總體國家安全觀視角下海關履行生物安全相關職責的意義

廖世暉

（榕城海關駐郵局辦事處，福建 福州 350000）

生物安全直接關系到人民群眾的生命安全與身體健康，關系到社會穩(wěn)定及國家的長治久安。海關作為國境衛(wèi)生檢疫機關長期肩負維護國門生物安全的任務，海關總署在2021年7月發(fā)布了《“十四五”海關發(fā)展規(guī)劃》并指出，“全面落實總體國家安全觀，堅持底線思維，構(gòu)建以風險管理為主線的國門安全防控體系，全面履行監(jiān)管職責。”2021年4月15日施行的《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱《生物安全法》）對于海關的生物安全執(zhí)法有著重要的指導意義［1］。

海關應強化責任擔當，貫徹好、落實好《生物安全法》，堅決維護國家安全和人民群眾利益。

一、海關在維護生物安全方面發(fā)揮重要作用的原因

新冠肺炎在全球范圍內(nèi)的爆發(fā)與傳播受到大眾的廣泛關注，也使得屬于非傳統(tǒng)安全領域范疇的生物安全走進了大眾的視野。海關作為國境衛(wèi)生檢疫機關在維護生物安全上肩負重大的責任，其履行的口岸進出入境衛(wèi)生檢疫、出入境動植物及其產(chǎn)品檢驗檢疫、進出口商品法定檢驗、海關監(jiān)管等工作職責，都與生物安全監(jiān)管密切相關。

（一）生物安全威脅的外源性要求海關擔負好國門防線的職責

生物安全體現(xiàn)了外部安全與內(nèi)部安全的統(tǒng)一，即生物安全威脅來源，可能來自國內(nèi)也可能來自國外。我國面臨的生物安全威脅，具有巨大的外源性風險，這一實際情況使得在涉及外源性生物安全問題時，海關具有十分關鍵的作用［2］。

借助現(xiàn)代化的交通工具，外源性生物安全威脅傳播效率與以往相比大大提高。由于經(jīng)濟全球化的發(fā)展，國內(nèi)外商業(yè)交流、貨物運輸、人員流動不斷增多，雖然大大方便了國家間的溝通與交流，但也使得生物安全威脅在國家間流動危險增大。世界范圍內(nèi)某一地產(chǎn)生的生物安全威脅有可能借助現(xiàn)代化交通工具在短時間內(nèi)傳播至國內(nèi)，對于人民生命財產(chǎn)安全及經(jīng)濟發(fā)展造成危害。

（二）生物安全威脅的巨大破壞性要求海關高效履職維護國門生物安全

生物技術所帶來的風險與傳統(tǒng)風險不同，突發(fā)疫情、動植物傳染病、境外生物入侵等外源性生物安全威脅日益增加，而且生物安全威脅傳播迅速，往往表現(xiàn)為幾何級數(shù)般的快速傳播性。因此必須在第一時間發(fā)現(xiàn)，第一時間將生物安全威脅拒之國門之外。根據(jù)海關總署公布的數(shù)據(jù)，今年1至6月，全國海關共截獲檢疫性有害生物2.92萬種次，同比增長3.63%。

如果對于外源性生物安全威脅放松警惕會對包括公共衛(wèi)生安全、生態(tài)安全等眾多方面造成嚴重威脅，極有可能在短時間內(nèi)造成無法估量的現(xiàn)實損害，一旦出現(xiàn)問題往往會導致一失萬無的嚴重后果［3］。

以席卷全球的新冠病毒德爾塔病毒毒株為例。2020年10月首次發(fā)現(xiàn)，僅僅10個月時間就蔓延至全球132個國家和地區(qū)，成為流行的主要新冠病毒毒株。因此作為國門第一道防線，海關的重要性得到凸顯，國家安全無小事，生物安全作為國家安全的重要組成部分必須嚴之又嚴、細之又細。

（三）維護國門生物安全是海關的法定職責

《生物安全法》第二十三條規(guī)定了海關有權對發(fā)現(xiàn)的進出境生物安全風險進行依法處置。①《生物安全法》第二十三條規(guī)定：“國家建立首次進境或者暫停后恢復進境的動植物、動植物產(chǎn)品、高風險生物因子國家準入制度。進出境的人員、運輸工具、集裝箱、貨物、物品、包裝物和國際航行船舶壓艙水排放等應當符合我國生物安全管理要求。海關對發(fā)現(xiàn)的進出境和過境生物安全風險，應當依法處置。經(jīng)評估為生物安全高風險的人員、運輸工具、貨物、物品等，應當從指定的國境口岸進境，并采取嚴格的風險防控措施。”海關是維護國門生物安全的第一道防線，始終堅持以總體國家安全觀為統(tǒng)領，開展口岸生物安全工作，為經(jīng)濟發(fā)展和社會安定構(gòu)建起一道堅實的安全屏障。海關的生物安全監(jiān)管職責通常體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，做好國境衛(wèi)生檢疫的職責，通過做好口岸檢疫工作防止各類傳染病傳入維護公共衛(wèi)生安全。如新冠肺炎期間海關動員大量人力物力支援口岸一線，特別是在國內(nèi)疫情相對平穩(wěn)的情況下，做好新冠肺炎外防輸入工作對于新冠肺炎防治具有重要意義。

