法治政府中聽證會對行政決策的作用

朱奇琛 趙 莉

（1.河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071000；2.江西省鄱陽縣饒豐鎮(zhèn)人民政府，江西 上饒 333199）

我國學(xué)者對于聽證的界定，大致分為三類：一是認為聽證是一種法律制度；二是認為聽證是一種程序活動；三是主張聽證就是一種程序［1］。而在本文中對于聽證，傾向于將聽證作為一種行政決策之前的程序活動，討論如何使行政決策的制定者能夠廣泛聽取各方意見，做出更為合理、公正、有效的規(guī)定和決定，更好地實現(xiàn)聽證會的作用。如果把聽證視為一項程序安排和制度規(guī)定，那么行政決策的主體在做出決策之前，為了保證行政決策的科學(xué)性和民主性，就應(yīng)當了解和聽取與這項決策有利害關(guān)系的當事人意見，并對意見認真考量。聽證會對行政決策的作用，不僅讓政府確實是出于保障百姓的權(quán)益，提高百姓生活水平，增強幸福感、獲得感，也在一定意義上實現(xiàn)了公平公正的目的。

一、聽證會在我國的現(xiàn)實發(fā)展狀況

“聽證”一詞是舶來品，最早發(fā)軔于英國普通法基礎(chǔ)上的自然公正原則。這就要求行政機關(guān)必須在聽取對方當事人意見的準則下，才能行使自己的行政權(quán)力。從最初的立法聽證到司法聽證的逐漸形成和完善，而真正運用到政府的行政領(lǐng)域可以追溯到上個世紀初期。而我國，在改革開放之后，才進入人們的視野。聽證制度最初來源于司法制度，能夠切實實現(xiàn)對司法領(lǐng)域公平公正的追求，保障公民的合法權(quán)益，實現(xiàn)了很好的效果；同時法制、民主思想基礎(chǔ)和科學(xué)制度走向成熟，并且隨著我國學(xué)者對國外政治法律制度的不斷深入研究，使得聽證制度在我國得以發(fā)展，逐漸延伸至行政決策領(lǐng)域。

在這里主要探討五部對聽證做出規(guī)定與解釋的法律：《行政處罰法》《治安管理處罰法》《立法法》《價格法》《行政許可法》。

（一）行政處罰決策的聽證

《行政處罰法》對行政處罰聽證的范圍及程序做出了規(guī)定。當事人要求舉辦聽證的情況下，行政機關(guān)就必須要依法舉辦聽證會。并且對于行政處罰的聽證程序做出了相應(yīng)規(guī)定，盡管聽證筆錄應(yīng)在聽證后提交，并且當事人應(yīng)考慮審查后簽名，但法律和法規(guī)未規(guī)定聽證筆錄的有效性和使用限制。

1996年通過的《行政處罰法》首次確立了行政聽證制度，由行政機關(guān)負責指導(dǎo)，允許處罰決定的當事人、執(zhí)法調(diào)查人、利益相關(guān)人就行政決策發(fā)表聲明和陳述、辯論，督促行政機關(guān)能夠清正廉潔、依法行政。這引起了國內(nèi)對于聽證制度的廣泛關(guān)注以及對法治建設(shè)的深入探索，為我國行政決策的科學(xué)化與民主化進程奠定了基礎(chǔ)。

（二）治安管理處罰決策的聽證

《治安管理處罰法》第九十八條對治安管理處罰中涉及聽證的情況進行了說明。就聽證部分而言，2005年《治安管理處罰法》與《行政處罰法》有較大的相似之處，能夠體現(xiàn)過罰相當?shù)脑瓌t，在懲治犯罪的同時，也能夠充分尊重和保障人權(quán)，公民的尊嚴是建立在教育與懲罰相結(jié)合的基礎(chǔ)上的，進而達到維護社會穩(wěn)定的效果。

