應對人口老齡化發展趨勢 完善多層次養老保險體系

文/中共廊坊市委黨校經濟學教研室 劉翠芹

一、人口老齡化加劇了當前養老保險的困境

（一）結構性矛盾突出。現階段，我國城鎮所執行的城鎮職工基本養老保險統籌層次低，在省際，促使養老保險結構出現顯著差異化，一些人口老齡化大省，養老金出現入不敷出的狀況。研究分析2019年我國各省養老金分配數據，結果顯示：養老金有剩余的省份只有7個，其他省份養老金收支情況呈現入不敷出的狀態。

（二）長期支付壓力較大。當前，我國已經步入了人口快速老齡化階段，老年群體人口數量劇增，給我國職工基本養老保險帶來了前所未有的壓力。根據2018年職工基本養老保險的數據進行分析，發現比值更低，已經到了2.66:1的程度。當前我國養老保險執行模式為現收現付為主、基金積累制為輔的統賬結合模式，即：企業繳納的16%匯入社會統籌賬號中用于現收現付，個人繳納的8%存入個人賬戶中。在制度轉型等多種因素影響下，養老保險實際操作中，部分群體存以往未交付養老保險，但在年滿退休后依然可以領到養老金。特別是隨著撫養比的下降，當年社會統籌賬戶資金不足以滿足養老金發放，便會將個人賬戶中的資金預支，使得個人賬戶一直處于虧空的狀態。此種現象下，出現養老基金繳納人數增長速度慢，但是達到退休年齡的人口數量每年都在大幅增加，這為養老資金的分配帶來了十分嚴峻的挑戰。

（三）多層次養老保險體系發展不平衡。三支柱體系是當前我國養老保險主要特征，由第一到第三支柱，分別為：城鎮職工和城鄉居民基本養老保險、企業和職工年金、商業性和個人儲蓄性養老保險。三支柱分別具有不同的作用，第一支柱發揮著基礎性作用，第二支柱發揮著補充作用，第三支柱是綜合前兩支柱而言的更高層次的提升。我國三支柱的養老保險體系理論框架已經形成，但在實際上發展極為不均衡，具體表現為一支柱基本養老保險一支獨大；二支柱（企業年金）發展顯著不足，覆蓋面不廣泛；三支柱目前還沒有十分成熟和完善，正在進行積極的探索。伴隨人口老齡化程度的不斷加深，基本養老保險的資金壓力越來越大，急需第二、三支柱加快發展來緩解壓力。

二、“十四五”時期養老保險改革的機遇

（一）我國國家制度和治理體系提供了促進作用。習近平總書記明確指出：“社會主義和諧社會的發展根本是共同富裕，同時也是廣大人民群眾的共同愿望。推進我國社會經濟發展的根本目的，就是為實現全民富裕提供基礎保障。”因此，養老保險制度實質上就是促進實現全民富裕的必要制度安排，兼顧和平衡好各方利益是中國特色社會主義民主的本質目的，我國各項民生福祉事業（養老保險制度等）的有效建設和改善需要中國特色社會主義行政體制作為執行保障基礎。在養老保險制度持續發展中，國有資產是其堅實后盾。

（二）為應對全國老齡化高峰來臨而設置的戰略儲備基金，規模不斷擴大。從2000年8月份之后，社保基金已經高達2.6萬億，其中累計收益是1.25萬億，投資率年均為8.15%，從養老保險覆蓋面來看，還存在著巨大的潛力。另外，在城鄉居民養老保險參保中，5億城鄉居民至少有2～3億人，100元的每年參保費，可以調整為標準職工養老的參保標準，在時代要求下，對養老保險制度體系作出相應調整，釋放出更大的政策紅利。

三、應對人口老齡化需完善多層次養老保險體系

（一）達成職工基本養老保險全國統籌目標。養老保險改革工作并不是在全國范圍內進行普及推廣的，而是在部分地區進行試點，這就導致了統籌工作無法完善，層次也比較低。每個省份的人口結構是不同的，存在著結構差異，這使得養老保險財務狀況存在不同的差異，沿海發達地區流入的外地人口居多，財務基金比較充足，而中西部流出的人口較多，養老保險財務基金結余較少。這種現狀要想改變，必須要按照養老保險的統一制度和要求進行，按照互助共濟的原則，只有這樣，才能實現全國養老保險的統籌工作，完成“十四五”期間的規劃。為推進全國統籌的順利實現，這幾年我們做了兩方面工作：一方面，加快省級統籌步伐。在《降低社會保險費率綜合方案》中，對養老保險的省級統籌有了明確要求，不斷加快統籌進度，在讓單位養老保險繳費降低的同時，通過有效調整社保繳費基數，讓企業能夠在較大程度上減小壓力，進入2020年以后，養老保險在之前的基礎上，加速推進了省級統籌工作，全國全面建立起完善的省級統籌制度。另一方面，要堅持推進中央的調劑制度，控制不同地區的平衡，使其處于平穩狀態，結合地區具體狀況，對繳費基數和標準進行調整，雖然當前還存在著顯著的差異，無法真正實現全國統籌的模式。但是，在對養老保險的繳費工作中，我們采取了穩定過渡的辦法，先從低比例開始，建立起中央的調劑制度，以此作為全國統籌工作的第一步，讓省和省之間，省與地區間養老保險基金問題能夠妥善解決，使其處于相對平衡、平穩的狀態。與此同時，養老保險的可持續作用能夠有效發揮出來。調劑制度在2018年7月正式施行，2019年間全面開展，從3%提高到3.5%，2020年提高4%。中央調劑制度的持續推進，不僅為實現全國統籌打好了基礎，也大大緩解了當前的支付壓力。

