關于提升檢察建議剛性監督效果的幾點思考

劉玉剛

（沂源縣人民檢察院，山東 淄博 256100）

檢察建議是檢察機關依法履行法律監督職責、參與社會治理的重要方式。2019年以來，《人民檢察院檢察建議工作規定》《中華人民共和國人民檢察院組織法》以及《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》等相關法律法規的出臺，共同推動檢察建議工作由“粗放”到精細、由柔性到剛性，檢察建議工作正逐步走向規范化。我們以山東省某縣檢察院2019年1月至2021年6月檢察建議工作情況為樣本進行深入調查研究，分析存在的問題，并提出改進對策，著力為“柔性監督”彰顯剛性效果提供有益借鑒。

一、某縣檢察院2019年以來檢察建議工作情況

2019年1月至2021年6月，某縣檢察院共制發各類檢察建議379件，回復率和采納率均達到了100%。但是從監督落實上看，部分檢察建議距離整改到位尚有“最后一公里”，剛性作用仍有潛力可挖。從總體來看，各地檢察院制發的檢察建議引起了被建議單位的高度重視，落實整改成效也較為明顯，工作水平和效果取得了進步，柔性監督起到了一定的剛性效果。主要做法如下：

（一）以能動司法參與社會治理。聚焦經濟社會發展大局，積極運用檢察建議，在服務保障新冠疫情防控、監管場所防護、食品藥品安全、生態環境保護以及推動企業復工復產等方面都起到了積極作用。

（二）以規范專業展示檢察形象。堅持檢察建議的規范性、嚴肅性，落實檢察建議“案件化”辦理，完善跟蹤回訪機制，確保建議的高質量，對外展示檢察良好形象。

（三）以決議文件增強剛性約束。整合監督資源形成合力，為柔性司法建議的落實提供保障，克服約束力不足這個“軟肋”。多地省、市人大常委會審議通過了關于加強新時代法律監督工作的決議或加強檢察建議工作的決議，或以“兩辦”名義下發了保障檢察建議效力的文件。

二、存在的問題和困難

（一）司法理念亟需更新。我國《刑法》對于解決社會問題，往往具有立竿見影的效果，部分檢察官容易迷信我國《刑法》的即刻效應，因而對于檢察建議的性質、地位和作用認識不夠，［1］不自覺地把檢察建議工作排除在“主責主業”之外，對檢察建議工作不重視。

（二）硬性約束不夠有力。除公益訴訟的訴前檢察建議有公益訴訟程序這個環節的約束，其余類型檢察建議缺乏強制執行力。雖然該縣檢察院司法實踐中尚未發生過被建議單位不采納、不回復的情況，但有個別被建議單位回復簡單籠統或書面整改情況，因缺乏后續有力的監督舉措而作罷。

（三）對外宣傳不夠到位。有的被建議單位對《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》《人民檢察院檢察建議工作規定》等不知道、不了解。出于檢察建議的宣傳可能會影響各部門協作配合關系的顧慮，相關宣傳工作沒有跟上，一定程度上造成部分群眾對檢察建議的認知度較低。

（四）文書質量有待提升。對于檢察建議中涉及的專業性問題，個別承辦人出于怕麻煩、怕出錯的心理，選擇使用模糊性語言，導致提出問題的針對性不強，說理性論證不夠，建議措施可行性不高。

（五）制度落實不夠嚴格。雖然《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《規定》）要求檢察建議應當經檢察長或檢委會討論決定，但實踐中，某縣檢察院檢委會僅對有明確規定的再審檢察建議事項進行過討論。此外，《規定》明確指出，檢察建議報送檢察長前，應當送本院負責法律政策研究的部門對檢察建議的必要性、合法性、說理性等進行審核；案件管理部門負責定期組織對檢察建議進行質量評查。由于人員力量和業務素能等原因，這兩項工作均沒有實質性開展?！渡綎|省檢察機關檢察建議工作實施細則》指出，對一定時期內，同類問題反復出現的，可以依法進行類案監督。從實踐來看，該縣檢察院類案監督僅占糾正違法檢察建議的5%，甚至出現就同一類問題多次向同一部門送達檢察建議的情況，片面追求制發數量，一定程度上將影響檢察建議的司法公信力。