（三）立法的聽證

《立法法》明確寫明對于常委會議程中的重大法律的制定，可以通過座談會、論證會、聽證會等的方式聽取各方面的意見。2000年《立法法》規(guī)定了聽取各方群眾對法律以及行政法規(guī)的制定的意見，但是制定地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章沒有對聽證程序作出具體要求。

（四）價格決策的聽證

《價格法》界定了與人民群眾公共利益相關(guān)的物品價格定價聽證的范圍、類型和適用，由政府價格部門組織對公用事業(yè)、公益性公共福利服務(wù)、自然壟斷等商品價格的調(diào)控、監(jiān)管，聽取經(jīng)營者和消費者對于此類商品價格的意見。

1997年《價格法》中的這一項規(guī)定，標志著我國首次在定價決策領(lǐng)域引入聽證制度。根據(jù)這一款項，國家發(fā)展和改革委員會又制定了《政府制定價格聽證辦法》，建立起了價格聽證制度，對聽證參加人的人員構(gòu)成、產(chǎn)生方式以及價格聽證過程等做出了操作規(guī)則和要求，約束了政府價格制定過程中的聽證行為，使政府價格決策的科學(xué)性和民主性的實現(xiàn)提供了制度性的保障和依據(jù)。自《價格法》實施以來，我國舉行的價格聽證會涉及領(lǐng)域廣泛，例如天然氣、景點門票、水、電、交通等。

（五）行政許可決策的聽證

《行政許可法》對聽證的類型、程序規(guī)則規(guī)定了聽證要制作聽證筆錄，“行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定”［2］，賦予了聽證筆錄效力，對于應(yīng)當聽證的行政許可，在聽證會上作為事實依據(jù)的證明、辯護和審查問題的證據(jù)必須記錄在聽證記錄中。

2003年《行政許可法》中，行政機關(guān)的聽證會可以分為主動舉行和應(yīng)申請舉行，這對于鼓勵人們的積極性、主動性、創(chuàng)造性和主人翁意識、社會共治意識具有積極影響；同時賦予人們聽證的權(quán)利，更有益于維護公共利益和社會秩序，促進政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)“五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、聽證會對于行政決策科學(xué)化和民主化的重要性和必要性

對于行政機關(guān)自身來說，決策能力、風險評估能力和自我監(jiān)督能力等都是有限的，一方面決策本身就具有復(fù)雜性，而另一方面，同樣受限于決策者能力本身。［3］但是一旦牽扯到廣大人民群眾的切身利益、涉及公權(quán)力的行使和運用，就更加需要關(guān)注民主性和科學(xué)性。而通過舉行聽證會，通過聽證程序的落實和推動，可以彌補因為社會調(diào)查不全面、論證不精確所導(dǎo)致的不合理、群眾意見大的決策，也能夠盡量避免忽視各階層的利益需求、重個人輕集體的決策行為。

因此，聽證會是行政決策科學(xué)化和民主化的必然選擇，也是保證公共政策能夠貫徹落實的基礎(chǔ)保障。行政決策聽證會的舉行，可以滿足人們的表達權(quán)和自由追求各自多元利益的權(quán)利；可以最大限度地發(fā)揮行政決策的有效性，避免盲目追求個人利益，忽視公共利益的現(xiàn)象，杜絕權(quán)力尋租的空間；可以使行政決策機關(guān)提高自身決策能力和水平，在更大程度上提高決策質(zhì)量，減少決策失誤；可以逐步實現(xiàn)行政事務(wù)公開、透明化，滿足人們對知情權(quán)的需求，從而提高政策信息的公開性和可行性。

而對于與政策息息相關(guān)的社會公眾來說，行政決策聽證會的舉行有利于培養(yǎng)公眾的權(quán)利意識，提升民主參與度，樹立強烈的主人翁意識，提高社會共治的能力和水平；滿足社會大眾表達意愿的需求，能積極追求和維護自身權(quán)益。正是聽證會所展現(xiàn)出來的平等溝通、暢所欲言的良好氛圍，一定程度上確實能夠加強政府決策部門與老百姓需求間的聯(lián)系和交流，達到政府政績觀和百姓幸福感的平衡，在更大程度上獲得社會公眾的配合、理解與支持。