（二）積極推動企業年金和職業年金發展。《機關事業單位職業年金辦法》于2015年4月頒布實施，其中對職業年金有了具體要求，除基本養老保險，機關單位內部職工還需要增加職業年金的繳納款項，從而促進了職業年金的發展。《職業年金基金管理暫行辦法》于2016年10月由財政部和人力資源和社會保障部聯合印發實施，從而規范了職業年金委托管理相關事宜。中央和地方職業年金投資管理人于2018年進行了有效落實工作，并且在A股市場實現了對職業年金的有效布局，促進其快速發展。調查數據顯示，全國33個職業年金計劃在2019年5月末時，已經累計結余6100億元。由此可見，職業年金的投資管理在未來的市場發展中將會是一個發展新方向，為資本市場帶來穩定而充裕的大規模資金增量。在企業年金的發展上，2004年發布《企業年金試行辦法》，啟動企業年金建設，經過14年的試行，在2018年正式實施《企業年金辦法》。企業年金基金規模在2019年末已經達到1.8萬億，其中，已經有9.6萬家年金企業參與。雖然參加企業的數量可觀，但是實際上，這項政策的發展速度和規模均沒有達到理想的目標。因此，企業年金的促進發展，需要通過降低企業繳費負擔、實施制度整合來實現。同時，降低企業年金提取稅負；以福利作為激發動力，鼓勵人才競爭。

（三）大力發展第三支柱迫在眉睫。第三支柱是個人儲蓄型養老保險，即由個人自愿向商業保險公司投保，并且由政府給予一定的稅收優惠，鼓勵公民獲得更高的養老保險待遇。在我國三支柱養老保險體系中，占比最低、發展最為緩慢的就是三支柱。隨著當前社會養老形勢的日趨嚴峻，大力推進三支柱發展已經迫在眉睫。一是加大稅收優惠力度。養老金“第三支柱”的發展離不開稅收優惠的政策扶持，要想實現更多人群積極參與到“第三支柱”的發展建設中，就需要以稅收優惠政策為吸引，為公共養老體系減緩壓力。此外，在未來的養老體系中，第三支柱提供養老支持過程中，需要選擇更加合適的方法，比如降低基本養老保險繳費比例，實現對市場主體社保繳費壓力的減緩，促進市場活力的有效激發。二是完善稅延養老保險制度安排。截至2020年4月底，參與個人稅收遞延型商業養老保險試點的保險企業公司已經擴展到了23家，其中，出單保險公司有19家，已有累計4.76萬人參保，3億元的保費收入。這一結果與前期市場預計的情況具有很大的差距性。稅延養老保險在將來落實和發展期間，需要不斷優化稅收優惠政策，實現推廣發展工作的不斷完善，不斷優化稅延抵扣業務流程，最大化發揮政策紅利作用，促進參保人繳費水平有效提升。三是豐富產品種類。通過合理有效的方式，增加第三支柱覆蓋范圍，除了依托商業保險產品外，可以向其他如基金產品等易于投資的金融產品推進。與稅收遞延型養老保險一樣，被納入個人養老金賬戶投資范圍的金融產品享有同等稅收待遇，以促進市場創造新型養老產品發展積極性提升。

（四）保證劃轉國有資本更加充足。國有資本劃轉社保基金，是一種長期性、機制性的制度安排，以增強應對人口老齡化、社保基金缺口風險的靈活性和適應性。《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》是我國2017年國家頒布的解決和彌補企業職工基本養老保險基金缺口的政策策略。中央和地方劃轉部分國有資本來實現對社保基金決口的彌補策略是2019年7月國務院常務會議表決實施的進一步策略。中央層面，在2019年底前，需要具備充足條件的企業完成指標任務，在2020年底前，對于具有一定難度的企業也要完成指標任務，針對中央行政事業單位所辦企業，具體實施劃轉政策任務的時間段定于集中統一監管改革完成后執行。地方層面，在2020年底前，所有相關企業單位要基本完成劃轉。目前為止，已經有81家中央企業和金融機構完成了劃轉工作，其中，劃轉涉及國有資本金額達到1.33萬億元，此外，劃轉工作在地方層面也有序進行中。