卡特時期中美經貿關系正常化進程的歷史考察
——以美國對華經濟評估為視角

薛鵬程

(復旦大學 歷史學系，上海 200433)

1971年，美國國務卿基辛格訪華打破了中美關系的堅冰，正式拉開了兩國關系正常化的序幕。此后，美國商界在對華貿易領域表現出極大的興趣，認為政府先前采取的對華禁運政策“很不明智”[1]，并開始游說政府積極發展對華經貿關系，促使美國在尼克松訪華前做出了三次放寬對華貿易政策的決策。但經貿關系受制于政治關系發展的情勢，決定了兩國建交之前中美經貿關系正常化幾乎不可能實現。而“水門事件”后尼克松被彈劾及1975年福特派遣副總統洛克菲勒赴臺參加蔣介石葬禮的行動，更使得原本就沒有多大進展的經貿關系雪上加霜，雙邊貿易額由1974年的9.22億美元、1975年的4.62億美元下降到1976年的3.17億美元[2]209。1977年1月，卡特宣誓就任總統后，兩國經貿關系仍處于低迷狀態，解決對華經貿疲軟的問題成為美國政府推動正常化的重要動力。但直到1978年12月中美建交前夕，中美貿易額才又慢慢達到10億美元的規模[2]207，而同期美國與中國臺灣省的“雙邊貿易額”卻已達48億美元[2]209。當前，國內外學界對卡特時期中美關系正常化及與之密切相關的經貿問題已有一定著墨，但受檔案解密年限及研究側重點不同所限，部分學者多運用決策者及幕僚的回憶錄或訪談記錄等來對正常化問題進行宏觀層面上的探討，其對兩國經貿、商業關系正常化等相關問題難免闡述得不夠充

分(1)孫哲、李巍的著作主要從國會的視角來分析美國的對華經貿決策過程，為學界理解卡特時期經貿關系從屬政治關系發展的現象提供了詳實的數據；郝雨凡、陶文釗、陳從陽和許剛雁等人在研究中美關系時略微涉及了正常化進程中的經貿因素，但受檔案解密年限所限，他們均未使用新近解密檔案，在論述經貿關系時難免會有細節方面的缺憾；羅伯特·S·羅斯具體分析了“文革”后中國領導權的變遷與中國經濟政策發生變化的內在動力，并剖析了20世紀70年代中美關系因經濟因素走向緩和、建交的內在聯系。遺憾的是該文并未對卡特時期兩國的經貿關系展開詳細分析；荊小凈、楊程等雖使用了美國新近解密檔案，但其主要還是把經貿因素置于外交關系正常化的范疇下進行探討，其關注點和研究視角也與筆者有所不同。綜上，筆者認為該選題仍具有一定的研究空間，可嘗試以美國對華經濟評估為視角來重構卡特時期中美經貿關系正常化的具體進程。參見孫哲、李巍《國會政治與美國對華經貿決策》，上海人民出版社2008年版，第198-210頁；郝雨凡《白宮決策——從杜魯門到克林頓的對華政策內幕》，東方出版社2002年版，第302-398頁；陳從陽《二十世紀七十年代末中美建交中的經濟因素》，載于《安徽史學》2003年第4期；許剛雁《論中美關系正常化遲緩的美國因素》，載于《理論學刊》2010年第12期；陶文釗《中美關系史(1972—2000)》，上海人民出版社2004年版，第29-39頁；Robert S. Ross ，“From Lin Biao to Deng Xiaoping: Elite Instability and China's U. S. Policy”， The China Quarterly， No. 118 (Jun.， 1989)， pp. 265-299.荊小凈《中美經貿關系正常化進程研究(1972-1978)》，華東師范大學2014年碩士學位論文；楊程《中美關系中的經濟因素(1969—1980——基于美國外交檔案的考察》，上海外國語大學2017年碩士學位論文。。本文試做一些新的闡述，以求教于方家。