（一）聽證會對于行政決策科學(xué)化和民主化的重要性

馬克思主義理論表明，國家的民主管理是社會主義制度不可動搖的堅定政治原則。列寧曾經(jīng)說過，民主制度承認所有公民都是平等的，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權(quán)利。

1.聽證會能夠充當智囊團、望遠鏡的決策參謀咨詢系統(tǒng)，為廣大人民群眾直接參與管理國家提供便利途徑，彌補決策信息不充分、民意調(diào)查不全面的欠缺，提高行政決策的科學(xué)化和民主化水平。

2.聽證要求相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者參加，可以提供更為科學(xué)、精準的意見和建議，能夠更好地預(yù)測決策的未來目標和可能性情況，預(yù)先進行分析與估測，做好預(yù)防對策，增強科學(xué)性。

3.國家行政機關(guān)相較于行政相對人——公眾，是更為強勢的一方，聽證會的召開有利于保護公民一方的權(quán)益和監(jiān)督行政權(quán)力的使用。

4.聽證會鼓勵公眾參與，積極直接參與管理與自身息息相關(guān)的國家事務(wù)，不僅能夠增強人民群眾的主人翁意識，提高人民的積極性，還能幫助人民更好地理解決策的目標和含義，更好地貫徹執(zhí)行決策，保障決策的現(xiàn)實可行性。

（二）聽證會對于行政決策科學(xué)化和民主化的必要性

國家重大決策的科學(xué)化與民主化是我國社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。

1.是我國《憲法》的要求

我國《憲法》第二十七條第二款規(guī)定：要始終與人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取人民群眾的意見和建議，接受來自人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。這是群眾路線的基本要求，同樣是聽證會召開的憲法依據(jù)。

2.是我國法律原則和精神的體現(xiàn)

（1）體現(xiàn)了主權(quán)在民原則。國家權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的方式之一就是直接或間接根據(jù)法律管理國家事務(wù)、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務(wù)。而聽證會就是人民直接參與管理國家的具體途徑。

（2）體現(xiàn)了法治原則與人權(quán)保障原則。在行使國家行政權(quán)時，必須謹遵公開、透明、公正、參與的四大原則。有利于保障行政相對人陳述和申辯的權(quán)利，減少損害公民合法權(quán)益，保障公民的基本權(quán)利免受侵害。

（3）體現(xiàn)了聯(lián)系群眾和接受監(jiān)督原則。聽證會的召開，是行政機關(guān)聯(lián)系群眾，自覺接受群眾監(jiān)督的有效方式。更好地貫徹落實憲法和法律的原則和要求，推動現(xiàn)代法治建設(shè)。

三、實踐中的行政決策聽證會及聽證會在實際應(yīng)用中的反饋

行政決策聽證會所涉及的范圍不僅僅限于行政管理的內(nèi)容，還包括社會和經(jīng)濟等方面的內(nèi)容。行政決策內(nèi)容的廣泛性、行政決策目的的非營利性、行政決策很強的政策規(guī)定性等特點，也逐漸反應(yīng)到實踐中。

（一）聽證會的具體實施需要細化

以《湖南省行政程序規(guī)定》為例，對聽證會需要召開的情況規(guī)定的是抽象行為，聽證案件應(yīng)符合抽象行為規(guī)定，雖然提供了法律保障，但是能否真正落實到位還取決于諸多因素。在上位法的基礎(chǔ)上，各省、自治區(qū)、直轄市按照各地實際情況需要加以落實和具體細化，對地方上的法律要求比較高。

