絕對的優勢在其中發揮決定性的影響力，使新的政府繼續維護自己的利益。下面這則材料就能反映出當時部分西藏上層的心態。1956年10月阿沛·阿旺晉美與李維漢談話：“達賴方面希望成立自治區籌備委員會，動機多是不愿意搞軍政委員會，而不是從成立自治區籌備委員會對西藏更有利這一點出發。李維漢問，‘他們贊成籌委會搞成什么樣子的？是否想搞個不做事的，掛個名的？’阿沛答，‘只有一兩個人主張應該做些事，多數想把它放在旁邊掛個名’。”[3]234-235

但是不管怎樣，噶廈和堪廳都同意在西藏成立自治區籌委會。1956年4月22日，西藏自治區籌備委員會成立。4月26日，中共中央電示西藏自治區籌備委員會公布4月20日國務院常務會議通過的西藏自治區籌備委員會各委、廳、處主要領導干部人員名單。5月1日，籌委會公布名單，宣布了籌委會主要干部的任職[4]。51名籌委會委員中，藏族48名。籌委會的成立是中央人民政府在西藏政權建設過程中的一次重大舉措，具有里程碑式的意義。

二、籌委會采取“統一協商、統一辦理”與“自行辦理”相結合的工作機制

籌委會成立前，西藏地方呈“三面四方”政治格局。“三面”是指西藏的三個區域性政權組織：一是西藏地方政府；二是昌都地區人民解放委員會；三是班禪堪布會議廳委員會。“四方”是指西藏這三個區域性政權和中國共產黨西藏工作委員會(以下簡稱“西藏工委”)。西藏工委實際上是西藏“三面四方”政局的主導者。

籌委會成立后，從形式上初步統一了“三面四方”政治格局，此時西藏的地方政權特點是：“國務院領導，中間一個帶有政權性質的籌委會，下面三個政權同時并存”。籌委會成立后，西藏地區有了一個統一的機構，對于三個區域性政權能夠“統一協商，取得一致”的事情，由籌委會“統一辦理”，這是一個大的進步。對于三個區域性政權暫時不能協商一致的事情，則依然由原來的區域性機構自行辦理。簡而言之，籌委會的工作機制就是“統一協商、統一辦理”與“自行辦理”相結合，有利于整合西藏各種社會關系，減少社會矛盾，擴大對民族區域自治的共識。

籌委會是一個“統一協商、統一辦理”的工作機構。當時有人提出希望籌委會只是個臨時性、過渡性的協商機構，不應是權力機關、辦事機構，籌委會應該只負責協商籌劃，不負責辦理，辦理應由噶廈、堪廳、昌都解委會各自進行，即“統一協商，分別辦理”。阿沛·阿旺晉美堅決反對籌委會“只說話不辦事”，認為籌委會應是一個辦事機構。他認為，如果籌委會的工作只是“統一協商，分別辦理”，不會“有任何良好的效果”。阿沛認為“籌委會不僅是一個協商機關，而且根據條件的成熟，可以逐漸辦理各種實際工作，如當前西藏的一切建設事業，以及培養干部等工作。這樣，逐步創造條件，在雙方同意的原則下，各項政府工作(指噶廈、堪廳的各項政府工作)，如稅收等，也一項一項地劃歸籌委會統一管理，讓噶廈和拉章辦的事慢慢地結束，讓籌委會的作用和職權慢慢地增長。這樣，待條件大致成熟了的時候，就正式轉變到自治區政府……這樣一個籌委會的組織，它與各方面的關系是這樣的，即籌委會是一個過渡性的、介乎中央與西藏三個單位之間的又是協商又是執行的統一組織機構。就是說，噶廈、堪廳、昌都解委會三方面的鉤都掛在籌委會之下，它向上對中央負責，向下對三方面負責，條件已成熟的(事)籌委會管，條件未成熟的(事)暫各歸原單位管。只有這樣，籌委會才不至于變成一個光說空話不辦實事的機構。”[3]242-243最終經過討論，大家一致同意籌委會是帶政權性質的機關。籌委會對各方力量進行整合，通過協商，取得一致意見并積極落實這些意見和建議。同時籌委會達成一致原則：在新的基礎上求得團結進步和統一于“進步”(將來的自治區籌委會或者自治區人民政府)，而不是統一于舊的政府——噶廈的基本原則。

籌委會成立后，西藏地方政權構架呈現“三權并立、兩制并存”的特點，即“上有國務院，中間有籌委會，下面有三個政權并存”。西藏政治格局呈現兩種不同性質的制度并存的特點。噶廈和堪廳是典型的政教合一的封建農奴制政權。昌都解委會和籌委會代表了新生力量，將來要過渡到民族區域自治制度。新生力量雖然弱小，卻顯示出強大的生命力。

在日常公務方面，籌委會各部門與三個相對獨立的政權相應部門之間通過會議、通信、訪問等形式定期溝通、交流學習，并在具體工作中互相配合、互相支持[5]。具體到日常公務辦理，也體現了籌委會“統一協商、統一辦理”與三個政權“自行辦理”靈活結合的機制。比如，進藏干部要去農牧區工作，既需要籌委會的介紹信，也需要噶廈的介紹信，缺一不可。雖然仍要通過噶廈，但是也表明中央的權力開始通過籌委會向西藏地方基層延伸，盡管只是形式上的，但其所具有的意義重大，標志著向西藏自治區人民政府的建立邁出了一大步。