一、美國對華經濟評估與經貿關系正常化的推延

1974—1976年，美國政界與學界圍繞是否同中國建交展開了一場大辯論，其中也涉及正常化對兩國經貿關系的影響。反對派提出正常化會損害美國在臺的巨大經濟利益，如美國的公司將被沒收，其私立銀行在臺十幾億美元貸款將受到威脅，外貿也會受限。而正常化的支持者則認為，正常化后美國在臺利益可能會受到一些影響，但美國會得到一個潛在的、具有7億多人口的巨大市場。雖然中國政府沒有承諾建交后會增加與美國的貿易，但其他國家同中國建立外交關系后都得到了經濟上的好處[3]305。

上述辯論雖產生了一定的影響，但輿論很快將論題由經貿領域轉移到政治領域[4]。二月初，美國中央情報局經濟報告研究辦公室向卡特提交了一份名為《中國的經濟形勢面臨新的領導》的評估報告。報告認為中華人民共和國主席華國鋒目前的緊迫任務是恢復社會主義經濟的穩定，緩解一年來的國內經濟混亂和因地震自然災害帶來的打擊。而造成1976年中國經濟增長率急劇下滑的主要經濟原因是勞動力市場動蕩和經濟計劃上的優柔寡斷[5]17。因此，對于中國提出的“四個現代化”的目標，該評估機構認為進行規劃和管理方面的改革是中國實現成功的關鍵，并得出以下結論：首先，“中國的局勢依然脆弱，中國潛在的經濟問題和社會問題也會長期存在，且較難克服”[6]2。其次，除了因屈服國內壓力而提高國防預算帶來的國防的現代化，幾乎可以肯定中國的“四個現代化”在短期內不會取得重大進展。要解決結構性問題并實現經濟長期穩定增長至少還需要幾年的時間[5]18。很明顯，這份報告表明美國與中國建交帶來的經濟回報在短時間內幾乎微乎其微，美國在對華經濟利益上的考慮遠沒有那么急迫。

1977年3月，中美兩國出現了自1971年雙方取消進出口管制以來的首次貿易逆差[5]48。卡特總統十分關注這個階段美國經濟發展低迷及對華出口急劇下滑的現象，要求相關部門找出“扭轉趨勢”的應對措施。對此，美國商務部給出的解釋是：目前影響到我國產品出口到中國而出現赤字的主要原因是“兩國缺乏正常的外交關系和貿易關系……中國的商業決策明顯受到政治立場的影響，承認北京將使得中國加大對美國的技術和設備采購”[5]51。而且之前的評估顯示，中國領導集體在新的一年中將會更加關注經濟建設和改善民生，并在“獨立自主”與“自力更生”的旗號下大力引進外國資本與技術[6]1-2。而這帶來的經濟增長反過來無疑會使中國的政治環境趨于穩定，這樣中國便因此獲得了“推進現代化項目的能力”[7]。這兩份報告評估了當時中國政府的政治傾向及其下一階段的工作目標，顯然鼓舞了卡特總統改善中美經貿關系的興趣。出于戰略利益、經濟利益和對華政策評估的多重考慮，卡特派其子齊普·卡特隨國會代表團訪問中國，以“顯示其對中美關系的高度重視”，還讓他給中國領導人華國鋒帶來一封親筆信，并在信中表示：“增強中美兩國的交往和貿易符合中美兩國和全世界的最大利益，希望能遵循《上海公報》實現兩國關系的正常化”[8]32。

盡管卡特派其子赴華向中國傳遞友好信號，并多次在公共場合表示其對華正常化及發展兩國的經貿關系充滿興趣，然而事實上，卡特上任之初就明顯表現出對中國戰略地位的輕視，對推進正常化缺乏足夠的熱情。早在1977年1月總統的國家安全顧問們第一次開會并按照重要性列出美國亟待解決的16個問題中，居然沒有提到中美關系[5]26。這是因為在卡特看來，此時緩和美蘇關系以推進第二階段限制戰略武器的談判才是第一位的，畢竟“如果不考慮中蘇關系，僅就經濟和軍事因素而言，中國并非一支重要的戰略力量，沒有必要急于去實現正常化”[9]。