（二）保證聽證會的效力

《湖南省行政程序規(guī)定》《杭州市行政處罰聽證程序?qū)嵤┮?guī)定》《四川省行政處罰聽證程序規(guī)定》等都對聽證會的程序步驟做出了詳細規(guī)定。但由于自由裁量空間大、自主性比較強、監(jiān)督難以實施等原因，容易導(dǎo)致聽證會變成論證會。例如某地自來水價格的聽證會召開，只是在會上向大家公布自來水的調(diào)整后價格，以及水費的計算方式，導(dǎo)致百姓們對于聽證會有“凡聽必漲”的直觀認識，容易落入僅維持程序合法的要求。［4］

（三）貫徹執(zhí)行行政決策聽證

行政決策的聽證會就是針對某個行政決策，既需要聽取各利益相關(guān)方面的意見和建議，還要對政策的可行性、必要性、合理性、合法性等作出論證、質(zhì)辯。而要讓聽證會成為真正意義上的政府收集民意的途徑、決策做出的重要參考，需要政府工作人員的高度執(zhí)行和貫徹。

四、發(fā)揮聽證會制度在行政決策科學(xué)化與民主化中積極作用的途徑

行政決策聽證制度已納入行政決策制定的框架中，且穩(wěn)步發(fā)展。然而，舉行行政決策的聽證會對于我國來說還是處于一個探索和完善、發(fā)展、改進的階段。要實現(xiàn)行政決策的科學(xué)化民主化，如何將聽證會制度與行政決策相結(jié)合、注重實體和程序的平衡，是目前我國正在前進的方向。

（一）加強聽證制度建設(shè)

1.界定聽證會的適用范圍。一般理解為關(guān)于對個人的嚴重懲罰，以及涉及公眾切身利益的政策制定，例如河北省公辦普通高校本科學(xué)費標準調(diào)整聽證會的召開、殷都區(qū)法院就張某某召開執(zhí)行異議聽證會、南平市環(huán)境保護局召開的行政處罰聽證會等。隨著法治化推進和完善，聽證會召開的領(lǐng)域和組織單位也越來越廣泛，應(yīng)對聽證會的適用范圍加以界定。

2.規(guī)范聽證參加人的選取。對于當事人而言，以浙江長興國土資源局近期的一則聽證會為例——關(guān)于長興雨潤現(xiàn)代商業(yè)有限公司閑置土地的聽證會（以官方網(wǎng)站上聽證會公告為準）［5］，聽證參加人是以按照條件申請的與本次聽證事項相關(guān)的職能部門工作人員以及與聽證事項具有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。公告中對于具體的人數(shù)是否有限制，篩選條件與否等并未作說明。對于聽證主持人來說，需要具備相當?shù)姆芍R和專業(yè)知識，山東根據(jù)《山東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》制定了關(guān)于聽證主持人資格證件的管理辦法，不僅需要行政執(zhí)法機關(guān)在職在編的工作人員，還需要經(jīng)過統(tǒng)一培訓(xùn)并考試合格。這對于進一步規(guī)范聽證主持人的選擇有積極意義。

3.確立聽證會的實施環(huán)節(jié)。本文上半部分所討論的五部法律，對于聽證程序的具體環(huán)節(jié)并未作詳細說明和規(guī)定，政府行政決策理應(yīng)做到有法可依、有章可循，［6］所以從這一角度來說，基本上取決于各地方的條例、規(guī)章。

4.明確聽證會的結(jié)果處理。對于聽證結(jié)果加以規(guī)范化，主要有兩點：第一，賦予聽證筆錄的一定效力，行政決策的最終結(jié)果要參考或者根據(jù)聽證筆錄；第二，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，將聽證會的最終結(jié)果向社會公眾公開，但是涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的除外。形成聽證報告，內(nèi)容一般包括聽證事項、聽證會的基本情況以及聽證會各發(fā)言人的觀點、依據(jù)、事實和理由，聽證代表意見的處理建議等。

