高校法治管理工作中存在的問題及完善

湯軼群

（中國戲曲學院，北京 100073）

《中國教育現代化2035》中明確提出：推進教育治理體系和治理能力現代化。提高教育法治化水平，構建完備的教育法律法規體系，健全學校辦學法律支持體系。健全教育法律實施和監管機制。提升政府管理服務水平，提升政府綜合運用法律、標準、信息服務等現代治理手段的能力和水平。健全教育督導體制機制，提高教育督導的權威性和實效性。提高學校自主管理能力，完善學校治理結構，繼續加強高等學校章程建設。鼓勵民辦學校按照非營利性和營利性兩種組織屬性開展現代學校制度改革創新。推動社會參與教育治理常態化，建立健全社會參與學校管理和教育評價監管機制。［1］因此，依法治教、依法治校、依法辦學及規范學校管理機制，已經成為教育這項事業的重要內容。健全科學、規范的高校法治管理機制將是進一步改革和發展教育事業的客觀需要。

一、高校法治管理概述

依法治教，就是依據法律來管理教育，規范教育行為。即在社會主義民主的基礎上，使教育工作逐步走上法制化、規范化軌道。具體來說，就是用法律來規范教育管理活動，協調教育關系，指導教育活動，解決教育矛盾，保護學校和師生的合法權益，促進教育事業的健康快速發展。［2］高校法治管理是指高等學校依法行使學校權利、履行學校義務來依法管理學校各項事務，維護學校、師生及員工的合法權益的管理機制或模式。據此，我們可以看出，高校法治管理是依法治教的內涵之一。目前我國的高等教育管理工作模式還多為以前的行政性集權式的管理模式。也就是“條塊結合型”的線性式的管理模式。這種管理模式探其根本大多是以一種傳統的“人治”思維為主導的管理方式，學校通過由上而下的直線型管理方式來推進各項有關決策、部署及相關行政領域工作的執行與落實。［3］這樣的管理模式使得高校在日常管理及教育教學活動中會遇到諸多法律問題，而高校法治管理工作的規范化對處理高校法律問題，協調日常管理工作中有著極其重要的意義。

為推進高等學校治理體系和治理能力的現代化建設，進一步完善教育法制體系，近年來，各地高校的法治管理工作都有了不同程度的發展，部分高校還積累了一些好的經驗和具有本校特色的工作。但從總體上看，存在著高校對法治管理工作重要性的認識還待深化、系統的學校規章制度體系還未完全構建、法治工作機構和隊伍建設還待加強、法治工作理念還待進一步轉變等諸多問題，從現實角度來看，高校的法治管理工作與依法治國基本方略要求的實現還存在一定的差距。

二、高校法治管理工作中存在的問題

亞里士多德曾經說過：“法治應包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”為此，我們認為，高校法治管理工作存在的問題是缺少完備的法制系統及理念的健全。此外，作為一種管理模式，必然有管理過程的一般問題。因此，高校法治管理工作中存在的問題主要有：

（一）法治管理工作重要性的認識還待深化

高校主體依法治校的法治意識普遍缺乏，目前很多高校管理者尚未意識到法治的重要性，在處理一些問題時往往忽視了法定程序和要求，更多以行政命令手段行之，帶有很強的自主性和隨意性，這不利于高校管理工作法治化建設。［4］高等教育是一個非常系統的體系，而高校作為高等教育的實施者，依法治教、依法治校是其在實施教育活動、開展教學及培訓過程中唯一能遵從的規則。高校教育工作者不僅是傳道授業解惑的教師，更是科學研究發展的中堅力量，承擔著教書育人的社會職責，但部分高校教育工作者和管理人員對依法治校理念的理解存在誤區，法治意識淡薄。依法治校是用法律法規來治理好學校，高校教育工作者和管理者未能深刻理解依法治校的內涵，只片面地強調日常教育和管理，沒有從主觀上將法治理念進行深入內化，造成法與現實相分離的局面。［5］

（二）規章制度體系還未完全構建

規章制度是高校法治管理的依據，目前各高校為了貫徹落實《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《普通高等學校學生管理規定》（教育部第41號令）《高等學校學生行為準則》《中華人民共和國教師法》《事業單位人事管理條例》等法律法規，高校在教學、管理和服務等方面，都針對性地制定了本校的規章制度，以幫助提高前述法律法規的適用性。但現實情況是，有些高校不太重視規章制度的制訂，使得高校本身的制度體系就沒有完全構建；只能遇到什么樣的情況再制定什么樣的制度，這種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的情況導致制度的連貫性與體系性較差，容易滋生問題、產生糾紛，存在著較大的法律風險。同時，部分高校為了應對內控制度檢查，聘請校外人員專門做一套內控制度，而這一套內控制度往往與高校的實際運營情況不符，這使得規章制度在適用上存在著一定的沖突，導致高校法治管理質量及效率的下降，擾亂高校正常的管理秩序。