4月5日，卡特專門召開了一次會議，要求顧問機構對接下來的美國對華政策進行評估，以尋求和強化同中國的關系。但前提條件卻是美國能夠與臺灣保持全面的經濟和文化聯系，并能繼續為臺北提供安全保障[5]69-70。這樣的要求顯然必將受到中方的反對，也充分表明卡特總統雖然再次打算向中國靠近，但仍然畏首畏尾，不敢在正常化的問題上尋求重大突破。果然，卡特的延緩正常化政策很快在經貿領域產生不良反應，1976年中美貿易額從1975年的4.7億美元下降到3.17億美元，其占中國貿易總額的份額也由3.19%下降至2.36%，為1972年正常化啟動以來的次低點[2]207。中美經貿關系正常化進程也因此受到影響而逐漸緩慢下來，卡特政府最終不得不為其主動延冗恢復經貿關系而自食苦果。

二、萬斯訪華與中美經貿關系正常化的“倒退”

卡特決心暫緩正常化后，其對華政策評估其實遠未結束，一項包含國務院、國防部和國家安全委員會共同參與研究的名為《第24號總統審閱備忘錄》(以下簡稱“PRM-24”)的對華政策報告正在加緊出臺。這項從4月就開始的無比詳盡的跨部門評估本應該在4月底完成，但由于行政當局忽視中美關系，卡特政府直到6月才開始審議這份研究報告。

1977年6月14日，美國國家安全事務助理布熱津斯基向卡特提交了一份力圖恢復中美兩國關系勢頭的備忘錄。為了使國務卿萬斯訪華在促進正常化方面取得較大的進展，這份備忘錄無比詳盡，涉及政治、戰略、經濟和文化等多個領域。在經貿領域，布熱津斯基提出以下幾個方面：首先，應該給中國貿易最惠國待遇，加快出售那些與國防無關的處于“灰色”地帶的技術。為此，在萬斯出發之前“向中國出售兩臺超級計算機、裝備齊全的探測船和衛星接收站以便中國的石油勘探、海洋探測和自然資源信息的接收”是非常有必要的，這將給中國傳遞很好的改善關系的信號。其次，在非國防技術轉讓領域幫助中國克服一些關鍵的科學弱點，從而增強中國克服糧食問題和加速中國開發自然資源的能力[5]98。可以看出，這份報告大大超出了萬斯所要向中國試探的范圍，卡特也只是同意了其中部分條款。針對萬斯訪華的目標，卡特政府內部將在接下來的PRM-24審議會議中展開激烈的爭論。

6月27日，卡特召集國防部、財政部、國務院、中情局和國家安全委員會主要成員審議PRM-24：首先，大多數顧問認為當前的中美關系存在著“衰退”的傾向。霍爾布魯克和奧克森伯格認為當前的美中關系由于美國的“觀望”政策而受阻，并導致了中美關系的損害，且進一步指出，中美關系實際上從1973—1974年就開始后退，這體現在貿易的衰減、文化交流減少和智力成果分享缺少活力等方面。因此，如果當前兩國關系不繼續向前推進，就會面臨倒退。其次，國家安全委員會部分官員判斷：1977年夏天得到民眾廣泛支持的鄧小平“再復出”意味著他將成為中國利益的重要決策者，“他有能力掌握政治主動權、審視國家的經濟系統，并重新推行中國此前被擱置的經濟建設項目”[10]8。往后的“鄧小平時代”將會要求“毛澤東思想的與時俱進”，其“實踐是檢驗真理的唯一標準”的施政理念也將對未來的中美關系起到重要的影響作用[10]6。最后，為了顯示美方在實現正常化方面的“嚴肅性”，布熱津斯基甚至建議在8月之前美方就應采取一些單邊行動，如考慮擴展同中國的經濟關系、向中國出售先進技術、接受中方邀請布朗訪問中國的要求，并與中方詳細地探討美國在世界各地的政策等[5]106。遺憾的是，所有幕僚都拒絕了布熱津斯基對華采取單邊行動的建議，堅持對在萬斯訪華后再考慮采取單邊行動才是比較有意義的[5]108。