（二）增強對聽證會的監(jiān)督

1.聽證會的監(jiān)督可以包括對聽證事項、程序流程、聽證參加人、內(nèi)容等，更加積極主動地公開聽證會的進程。例如通過微博、微信、微視頻、客戶端的“三微一端”形式，向公眾推送，便于群眾對聽證會合法性以及合理性提出意見和建議。

2.行政決策者要積極主動自覺地接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督和行政監(jiān)督，提高對行政權(quán)力紅線和紅利的認識和把控。

3.社會公眾和廣大媒體應(yīng)積極肩負起社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，積極行使參與國家社會事務(wù)政策的制定，勇于捍衛(wèi)自身合法權(quán)益。［7］

（三）加快轉(zhuǎn)變政府職能

從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌哉岣哒畽C關(guān)工作人員的素質(zhì)，與時俱進的思想教育，重視聽證會的作用，內(nèi)化于心、外化于行，在鼓勵積極廣泛參與的同時，政府還要把好關(guān)，堅持公平公正公開原則，聽取各個階層崗位群眾的意見和需求，鼓勵人民群眾積極參與與自身息息相關(guān)的政策意見收集，樹立主人翁意識，調(diào)整優(yōu)化政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。

（四）建立健全政策制定的責任追究機制、容錯糾錯機制，加強智庫管理

行政決策的落實離不開責任，決策機關(guān)應(yīng)當跟蹤決策執(zhí)行情況和施行效果，在堅持重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制的同時，還要建立健全行政決策的容錯糾錯機制，為決策者提供決策的保障。［8］

加強中國智庫建設(shè)，建立行政決策咨詢論證專家?guī)欤⒅卣撟C專家選擇的專業(yè)性、代表性、均衡性、獨立性，落實重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制，提高專家聽證和風險評估的質(zhì)量。

（五）堅持事后對行政決策效果評估

行政決策組織聽證會，不僅需要事前充分調(diào)查研究，聽取采納各方群眾及其代表的意見和建議，還要對政策效果進行預(yù)估，有必要還可以小范圍進行典型性試點，以爭取行政決策為人們帶來的合理效益的最大化；還需要事后召開聽證會，收集政策實施后對于人們生活工作的影響。例如行政決策實施的階段、阻力或障礙、過程中暴露出來的不足等，將反饋和調(diào)整納入行政決策聽證會的目的。［9］需要注意的是，針對行政決策實施之后的聽證會，側(cè)重于評估行政決策的影響和效果，從而進行動態(tài)的調(diào)整和規(guī)劃，而且也為以后的政府行政決策的制定提高了經(jīng)驗和重要參考。

（六）實現(xiàn)聽證會制度的不斷自我更新和完善

行政決策聽證制度在我國的發(fā)展歷史不長，許多方面都存在空白，有必要不斷地努力探索和借鑒他國良好的行政決策聽證制度，汲取國外行政決策聽證制度的經(jīng)驗教訓(xùn)，從我國現(xiàn)階段民主與法治建設(shè)的實際情況出發(fā)，扎根于我國的現(xiàn)實國情，探索適合我國科學(xué)、民主的法治發(fā)展要求的行政決策聽證會制度，實現(xiàn)符合我國特色的行政決策程序的系統(tǒng)性和整體性的變革，達到政府職能轉(zhuǎn)變和社會轉(zhuǎn)型的互動和平衡。［10］

貫徹落實行政決策聽證會，提高行政決策的科學(xué)化和民主化，是政府管理體制改革和自身建設(shè)的主要目標之一。建立健全行政決策聽證會的制度，不僅能促進政府的決策體制趨于更加順暢合理，同時也是滿足我國法治建設(shè)的需要，能夠極大地提高政府行政的效能和公信力，而且會產(chǎn)生一種普遍的社會示范效應(yīng)。［11］我國對于規(guī)范行政決策聽證會，制定完善的程序與制度保障，仍然是更好地發(fā)揮行政決策科學(xué)化與民主化的重要途徑，是我國目前建設(shè)法治中國的重點。