混改條件下股權結構與國資監管方式的選擇

何賽嬌

（深圳市大鵬新區發展和財政局，廣東 深圳 518053）

推進混合所有制改革（后文簡稱“混改”）是黨的十八屆三中全會提出的方向，近十年來一直指引著各國有企業及政府各級部門的工作。混合所有制改革是我國國企制度改革的主要突破方向。混改是自上而下的資本改革與自下而上的制度改革并行的舉措，其復雜性對各級企業的改革工作提出了新的要求。2018年，黨和國家機構經歷了新的改革，即第八次政府機構改革。本輪混改對國家機關及各類國有企業產生了重要影響。基于此次改革選擇合理的企業股權結構與國資監管方式，是加強國資監管的重要措施，能加快我國國家機關的混合所有制改革進度［1］。

一、股權結構與國資監管方式選擇的理論基礎

混合所有制改革的理論基礎主要包括現代產權理論、分權控制理論、長期合伙理論等。我國國家機關及國有企業一直面臨著預算約束欠缺、多目標激勵效果沖突、中國式內部人控制企業等問題，這些問題導致企業的專業分工程度低、所有權與經營權難以明確區分。同時，國家機關及國有企業的委托代理鏈過長，導致難以產生短促而有效的激勵效果，許多本應施加更多監管的內容存在欠缺監管的情況。為解決這一問題，現代產權理論、分權控制理論、長期合伙理論被引入我國混改理論體系。其中，現代產權理論是最重要的理論基礎，它闡述了企業中權威權力的分配方式，強調國家機關的權力分配不應模仿私有制的成功分配模式，而是應當基于國家機關與國企的本質制定適合現狀的體系。分權控制理論則認為當擁有控制權的股東數量較少時，擁有優勢控制權的大股東就可能會作出許多降低可證實現金流的決策，因此應引入更多股東予以制衡，實現分權控制。長期合伙理論則是一種以人力資源管理為主要內容的企業混改理論，其典型案例是當今電子商務“領頭羊”阿里巴巴和京東的“同股不同權”，理論核心是讓產權的分配不僅僅為了實現對產權的控制，還要讓擁有產權的各方勢力能夠因擁有產權而實現合作共贏，但這需要以股東的平等協商為前提［2］。

新一輪混改的理論基礎是股東平等理論，要求滿足非國有投資者的管理訴求。這些理論研究結果表明，管理國家機關與國有企業權力的主要方式是使各股東實現權力制衡，從而減少政府對國企經營的干涉，綜合提升企業的經營績效。從股權結構的角度來說，權力制衡應通過股權結構的相對平均化實現。總之，國資監管方式與股權結構之間存在相關性，但并非緊密相關。股東之間的相互制衡機制能夠減小政府的干預力度，并且在特殊情況下，可特殊安排股權分配，適應特殊領域的國資監管政策。混改是推動我國國家機關與國有企業公司治理的根本，需根據當前混改形勢繼續進步。

二、股權結構與國資監管方式選擇現狀

（一）國有控股類

就現狀而言，我國對國有控股類企業的監管較多。一方面，監管主體多。現今很大一部分監管工作由國資委承擔，監管主體已較過去減少了許多，但仍存在職能切割的現象，即同一職能由多個單位分割承擔。例如，國有控股類企業的領導干部任免由政府組織部門和國資委共同負責、紀檢巡視工作由紀檢監察部門和國資委共同負責。職能的重疊有時能降低各部門的壓力，但有時又會導致無人管控。另一方面，監管內容多。我國對國有控股類企業的監管基本覆蓋了企業資本管理的每一個角度，許多國有控股類企業認為過于全面的監管會導致企業承擔本不應承擔的高成本，增加企業的經營壓力，同時，監管對企業決策產生的影響也會使企業管理缺乏獨立性和活力。從根本上講，國資出資人與政府擔心監管不力，想對受監管企業的權力進行更大力度的管控，便難以避免地將監管職權擴張到企業的具體業務上來。

