多國極端氣候險的法治設計

若飴

2021年8月9日，聯合國政府間氣候變化專門委員會發布了《氣候變化2021：自然科學基礎》的報告，提出“因全球變暖，以前每50年才發生一次的極端熱浪現在每10年發生一次，未來甚至每7年發生2次，暴雨和干旱也將更頻繁”。從今年原本四季如春的美國得州于2月驟降數十攝氏度、6月氣溫飆升至48攝氏度，到8月歐洲多地遭遇高溫極旱、暴風驟雨，再到加拿大出現49.6攝氏度的極端高溫……極端氣候的頻發正考驗著2021年的地球生命。

世界氣象組織秘書長彼得里·塔拉斯指出，“用體育術語來說，大氣層已經受到興奮劑影響，這意味著我們將會比以往更加頻繁地遭遇極端天氣”。或許，全球極端氣候全面爆發的開端和臨界點已經到來。據世界自然基金會和德國安聯保險集團的統計，截至今年8月，全球因極端氣候災害損失高達數千億美元。另據瑞士《氣候變化經濟學：不采取行動不是一種選擇》的研究報告所提，“到2050年，因極端氣候變化，全球經濟或將損失GDP的10%”。在這種背景下，作為市場經濟中風險管理的重要工具，保險能夠有效分散和轉移氣候災害損失、降低和預防極端氣候風險對資金的不利影響，儼然成為國際社會應對極端氣候風險的重要砝碼。

美國：推行“政府主動介入”的極端氣候險體系

在西方，保險法的編制往往采取單行法規制，比如美國、英國、德國、瑞士等。就極端氣候保險領域而言，美國秉承“政府主動介入”的立法模式予以管理。在美國，極端氣候險體系主要由洪水保險制度、地震保險制度和農業巨災保險制度構成。所有涉及極端氣候險的保險業務和品種均由政府決定和把關，商業保險公司不得參與極端氣候險的經營管理，只是協助銷售。不僅有聯邦政府作為直接保險人主導的巨災保險項目——“國家洪水保險計劃”，也有州政府參與的巨災保險項目——“加州地震局居民財產保險公社”，還有州政府作為再保險人推行的再保險項目——“佛羅里達颶風巨災基金”。

以“國家洪水保險”為例。美國聯邦政府起草了《全國洪水保險法》《洪水災害防御法》等多部法律法規，并通過《國家洪水保險計劃》構建了“國家洪水保險基金”。2021年3月，美國田納西州突發暴雨，造成4人死亡;7月，夏季風暴席卷美國亞利桑那州，并引發強降雨和洪水，造成多人死亡和失蹤。美國的田納西州與亞利桑那州政府根據《全國洪水保險法》，向國家洪水保險基金申請了索賠，并向受災群眾發放了相應的保險金。如今，該險成為美國僅次于養老保險計劃的第二大聯邦保險計劃，覆蓋了全美洪泛區的2萬多個社區。

今年5月，英國反常降雪，創自1922年以來最低氣溫記錄（圖/視覺中國）

在售險路徑方面，商業保險公司被允許出售洪水保險單，并被要求將出售的保單全部轉讓給國家專門負責的部門，按照保單數量獲得傭金，發生損失后進行賠付。在賠付機制層面，《全國洪水保險法》規定：“一旦賠付費用超過商業保險公司的保費收入，屬地政府就需對商業保險公司進行差額補助。”

此外，美國政府還推動極端氣候風險證券化，陸續推出極端氣候期權、債券、期貨等保險衍生品，促進風險的進一步分散。美國的近鄰墨西哥就積極效仿，曾推出過2.9億美元的巨災債券，開辟了極端氣候險發展的又一路徑。

法國：政府充當“再保險人”的巨災險體系

今年7月14日至15日，法國等西歐國家遭遇暴雨襲擊，48小時內降雨量已經達到正常月降雨量的兩倍，西歐地區遇難200余人。據歐盟委員會聯合研究中心預測，“若不加干預，到2100年，洪水將造成西歐地區每年多達560億美元的財產損失，35萬民眾將受災”。相較于美國的政府主動介入制度，法國更傾向于將政府置于“再保險人”的角色定位，對超出保費收入的部分進行賠付，同時在保費上給予補貼。