8月18日，在萬斯前往中國前，卡特交給萬斯一封親筆信，明確提出：“我們不能單方面采取行動來改善與北京的關系，這個(正常化)過程必須是可逆的。美國必須以同樣的自尊和尊嚴來規范中國人的行為，美國不去北京當懇求者……應賦予(正常化)足夠的耐心。”[5]134-135卡特還讓萬斯向中國表明，盡管兩國未實現邦交正常化，美方也愿意與中方增探討擴大兩國文化和經濟交流的方式，以便向世界表明美中關系仍在前進，從而增加中美的戰略價值[5]135。這表明此次萬斯之行的最重要的目標從“與中國實現完全建交”變成了“在與中國充分建立外交關系的基礎上試探中國的‘靈活性’”。與中國探討的主要內容也由“探索正常化及隨之而來的政治經濟文化交流”變成了“談論美國的全球外交政策”。最終，卡特主張“我們應緩慢行事……解決一個問題后再解決另一個”[11]，這樣，萬斯對中國的訪問便從一次“實質性”行動重新降格為“試探性”訪問[3]346。22-24日，萬斯訪問了中國，但其在華提出的“倒聯絡處”方案等 “三大反建議”遭到了中國領導人的堅決反對。鄧小平甚至提醒美方，在處理正常化問題時不能只考慮經濟和文化因素，還應該考慮到美方的戰略負擔和中國的民族主義情緒[5]204。萬斯訪華并沒有取得多少成果，也沒能就經貿問題與中國展開具體磋商。但萬斯在訪華后卻向卡特提交了一份極具樂觀性質的評估報告，并造成了美國政府對正常化形勢的誤判。萬斯在報告中指出：“訪華期間與中國商討了貿易和文化交流。雖然中國希望在正常化實現之前把各種交流維持在當前水平。雖然黃華認為沒有必要發表公報，但他在把貿易與正常化聯系起來的同時也對美方尋求增加兩國貿易的途徑的建議作出了積極的回應。”[5]214這讓卡特覺得此次訪華與中國人商談了文化和經貿交流問題，美國對華出口出現貿易逆差的局面也可能得到緩解，這不失為美國對華政策的一種進展。為此，卡特還親自到機場迎接歸國的萬斯，以向蘇聯及國內宣揚萬斯訪華取得重大成果。

隨后，卡特便“放心地”將全部精力放在了國內事務上，中美關系再次被置于次要地位。雙方關系也因此進入了一個停滯階段，經貿正常化進程再度被推延。結果，萬斯訪華的“倒退”連同中美政治關系正常化的推延共同促使1977年中美貿易總額從1976年的3.17億美元再次下降到2.94億美元，其占中國貿易總額的百分比也再次由1976年的2.36%下降至1.99%，均創歷史新低[2]209。并且，卡特上臺后首次出現的中美貿易失衡的現象并未得到緩解，兩年累計的對華貿易赤字達到了驚人的9.65億美元[8]141。于是，加速中美經貿關系正常化進程的任務便落到了布熱津斯基的身上。

三、布熱津斯基訪華、建交談判與經貿關系正常化的加速及實現

萬斯訪華的“倒退”及正常化停滯期內的經貿往來低迷，無疑給中美關系蒙上了陰影。在國內外形勢的推動下，美國進行了一系列政策調整，并做出了派遣布熱津斯基訪問北京的決策，中美經貿關系正常化也因此大大加速。而經過中美建交談判，兩國的經貿關系正常化最終得以實現。