第二，執(zhí)行進出口貿(mào)易管理職責，海關對進出境運輸工具及其運輸?shù)呢浳铩⑦M出境旅客攜帶的行李物品、國內(nèi)外寄遞的跨境郵件快件實施查驗等監(jiān)管措施。防止動植物性病蟲害傳入傳出，保護生物資源安全和生態(tài)環(huán)境，確保生物技術的合法傳播與應用。

二、《生物安全法》對于海關履職盡責具有重要意義

《生物安全法》的出臺，對于生物安全從立法層面上予以規(guī)定能更好地回應當下面臨的各類生物安全風險，有助于海關更好履行生物安全職能。

（一）海關履行《生物安全法》相關職能是在生物安全領域落實總體國家安全觀的體現(xiàn)

《生物安全法》是總體國家安全觀在生物安全領域的重要成果，《生物安法全》第三條就明確規(guī)定了生物安全是國家安全的重要組成部分，直接表明了生物安全之于國家安全的重要性，并明確了維護生物安全應當遵循的原則。

總體國家安全觀從提出至今經(jīng)過不斷發(fā)展完善，其涵蓋的安全領域也在不斷增加②《生物安全法》第三條規(guī)定：“生物安全是國家安全的重要組成部分。維護生物安全應當貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持以人為本、風險預防、分類管理、協(xié)同配合的原則。”。將生物安全納入國家安全體系進行謀劃布局并制定《生物安全法》標志著我國生物安全法律體系的健全完善，也是總體國家安全觀在生物安全領域成功運用的典型，為生物安全依法防控提供了堅實的法治基礎。

（二）海關履行《生物安全法》相關職能體現(xiàn)了以人民為中心的思想

首先，生物安全直接關系到人民群眾的身體健康及生命安全。人民安全是國家安全的基石，保障人民健康和生命安全是黨和國家長期堅持的目標③2020年2月14日習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上發(fā)表重要講話，提出：“要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。”，是《生物安全法》的立法目的之一。在《生物安全法》第一條對于立法目的的論述中明確將保障人民生命健康列入其中，體現(xiàn)了以人民為中心的立法思想，在法律施行時海關也將秉承保障人民生命健康的目的開展執(zhí)法活動。

其次，生物安全關系到人民群眾發(fā)展的權益。除了保護人民群眾健康和生命安全，維護好生物安全還是人民群眾共享發(fā)展紅利的重要保障。我國現(xiàn)階段主要矛盾為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

新冠疫情防控期間，黨和政府果斷采取措施，將疫情帶來的影響降到最低。2020年，中國是世界主要經(jīng)濟體中唯一實現(xiàn)經(jīng)濟正增長的國家。相比之下，國外疫情大范圍、長時間流行的國家，則出現(xiàn)了經(jīng)濟持續(xù)下行，社會階層割裂的局面，極大影響國家內(nèi)部社會穩(wěn)定，動搖了發(fā)展的基礎，相關教訓值得我們警惕。

因此，提高生物安全治理水平與治理能力，將之融入總體國家安全觀的范疇，制定相關法律法規(guī)予以規(guī)范，既是維護國家當下的國土安全，更是維護國家長期的發(fā)展安全。

（三）《生物安全法》的施行有助于規(guī)范海關生物安全執(zhí)法

長期以來，我國關于生物安全的法律規(guī)定分散在不同部門法中，缺乏一部從總體上統(tǒng)領生物安全工作的綜合性法律，直到《生物安全法》的頒布施行改變了這種情況。

《生物安全法》首次在立法層面明確了生物安全的定義，豐富了總體國家安全觀的內(nèi)涵。同時《生物安全法》明確了法律運用范圍，涉及防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情等八個方面，進而確認了生物安全的外延。④《生物安法全》第二條規(guī)定：“本法所稱生物安全，是指國家有效防范和應對危險生物因子及相關因素威脅，生物技術能夠穩(wěn)定健康發(fā)展，人民生命健康和生態(tài)系統(tǒng)相對處于沒有危險和不受威脅的狀態(tài)，生物領域具備維護國家安全和持續(xù)發(fā)展的能力。從事下列活動，適用本法：（一）防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情；（二）生物技術研究、開發(fā)與應用；（三）病原微生物實驗室生物安全管理；（四）人類遺傳資源與生物資源安全管理；（五）防范外來物種入侵與保護生物多樣性；（六）應對微生物耐藥；（七）防范生物恐怖襲擊與防御生物武器威脅；（八）其他與生物安全相關的活動。”在生物安全領域執(zhí)法方面，《生物安全法》與海關執(zhí)行的其他相關法律法規(guī)構(gòu)成了較為科學的法律體系，有助于海關依法履職。