（二）國有參股類

當前我國國資監管體系僅對具有實際控制權且屬于合并報表范圍的國企進行監管，對于并不符合上述條件的參股類企業，則不將其劃進國資監管體系范圍，也不對其執行國資監管措施。參股類企業只需在國有產權系統中依律進行產權等級劃分，且在轉讓國有產權時向國資委報備即可。對許多國有參股企業來說，國有資本的監管職責普遍由母公司代為承擔，但因許多子公司并非母公司完全控股，無須接受母公司的完全監管，所以母公司僅“知情”即可，企業國有資產的監管力度不足。這種局面的形成與我國國資監管的思維定式相關，我國國資監管工作的職責劃分仍普遍以是否控股為判斷標準，一旦判定國有出資人并未對企業控股，便會放出對其的監管權并交給控股方。許多國有參股類企業中的股東認為，此時應遵循同股不同權原則，由國有控股股東承擔國資監管的主要工作，非國有股東應盡量減少對國資監管的參與，以免形成監管主體缺位的局面［3］。

（三）境外國有類

境外國有類企業的監管一直是我國國資監管的一大難題。此類企業地理位置遙遠、語言不通，自然環境、社會環境與法律環境均與國內存在極大的差異，難以效仿國內其他類型企業進行標準化國資監管。因此，當前境外國有類企業常由境內母公司向境外子公司直接派遣總經理與財務總監，責令其通過郵件、電話或視頻的方式向母公司匯報國資監管情況，報送會計報表和經營分析報告。但這種方式監管成本較高、監管難度較大，難以取得較為顯著的國資監管效果。在2018年的新一輪混改開始前，原監事會以年為間隔，定期組織境外國有資產的檢查工作，以出資人的名義實地履行國資監管職能，但檢查的方式為抽查，每個企業基本3～5年才會被實地檢查一次。監事會撤銷后，該職權交歸國資委，但國資委并無充足人力繼續監事會的實地檢查工作，紀檢監察也無法保持每年檢查境外現場的習慣，因此當前境外國有企業監管力度不足。

三、股權結構與國資監管方式選擇的策略

（一）應將股權結構與國資的監管由“管企業”過渡為“管資本”

在新一輪的混改背景下，國資監管工作應明確國有參股企業當前存在的監管不力問題，弱化國有控股企業與國有參股企業之間的不同點，根據企業類型進行針對性監管，對國有控股類企業與國有參股類企業采取相同的監管力度，實現由“管企業”到“管資本”的逆向監管。國資委等監管單位應首先對國有資產進行分類，以免因混改而損害中小股東的利益，防止國有資產流失。監管單位可將國有獨資與混合所有制作為判定監管策略的標準。只要企業屬于混合所有制企業，存在國有資產的股份結構，便應對其進行監管，以保證國有與非國有股東的權益。總之，在監管過程中應盡量忽視企業類型之間的差別，以是否存在國有占股為標準，將監管內容由對企業的管理逐步轉變為對國有資本的管理。

（二）加強頂層設計，建立新國資監管體系

當前許多國有控股與國有參股企業存在國資監管工作過于分散、多單位同時監管國資的情況，國資監管力量過于分散，難以統籌協調進行一致性管理。我國一直想簡化政府的放權模式，卻一直未在企業中有效落實，需在未來對其進行進一步加強。同時，應強化新國資監管體系的頂層設計，加強國資管理工作的基礎建設工作，可將經營性的國有資產統一交給同級國資監管單位，對其進行統籌管理，進一步建立放權與管控結合的監管體系，使監督權高于管理權，使國有資產向社會公開、全民監督的方向邁進，爭取解決當前監管缺位的問題。

四、結語

混合所有制企業的改革道阻且長，需各部門齊心協力攻克難關。在對國有企業與國家機關進行監管時應一視同仁，加大合規監管力度，不因企業的類型與股權結構而差異化對待。我國應發揮頂層設計的先進性，將國資監管工作由對企業的監管逐步轉變為對國有資產的監管，同時，在改革過程中應注意保護非國有股東的權益，以增強混合所有制改革的穩定性。此外，要進一步加強我國資本的頂層設計，建立新國資監管體系，厘清國資監管責任，利用高效的追責體系保障新國資監管體系的施行。