值得注意的是，法國政府在巨災保險體系中的深度參與。一方面，巨災險的費率由法國政府來厘定，免賠率由各商業保險公司根據自己的情況來決定，但須高于政府設定的下限。另一方面，考慮到極端氣候保險損失程度高，其保險費率必然較高，這就會影響承保與投保的積極性。因此，《陸上保險法典》《人壽保險事業監督法》等法律法規踐行保險分攤原則，商業保險公司可以向法國中央信托再保險公司（由國家預算資助的國有再保險公司）進行分保。若再保險公司的賠付超過其收入，則超出部分由國家預算支出。

日本：政企共筑極端氣候險的“二級再保險模式”

若論氣候險的“老祖宗”，日本當之無愧。千禧年前，氣候險最早誕生于日本。發展至今，日本氣候險種類繁多、涉及行業廣泛。據粗略統計，不下三十種。較知名的氣候險，比如“櫻花險、梅雨險、臺風險、降雨險、足球世界杯氣候險、水稻氣候險”等。與美國的單行法規制不同，日本將保險列入商法典中。以“櫻花險”為例，日本商法典規定，“櫻花險先由保險公司對櫻花開放的具體日期進行預測，再由旅行社和游客根據保險公司提供的具體日期安排賞花行程。一旦櫻花開放的日期與保險公司提供的日期不一致，投保者就能獲得保險賠償金”。

綜觀域外主流國家的極端氣候險，對于災后重建和民生恢復而言，簡單地依靠政府救助方式來彌補損失并非長久之計，更需要依托保險機制將極端氣候風險分攤到資本市場來降低風險。

在氣候險發達的基礎上，日本確立了地震巨災保險和農業巨災保險的極端氣候險雙擎。《日本地震保險法》明確了政企聯手共建的“二級再保險模式”，并延伸構建了“投保地震險”“再保險公司分散風險”“社會救助”“政府直接救助”的日式抗震四道防線。一般而言，地震險以家庭為單位向保險公司投保，保險公司再向日本再保險株式會社進行全額的再保險投保，隨后再保險公司將所收保費的一部分與原保險公司簽訂協議，實際上相當于再保險，剩余保費則形成巨災保險基金。通過二級再保險模式，日本的極端氣候險有效地分攤了參與主體的經濟風險，也保護了民眾在多災頻災環境下的經濟利益。

英國：“捆綁+市場”主導下的梯度式保險費率

2021年1月，英國部分地區遭暴風雨和洪水侵襲;4月，英國遭遇連續霜凍，創自1960年開始天氣記錄以來最冷的4月;5月，英國反常降雪，創自1922年以來最低氣溫記錄。正如英國環境署署長詹姆斯·貝文所言，“一些最糟糕情況已經在英國發生，比如較往年更多的洪水、低溫”。

根據《英國保險法》《互助社審慎監管暫行規則》等法律法規的規定，居民在購買財產保險產品的同時，也購買了巨災保險，但民眾在購買巨災保險時有選擇承保商業保險公司的權利。與美國的政府介入制、日本的政企聯手制不同，英國的極端氣候險更側重于捆綁銷售和市場運作。據英國保險協會統計，九成家庭有包含洪水險在內的住宅險，洪水險份額約占財產保險的10%。這有賴于英國在洪水險等極端氣候險保險費率上的梯度式厘定。

在費率厘定中，英國的商業保險公司與氣象部門進行深度合作，對英國各地的降雨進行精細化分析，繪制了英國全年和每月平均雨量圖作為制定保險費率的依據，并且將英國本土劃分為2000個不同等級的保險費率區。根據這樣的保險費率區，英國專門設置了洪水保險。在制度框架中，政府并不進行直接干預，僅僅需要履行一些公共職能。當然，為了減輕巨災事故的賠付責任，商業保險公司被允許采用再保險的方式進行風險分散，但是政府不參與其中。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com