（六）跟進監督后勁不足。檢察建議“落地難”，同類問題容易“復發”等問題，使檢察建議工作陷入了尷尬境地。由于自身工作量大、對外協調難等原因，承辦檢察官很少能實地監督問題整改情況，導致相同問題頻繁發生，整改報告千篇一律。

三、下一步開展檢察建議工作的建議

（一）注重理念革新，強化責任擔當。充分認識檢察建議在服務大局、完善社會治理方面的“軟法”職能作用，通過檢察建議合理延伸檢察工作觸角，幫助相關部門、行業消除隱患、堵塞漏洞，不斷將制度優勢轉化為提升人民群眾獲得感、滿意度的實際行動。

（二）提高制發質量，增強司法公信。一是準確發現問題。在客觀查明有關事實和證據的基礎上，全面了解相關法律法規、行業規范、工作流程，主動征求被建議單位意見，確保掌握事實全面清楚，建議內容具體可行。二是注重類案監督。要適時收集、整合不同案件中體現出的共性社會問題，向行業的主管單位發送有高度、有分析、有數據的類案檢察建議，促進整個行業體系的規范整頓。三是加強釋法說理。建立專家咨詢委員會，吸納高校、醫療、金融、環保、食藥等各個領域、各條戰線的專家學者，對司法辦案科學決策，包括制作檢察建議環節中涉及的專業性問題，適時啟動專家咨詢委員會工作機制，確保檢察建議內容專業。四是落實司法責任制。將檢察建議工作納入檢察官業績考評，倒逼檢察建議工作質量提升。五是樹立考核導向。建議上級機關減少檢察建議的數量考評，增減質量評比，重點考察文書的質量以及被建議單位落實建議的效果。

（三）借力擴大影響，深化剛性約束。一是爭取黨委、人大、政府支持。將行政執法部門對檢察建議的落實回復情況，納入法治政府的考核，擴大檢察建議的“權重”和“話語權”。增加檢察建議落實情況向人大常委會報告環節，借力人大監督職能，發揮建議最大效果。二是建立定期通報制度。對于無正當理由不回復、回復草率，或跟蹤回訪中發現未實際整改的，通過向單位主要領導、政府主管領導通報等形式，引起相關單位對檢察建議落實的重視。三要注重送達方式。［2］建立專門的檢察宣告室，凸顯檢察建議的莊嚴性，適當提高公開宣告送達、公開聽證等適用比例，不能單純依靠“文來文往”。必要時邀請人大代表、政協委員、人民監督員、特約檢察員、專家學者等社會代表聽證會診，共同為被建議單位把脈求方，尋求檢察建議最佳效果。四要適時適度配合宣傳。深挖檢察建議背后的檢察故事，進一步擴大檢察工作的影響力，有利于警示教育相關行業人群，深化預防和治理效果，也有利于借助媒體和群眾的監督力量促進檢察建議的落實執行。

（四）優化工作機制，形成工作閉環。一是優化檢察建議的統管機制。檢察長、案件管理部門、部門負責人等要統籌推進檢察建議啟動到督促落實的全程監管，形成齊抓共管的工作體系。二是建立跟蹤回訪機制。檢察建議發出后，承辦檢察官要及時進行實地回訪，詳細了解檢察建議的回復采納、整改落實及后續工作情況，確保每份檢察建議都落到實處。三是完善檢察建議考評機制。落實檢察建議案件化辦理，將檢察建議考評納入案件質量評查；開展優秀檢察建議評選活動，建立優秀檢察建議文書庫，引導檢察官提高工作質效，通過加強和規范檢察建議工作，進一步提升監督剛性，助力社會治理。