“無縫隙政府理論”視角下政府政務服務改革研究
——以上海“一網通辦”為例

文/云南大學 丁予晴； 上海市普陀區人力資源和社會保障局 葉冬青

一、理論基礎

（一）“無縫隙政府理論”。1990年，拉塞爾.M.林登通過研究政府職能，第一次提出了“無縫隙政府理論”。該理論認為政府的主要職能不是管理，而是服務，在具體運行上，可以加入更加高效、流動性更強的組織架構，不斷改進政府體系，確保其服務職能有效發揮。林登提出，從政府的角度看，所謂的顧客包含兩個方面的內容：一方面是使用公共產品和服務的群體，另一方面是參與公共服務以及產品生產過程的群體。該理論認為，從一定意義上說，公共部門和企業部門在管理上是一致的，政府可以借鑒企業對客戶的服務精神，并將這種精神用于公共服務中。與傳統的管理方式不同，這是一種倒向的管理方式，在這里，政府關注的核心是顧客，對政府部門來說，無論是改革還是開展日常行為，都要將顧客作為一切行動的基礎。顧客成為主體，政府在對其管理時，要同管理其他資源一樣，加強對顧客需求的了解，并針對他們的需要開展主動性的生產和服務。這種管理方式同黨中央提出的服務型政府理念基本一致。

（二）“無縫隙政府理論”在我國的實踐。當前我國正處于全面改革期，其中十分重要的一點是對政府結構的改革和調整，最大限度減少不必要的審批流程，精簡政府職能。與此同時，加大電子政務建設力度，著力解決不同部門之間各自為政、溝通困難問題，暢通信息發布渠道，讓更多公民及時了解政府信息。利用電子政府渠道，無論是不同部門之間，還是公民同政府之間，都暢通了聯系渠道，這充分實踐了無縫隙政府理論。

（三）“無縫隙政府理論”與本文的契合度分析。政府服務的改善離不開信息技術的發展，從2015年開始，我國將互聯網同政府服務充分結合起來，并將其寫入政府報告，從某種程度上說，政務網絡化逐漸上升為一種國家治理戰略。為了促進改革，2018年上海市發布《全面推進“一網通辦”加快建設智慧政府工作方案》，全力打造“一網通辦”政務服務品牌。《方案》提出目標是為實現政務服務導向轉變，實現從政府主導向群眾主導的轉變。對企業來說，這意味著政府辦事更加透明、更加高效，企業經營成本有所減少；對群眾來說，表示獲得了更好的服務，更安全便捷的生活，更美好的生活環境。因此從上海“一網通辦”服務的實際情況來看，運用無縫隙政府理論是符合本研究要求的。

二、概念界定

“一網通辦”，顧名思義，是讓所有面向市民和企業的政務服務“進一網、能通辦”。其中“一”指的是所有服務事項全部通過一個門戶實現；“網”指的是連接線上和線下的網絡，確保全部服務都能覆蓋；“通”指的是所有事項都能在網絡、窗口中一并辦理；“辦”指的是讓群眾辦事跑一次就辦成。

三、上海“一網通辦”服務現狀

（一）基本業務流程。上海市于2018年將事務受理平臺同“一網通辦”門戶完成對接，做到了“網上辦事”。市民想要辦理政務業務時，只需要進入上海的門戶網站，點擊“一網通辦”欄目，找到想要辦理的事項，就能實現全程網辦的目的，能夠從網上進行預審的事項超過140個，居民辦事之前可以了解辦理情況，最多只跑一次腿。在具體辦理過程中，網站以及手機短信都能隨時提示辦理進度，隨時查詢辦理情況。

（二）線上線下集成融合。“一網通辦”的終極目標是為了更好滿足辦事群眾的需求，方便群眾獲得更為便利的政務服務。在生活高度網絡化之下，老年人等弱勢群體還處于“數字鴻溝”的那一頭，他們的訴求仍舊是政府視野中最重要的部分。所有的人都應該享受黨和政府的關懷、社會進步的紅利。政府要講究線上效率，更有線下溫度，因此線上與線下相融合的“一網通辦”服務尤為重要。比如在上海，“一網通辦”線上包含政府網站、小程序等，線下則包括各級行政服務中心，咨詢臺可以現場取號，一旁也有不少工作人員在服務。同時在各個行政服務中心都推進“一窗通辦”，前臺負責綜合受理，后臺負責分類審批，最終以窗口出件的方式，實現“一窗通辦”。