（三）法治管理機構和隊伍建設有待加強

規章制度制定出來后，想得到全面、深入的執行效果，還需建立高校法治工作管理機構。高校法治工作管理機構的核心功能一般包括法律顧問、合同及制度評審、信訪件處理、師生權益救濟、教育培訓等。以高校實踐中的合同管理為例，承擔高校合同管理的主體是：部分學校采用聘用校外律師作為學校的法律顧問，參與學校法律管理；有的學校利用資源優勢，由本校法學院（系）教師兼職擔任學校法律顧問；還有部分院校或單獨或與校（院）辦公室、紀檢審等部門合署設立法務部（處）審核學校文件、合同，處理學校法律事務。而不同的情況會引發不同的問題。例如：校外律師因為不熟悉學校情況，不了解合同簽署的目的及流程，容易影響合同管理的連續性、全面性、及時性。學校法學院（系）教師兼職擔任時，因為大部分法學院（系）教師日常承擔著的課堂教學、科研等工作擠占了相當一部分時間和精力；同時，也因為法學是實踐性非常強的學科，任課教師往往精于教學、疏于實踐，由他們完成高校日常的合同管理難以達到預期的效果。高校法務部門（人員）與校（院）辦公室、紀檢審等部門合署辦公，法務人員在處理校內法律事務、審核合同的同時，一般也要承擔日常行政類事務，這也在某種程度上影響合同審核的質量。［6］同時，除了專業素養外，高校法治管理工作人員的業務素質、道德品質及工作方法、能力也會影響法治管理工作的效果。因此提高法治管理工作人員的政治素質和業務水平，建設一支業務能力強、專業素養好、品行優良、公正廉明的法治管理工作隊伍就顯得尤為必要。

三、高校法治管理工作的完善

《詩經· 豳風· 鴟號》中記載：“迨天之未陰雨，徹彼桑土，綢繆牖戶。”這句話告訴我們，事前要做好準備，存在問題，就要改善。因此，為保障法治管理工作的順利進行，促進高校法治管理工作的完善，我們可以從以下三個方面入手：

（一）深化認識法治管理工作的重要性

首先，從思想上我們要認真學習領會、深入貫徹落實總書記全面依法治國新理念新思想新戰略，全面推進依法治教是教育系統應盡職責和使命擔當。做好“十個堅持”，全面推進依法治教，持續推進教育治理體系和治理能力現代化，確保高校的教育、管理活動的規范化。為將總書記依法治理理念推進到我們具體的管理工作中，我們也可以從高校管理體系中制定學校加強法治工作、推進依法治校整體工作方案，將法治工作納入學校年度計劃和中長期發展規劃中。

其次，利用推進對學校規章制度的學習來深化法治管理工作的認識。在加強制度建設的過程中，為了使規章制度能夠在高校的制度體系中起到引領、支撐的作用，要在規章制度的起草、審查、發布、宣傳、解釋及施行的過程中，注重推進學習宣傳。一般而言，規章制度除了需要在學校官方媒介中公布之外，新職工的入職、中層干部培訓工作中都可以加入規章制度培訓的內容，這樣上下貫通，形成合力，使高校法治管理工作深入人心。

（二）構建完備的規章制度體系

加強依法治校體制機制建設，進一步完善高校制度體系。堅持高校立法“一盤棋”理念，增強制度的科學性、有效性、系統性。實踐中，我們可以通過以下方式來構建完備的規章制度體系，具體來說：

首先，建立以章程為基準的高校法制體系。高校章程中都有組織機構、人員、經費、資產、后勤、社會服務和外關系的管理規定，以此為依托，我們應該就工作中所涉及的方方面面，依據國家法律法規或上級管理規定來制定符合高校自身特點的制度體系，以規范高校的辦學行為，保障高校參與者的合法權益，從而促進依法治校能力的提升。

其次，為避免內控制度與高校實際“兩張皮”的情況發生，我們不能一味地為了應對制度檢查而建設，而是應該把現有制度及情況攏進來，再以內控的要求配套其他高校自身應有而未有的制度。同時，也要通過職能部門的參與及討論、專家認證、高校法律顧問審查等內外聯動的方式制定出符合高校實際情況、合法有效的內控制度。

（三）加強法治管理機構和隊伍建設

“徒法不足以自行”，這就要求高校法治管理不僅有管理機構的完備，還要加強法治管理工作隊伍的建設。實踐中，許多高校要么沒有設立法治管理機構，要么就是法治管理機構的工作人員性質是“兼職”的，再有就是法治管理機構的工作人員缺乏專業性，不能完全勝任法律顧問、合同及制度評審、信訪件處理、師生權益救濟、教育培訓等工作。為此，我們要：

1.設立獨立的法治管理工作機構。高校的法治管理工作，不是單純寫在高校年度工作計劃中的一句話，而是非常專業且系統的工作。隨著依法治教思想的日趨深化，法治理念、法治思想已經深入人心，高校的法治管理不同于普通的行政管理工作。而現實是，部分高校沒有設立專門的法治管理機構或者是法務崗位，而法治管理工作就掛靠在高校辦公室里作為行政管理的一部分體現出來；一旦遇到法律問題，就聘請校外律師“解決”，這樣做無疑會使高校法治管理功能弱化。為此，我們應該設立獨立的法治管理工作機構，聘用具備專業法律知識的人員充實到這個機構中，對沒有設立機構條件的學校，至少也應該在高校辦公室下設一個法務秘書的崗位，讓專業的人專門來做高校法治管理工作。

2.加強高校法治管理工作的隊伍建設。在高校辦公室的實際行政工作中，常常會遇到許多涉及法律、法規的問題，尤其與信訪和法律事務相關。如果工作人員不具備信訪和法律專業基本的法律常識和知識，將難以適應工作的需要。［7］同時，兼職校外律師（法律顧問）在處理高校的法律訴訟時或許有非常多的經驗，但因其不了解高校工作情況，不熟悉高校管理事務，在合同及制度評審、信訪件處理、師生權益救濟、教育培訓等工作方面能力略顯不足。為此，我們要配足、配齊法治管理工作人員，充分發揮法治管理工作隊伍在學校制度制定、重大問題決策、師生權益保護及救濟、法律風險預判及防控等方面的重要作用。

高校法治管理工作是依法治教、依法治校的重要組成部分，高校法治管理能力的高低是衡量高校在行政管理及內部控制水平的重要標準。為此，高校應該依照有關的法律法規組織實施教育、教學活動，以法治思維、法治方式引領、推動和保障高校的健康發展，才能最大程度地實現依法治教、依法辦學、依法治校。