三、籌委會成為西藏“希望的中心”，奮力完成西藏自治區人民政府的建立工作

籌委會成立的主要任務就是籌備成立統一的自治區的各項具體工作。一方面籌委會要在漢族干部中進行關于民族區域自治政策和統戰工作的教育，并做好自治區籌委會成立后的統戰工作，加強對統戰人物的團結和教育，防止漢族干部害怕麻煩，厭惡同貴族合作，包辦代替，或不讓貴族人士有職有權等錯誤思想和行為；另一方面籌委會也要同企圖用自治區籌委會維持僧侶貴族專政、擴大其統治范圍或者是打算把它變成一種咨詢機關的反動陰謀作堅決斗爭。同時，籌委會成立后，要充分開展中央各方面工作，以達到早日成立統一的西藏自治區的目的。鑒于籌委會的工作繁多，尤其是1959年籌委會成為真正的政府實體，工作任務更為繁雜，在這里僅簡要概括其兩個重大工作的成效。

(一)籌委會樹立了權威，成為西藏“希望的中心”

西藏自治區籌委會一經成立，西藏各階層有了統一的、籌備實行民族區域自治的、帶政權性質的領導機構。

“籌委會成立以后，西藏工作進入了一個新的階段”[6]，1956年到1958年，籌委會作出了一系列有利于西藏發展的決議和決定，發揮了一些積極作用。比如，《關于西藏自治區籌委會在各地建立各級辦事處的決議》《關于大力培養藏族干部的決議》《關于創辦拉薩中學的決議》以及有關交通管理、財經貿易等許多規定辦法等。1957年，籌委會下屬8個基巧級(相當于專區)辦事處、各宗的機構建設圓滿完成，為籌委會的工作開展奠定了基礎。

關于西藏自治區籌備委員會的工作，周恩來對阿沛·阿旺晉美講：“開始一個時期(籌委會)工作不可能太多。已經做起來的……就一定要把它做好。這樣，藏族同胞看見籌委會做了好事，就會對它產生希望，使它成為在西藏希望的中心。”[7]對于籌委會的作用，最值得一提的是其對江孜地區頭人本根卻珠毒打藏族學員旺欽平措事件的處理和決定。旺欽平措原是本根卻珠的朗生(奴隸)，已參加工作。本根卻珠以旺欽平措沒有為其支差為借口將其毒打數小時。籌委會經過調查，判處本根卻珠拘役四個月，賠償醫療費藏銀3000兩，并規定對愛國、進步的國家干部或參加學習的人員不得進行直接或者間接的傷害[8]224。同時，還頒布了《關于免去西藏各族人民參加國家機關工作人員、學員的人役的決定》，這些措施樹立了籌委會的權威和形象，打擊了反動農奴主的囂張氣焰，沖擊了封建農奴制度，為培養民族干部提供了有利的條件[9]。籌委會真正成為藏族人民希望的中心。

(二)大力培養民族干部，為西藏自治區的成立奠定了堅實基礎

籌委會成立之后，一項重要任務就是積極培養民族干部。1956年籌委會第四次常委會作出決議，1956年選送500—700名藏、回族青年，到中央民族學院、西南民族學院學習。10月6日，第十四次常委會作出《關于大力培養藏族干部的決定》，并就自治區籌備委員會所屬各部門、各基巧辦事處、宗級辦事處培養吸收藏族干部等問題作出明確規定。12月8日，籌委會第十八次常委會通過了《關于大力培養藏族干部的補充規定》，要求藏族干部的培養工作必須根據當地具體情況，并與當地負責人員進行充分協商，取得他們的同意；做好宣傳教育工作，取得家庭的同意；堅持本人自愿，不得強迫；不準攤派，增加群眾負擔；保證吸收干部的標準，吸收有培養前途的人員，防止不正當的人、有嚴重病患者和壞分子混入。此后，對已吸收的藏族干部加強了組織教育和清理工作，對不夠干部標準、沒有培養前途的人員，區別具體情況，妥善進行了清理和安置[10]。1957年3月，鄧小平對藏族學員和藏族干部到其他省市學習、培訓作出批示：“藏族學員自愿來內地學習的，人數不限，不愿意的，一個也不強迫，你們西藏自己在內地辦學。”[11]1957年9月，西藏工委在陜西咸陽組建了西藏公學(西藏民族大學前身)和西藏團校，吸收參加工作的3400多名藏族青年到兩校學習，為西藏民主革命培養了一批重要的后備力量。與此同時，西藏工委還選送了一批藏族干部和青年到北京、蘭州、成都民族院校學習。到1958年，民族干部已達5000多名(其中在西藏公學學習的3000多名)[12]。

到1961年底，全區藏族和其他少數民族干部達到1.5萬多名，占全區干部總數的53.4%。到自治區正式成立前夕，西藏全區藏族和其他少數民族干部已達16000余名，其中1000余名分別擔任了縣級以上的各級領導職務[8]359。藏族干部隊伍的成長和壯大，為西藏自治區的成立奠定了堅實基礎。

總之，西藏自治區籌委會的成立，從形式上統一了“三面四方”的政治格局，成為當時西藏“希望的中心”，培養了大批民族干部，推動西藏民族區域自治工作穩步前進。盡管這個過渡性的政權一開始的基礎還比較弱，但是它卻具有十分強大的生命力，籌備并最終完成了西藏自治區人民政府的建立工作，完成了西藏民族區域自治制度的確立工作。