1977年9月23日，萬斯向卡特提交了一份備忘錄，指出當前美國在正常化問題上可能至少面臨著4-6個月的停頓期。該評估報告認為，如果美國當前依舊采取一種維持現狀的方法，可能會帶來嚴重和有害的后果：中國可能會向“與蘇聯和美國等距離”的立場發展，中蘇關系可能會改善，美國對華出口將保持在現在的低點[5]233-234。但由于此時美國已經打算把注意力和精力用于《巴拿馬運河條約》的批準上，與中國實現正常化并推進兩國安全、經濟和文化聯系的方案被擱置下來。要不是中國首先發出改善關系的信號，正常化進程可能被再次推延。

1977年底到1978年初，中國主動采取經濟措施促進停滯期內的中美關系。首先，在停頓了兩年之后，中國政府恢復了向美國購買小麥等農產品。其次，應美方能源部長施萊辛格邀請，中方決定派遣官方石油代表團訪問美國，第一次改變了以往所有訪美代表團都要表明“非官方”的立場。這樣的轉變使卡特頗受鼓舞，美國開始對停滯期內中國發出的改善中美關系的信號做出積極回應，甚至采取一些單邊措施來維持兩國關系正常化的勢頭。1977年11月，卡特政府在“放開管制可能會為改善中美關系提供一種補充手段的理由下”開始考慮放松對中國的外貿管制，并于1978年1月正式放寬對中國的出口貿易的限制[5]264；另外，在卡特的大力支持下，總統的科學顧問弗蘭克·布萊斯開始計劃與中國建立廣泛的科學技術交流[3]357。1978年2月，美方一個跨部門的專門處理對中國技術轉讓申請的機制被確定下來。為迎合中國購買計算機、電信設備、電子儀器、石油、礦物質開采設備和農業技術的新浪潮以增加美國商品在中國的市場份額，卡特總統甚至還批準了一項包括能源、空間應用、高能物理加速器、地震預測、自然資源勘探開發和農業等領域的貿易、培訓和長期的科技交流等項目[5]284-285。這些項目為中美經貿關系正常化的加速與實現創造了必要的條件。

1978年3月，中國提出了實現“四個現代化”的戰略目標，這也意味著中國的工作中心逐漸從“以階級斗爭為綱”轉移到社會主義現代化建設。部分美國官員敏銳地意識到，“中國今年可能將從美國購買大量的糧食和技術，從而向美國公眾展示正常化所能帶來的切實利益”[5]304。此外，一些政策分析家認為，中國是一個把經濟和政治問題放在一起考慮的國家，“外交政策的新靈活性可能在貿易和技術轉讓領域最為明顯”[5]276。而據美國報刊統計，僅1978年上半年，歐共體向中國出口就比美國多3倍[12]，如果卡特政府再不采取行動，便極有可能被排除于龐大的中國市場之外。這使卡特政府意識到改善中美關系將不僅有助于徹底解決朝鮮戰爭遺留下來的資產凍結懸案，還有利于幫助美國農民和公司分享中國極具潛力的巨大市場。5月17日，卡特便正式下達了關于布熱津斯基訪華的指示，希望能達到以下效果：“推動兩國關系的正常化進程，尋求擴大兩國在商業、文化和戰略領域的交流”[5]385-386。結果布熱津斯基訪華取得了極大的成功，并宣告了中美建交談判的開啟。