三、海關落實《生物安全法》的路徑探索

目前，《生物安全法》許多制度設置可以說是具有先進性的，填補了立法領域的空白，但相關制度的落地還需要有可操作性的規(guī)章制度予以配合，才能真正發(fā)揮法律規(guī)定的作用。

（一）盡快依據(jù)《生物安全法》完善配套法律法規(guī)

海關長期以來都十分重視生物安全領域執(zhí)法工作，但缺少一部統(tǒng)領性的法律從總體上指導海關生物安全工作。在《生物安全法》出臺以前，海關在生物安全領域的傳統(tǒng)執(zhí)法依據(jù)主要包括我國《海關法》《進出境動植物檢疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法》等部門法和與之配套的相關行政法規(guī)［4］。

在《生物安全法》出臺后，我們發(fā)現(xiàn)有部分法律法規(guī)在部分規(guī)定上與《生物安全法》不完全一致。造成這些問題的一個重要原因是相關法律法規(guī)先于《生物安全法》制定，且制定時間較早；而立法技術和制度設計則有一個變化發(fā)展的過程，包括法律上生物安全的理念也是在不斷完善后才呈現(xiàn)出今天的狀態(tài)。

因此在相關法律制定時對于生物安全的系統(tǒng)研究，尚不如今日這樣完備，造成了相關規(guī)定與《生物安全法》之間的差異。為更好發(fā)揮《生物安全法》對海關工作的指導作用，更加有效維護國門生物安全，海關應當加快推動我國《海關法》等現(xiàn)行法律的修訂，并制定和修改配套的部門規(guī)章，做好相關文件的廢、立、改、釋工作。將《生物安全法》對國門生物安全的防控要求融入其中，夯實依法行政的法律基礎。

（二）盡快落實完善《生物安全法》中的各項制度設計

《生物安全法》賦予了海關建立和實施生物安全國家準入、明確了制定國境口岸進境制度，建立和完善進出境疫情監(jiān)測和防控體系等職能。①《生物安全法》第二十四條規(guī)定：“國家建立境外重大生物安全事件應對制度。境外發(fā)生重大生物安全事件的，海關依法采取生物安全緊急防控措施，加強證件核驗，提高查驗比例，暫停相關人員、運輸工具、貨物、物品等進境。必要時經(jīng)國務院同意，可以采取暫時關閉有關口岸、封鎖有關國境等措施。”第二十七條規(guī)定：“國務院衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原、海關、生態(tài)環(huán)境主管部門應當建立新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情、進出境檢疫、生物技術環(huán)境安全監(jiān)測網(wǎng)絡，組織監(jiān)測站點布局、建設，完善監(jiān)測信息報告系統(tǒng)，開展主動監(jiān)測和病原檢測，并納入國家生物安全風險監(jiān)測預警體系。”明確規(guī)定了海關作為生物安全法的主要執(zhí)法主體，在國境口岸等海關主要執(zhí)法區(qū)域，對進出境人員、貨物、物品進行生物安全檢查。

相關制度的設計既是對海關的信任，也是海關肩上的重任。海關應針對涉及海關監(jiān)管工作的內(nèi)容進行逐條梳理，對海關落實《生物安全法》相關制度、體制、要求提出實施方案。研究制定相應的管理辦法、清單名錄、監(jiān)測方案，使《生物安全法》能夠更有效落地施行。

（三）以《生物安全法》為指導提升海關生物安全治理能力

海關要著力提升生物安全治理能力，維護國門安全要從立足于“部門安全”向立足于“總體安全”轉(zhuǎn)型。從海關執(zhí)法、保障、科技等維度進行規(guī)劃和部署，就國門安全科技保障、信息化支撐能力、大數(shù)據(jù)應用、實驗室、口岸監(jiān)管裝備等需要重點加強的工作進行了細化安排。加強人員培訓及專業(yè)化隊伍建設，落實我國《“十四五”海關發(fā)展規(guī)劃》要求，將海關打造成為一把人民放心滿意的專業(yè)化國門利劍。

《生物安全法》確立了風險共治的防控體制，呈現(xiàn)中央統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各部委分工負責、協(xié)調(diào)工作，央地協(xié)同推進，社群廣泛參與的整體格局。海關應加強與相關職能部門的協(xié)同和配合，共同打造嚴密的國家生物安全體系，奠定應對生物威脅、保護生物安全的國門防線。

四、結(jié)語

《生物安全法》是生物安全領域的基本法，海關應當立足踐行總體國家安全觀的使命擔當，堅持以人民為中心，依法履職，發(fā)揮職能優(yōu)勢，確保各項制度落實，在履行《生物安全法》、保障人民生命安全、維護國家和人民的發(fā)展利益等方面做出自己的貢獻。