四、“無縫隙政府理論”視角下上海政務改革路徑

（一）部門內部的無縫化：提高協同性。首先，要堅持“以人民為中心”的顧客導向理念。要貫徹“以人民為中心”的理念，將其作為發展的核心理念，也是 “放管服”改革的邏輯起點。政府及相關辦事人員要摒棄“官本位”思想，堅持人民主體地位。當前上海推行的“一網通辦”服務，真正朝著以用戶為本、以用戶滿意度為導向的方向發展，改變了以往以部門為中心、審查為主的政務開展方式。比如，充分挖掘大數據的價值服務，依托數據找到用戶相關的各類高度關聯數據，后以數據精準用戶畫像，以部門人員與相關技術為標準，主動探索大眾所需要的精準化服務。同時，創建“一網通辦”平臺需要緊緊圍繞用戶的基本訴求，為他們解決問題，幫助用戶分析各種辦事的場景，結合各類數據來構建事項、材料等方面的最佳選擇，結合申請人的實際訴求進行智能引導，為用戶節省時間辦理事務提供最優建議。其次，“一網通辦”最大限度發揮出數據和信息本身的價值，使得整個結構朝著扁平化的方向發展，形成以用戶滿意為中心，減少部門辦公事務的各類瓶頸問題，實現傳統政務資源的合理配置，確保政務事項辦理的高效化。比如，“一網通辦”解決了以往散落在各個部門的各類交叉事務，這樣使得各類事務依托該平臺進行統一受理，民眾、企業、社會之間可基于具體問題進行協同辦公，大大降低了問題的解決成本，提升了工作效率。

（二）政府與公眾的無縫化：增強回應性。首先，上海市向廣大市民提供的各項服務朝著一體化的方向發展。改變以往碎片化的問題帶來的影響。早期，在各項事務辦理的過程當中，會明確各個部門的業務分工，后基于問題解決來進行各個部門的任務安排與最終的匯總。從用戶滿意度來看，這種作業模式會造成人力資源、物力資源、資本資源的浪費，而且還會發生重復辦理等問題。“一網通辦”解決了碎片化、多場景化辦公帶來的各類問題，以便于用戶能享受到更高標準化的服務體驗。比如，挖掘“一網通辦”門戶的價值作用，可進行跨區、跨部門資料匯總與共享，解決了政務事項辦理當中的多點提交、前后不銜接等問題。其次，“一網通辦”的發展促進監督方式從內部監督向社會評議轉變。“一網通辦”始終發揮平臺的自身價值優勢，做到精兵簡政——以用戶需求為核心來優化服務環節，形成從內部到外部的多維一體的評價體系，確保相關政務問題在解決過程當中能把握好時間處理節點與問題處理的有效性。比如，要提升“一網通辦”的價值，可以根據其他平臺的評價，將這些內容作為提升政府公共服務質量的重要參照。來自各類信息的反饋涉及網絡平臺、通信平臺、實體服務平臺等，將這些信息作為外部評價內容，同時可結合內部評議內容，形成多位一體的信息評價機制體系。充分結合網絡平臺上設定的“我要找茬”“我要評”等各類投訴板塊內容，這樣用戶均可獲得問題反饋的權利，而平臺會收到來自公眾的問題反饋清單。針對“一網通辦”的相關信息內容，全部進行歸總處理，由“12345”負責處理，公眾可撥打該號碼進行投訴和咨詢。除此之外，在實體服務當中，同樣會設定投訴意見窗口，比如說行政服務中心等機構，可進行線下投訴問題的處理。

五、結語

本文根據“無縫隙政府理論”，將顧客和結果作為政府開展公共服務的核心，根據群眾要求，為他們提供更加便捷的政務服務，實現“我能提供什么服務”到“公眾需要什么樣的服務”的轉變。“無縫隙政府理論”能夠順應國內的經濟發展方式，符合現階段我國的基本國情，能夠把群眾對政府服務的需求緊密結合起來，同建設服務型政府要求一致。因此，研究和學習“無縫隙政府理論”對于促進“數字政府”建設大有裨益，也有利于推進我國新型政府的完善。