1978年5月25日，為籌備中美建交談判，美國國家安全委員會對布熱津斯基的北京之行進行了評估，認為此次訪華的成果基本達到甚至超出了美方的預期，為正常化創造了良好氣氛[5]462-463。基于1977年9月美國中央情報局的評估文件，卡特政府認為“文革”過后的中國領導集體、社會生活基本穩定，并有對外改善關系、引進西方先進科技以振興經濟的需求[13]。除此之外，美國依據“中方對1977年11月美國沒能及時把雙方的會談記錄傳遞給卡特政府的遲緩行動表現出了明顯的不耐心”得出了“中國比以前有能力且更熱衷于推進正常化進程”。隨后，中美建交談判以秘密的方式在北京展開磋商，利用三個渠道保持溝通、及時消弭分歧與爭論的談判機制被雙方確定下來，并于1978年7月5日至12月展開了前六次會談。在后四次談判中，鄧小平親自介入談判，兩國以“同意存有分歧”方案促使中美關系最終實現了正常化。

建交談判結束后，兩國于1979年1月1日建交。中美經貿關系正常化由此進入了正式的實施階段。它為兩國經濟、文化、科技、軍事等各方面的交往開辟了廣泛前景，既利于推動當時中國正在進行的“四個現代化”建設，也有利于解決美國當時面臨的經濟疲軟、出口萎縮和貿易赤字等問題。中國通過引進美國先進的科學技術和借鑒西方相對成熟的社會管理經驗等途徑，日益融入了經濟全球化的浪潮，并極大地推動了中國改革開放和現代化事業的發展。而美國的農業、商業與科技公司則被進一步獲準進入潛力巨大的中國市場進行投資和銷售，資本獲益回流美國后也極大改善了美國因“滯脹”和經濟危機所帶來的經濟不景氣的局面[14]。兩國進出口總額由1977年的2.84億美元增至1978年的9.9億美元，并猛增至1979年的24.5億美元[8]141-142。中美貿易總額占中國貿易總額的百分比也由1.99%增至4.81%，并于1979年達到了驚人的8.36%[2]207。中美經貿關系實現正常化后，雙方的貿易額逐年增長，為構建一個平等安全、互惠互利的世界貿易體系做出了貢獻。

綜上所述，卡特時期的經貿關系正常化是中美關系史研究的重要課題，其進程與政治關系正常化的發展軌跡基本保持一致。執政初期，卡特政府的經濟困境、與經貿相關的建交大辯論及隨后的對華經濟評估并沒有引起美國的重視，經貿正常化進程因受制于美國的全球戰略而推延。隨后，在評估PRM-24和萬斯訪華的過程中，美方針對中國建交三原則提出的“三大反建議”受到了中國領導人干脆而利落地拒絕。萬斯建交方案及訪華后卡特對訪華成果的誤判嚴重損害了中美關系，并造成了兩國經貿關系正常化的“倒退”。隨后，在中國改革開放的新形勢下，卡特政府及時調整了布熱津斯基訪華方案及對華建交策略，受到了中方的熱烈歡迎。兩國的經貿關系正常化也隨著中美關系的改善而得以加速。最后，建交談判期間雙方在政治領域達成的一系列協議與共識，以及建交最后一刻鄧小平“暫時擱置兩國在對臺軍售問題上的爭議、先行建交”的決策，促成了兩國經貿關系正常化的最終實現[15]。回想起近一段時間以來，因美方在經貿談判中不講誠信、出爾反爾的不良行徑而受到損害的中美關系，我們依然可以從回顧卡特時期經貿正常化的進程中得到以下啟示：經貿利益是促使1978年兩國實現外交關系正常化的強大推動力，經貿發展同時也受制于當時兩國尚未建立完全外交關系的實際發展狀況。應當說，如今兩國圍繞經貿問題展開的外交博弈無外乎“和則兩益，斗則兩傷”兩種結果。但經貿關系作為當代中美關系的“壓艙石”和“推進器”依然是不爭的事實，其健康穩固發展關系到兩國人民根本利益。因此，在未來的日子中，美方應及時轉變談判思維，以更加務實的態度和方式參與到下一階段的經貿磋商中。這不僅能“讓中國的發展成為愿意與中國搞好關系的國家的共享機會”，還能促使中美兩國共同締造一個利于世界貿易和諧、穩健發展的美麗新環境[16]。