基于主體功能區的寧夏生態保護修復路徑研究

楊麗艷 中共寧夏區委黨校經濟學部

黨的十九屆五中全會提出，要通過實施主體功能區戰略，構建國土空間開發保護新格局。生態保護修復是對退化和受損的國土空間的生態系統，從生態、農業、城鎮三大空間的基本功能出發，通過科學的保護和治理，形成主體功能明顯的空間平衡格局。正是基于此，本文在分析寧夏區域生態空間特點及主體功能區定位的基礎上，針對寧夏四類不同的生態保護修復區，提出了相應的生態保護修復的路徑選擇。

一、寧夏區域生態空間特點及主體功能區定位

(一)寧夏區域生態空間的特點

寧夏的西、北、東三面被沙漠所環繞，然而黃河自西南向東北橫貫于大漠戈壁，使得寧夏平原沃野千里①，生態屏障作用十分顯著。一是賀蘭山捍衛了寧夏平原綠洲的安全。據相關資料顯示，2020年3月25—26日的沙塵天氣中，處在上風的阿拉善盟PM10峰值濃度為3 781毫克／立方米，經過賀蘭山到達銀川后下降為1 885毫克／立方米，降幅達50%，賀蘭山的作用功不可沒。二是寧夏防沙治沙成效的顯現。近幾十年來，寧夏始終堅持“防沙、治沙、用沙”并重，通過大規模開展荒漠化治，全區共完成荒漠化治理面積45.84萬公頃，有效阻擋了周邊沙漠合縱包圍，在全國率先實現了荒漠化逆轉。三是林草帶作用充分發揮。寧夏回族自治區成立以來，全區大力推進植樹造林、封山禁牧等措施，森林覆蓋率從1977年的2.5%增加到2020年的15.8%，使得沙塵天氣經過寧夏林區時風速下降了27—40%，蒸發量也下降了14%，形成了防風固沙綠色長城，構筑起了西北乃至西部重要的生態屏障。四是六盤山水源涵養區功能凸顯。發源于六盤山的清水河、紅柳河是黃河的一級支流，涇河、茹河、葫蘆河是黃河二級支流，這些河流形成了放射狀水系，造就了寧夏多樣化的生態系統，為寧夏探索不同的生態保護修復模式提供了基礎條件。

(二)寧夏的主體功能區定位

從《全國主體功能區規劃》的具體內容來看，寧夏的主體功能區有三類，一類是城市化地區，寧夏的城市化地區是寧夏沿黃城市群，該區域也是全國19個主要的城市群之一。寧夏沿黃城市群是黃河主干流經寧夏的中衛、吳忠、銀川和石嘴山四個地級市的主要城區所在范圍，其空間面積占全區國土總面積的14.7%。第二類是農產品主產區，寧夏的農產品主產區主要分布在黃河主干流流經寧夏的5個川區縣，其面積占國土面積的17.9%，主要功能是提供優質小麥。第三類是重點生態功能區，主要包括南部山區和中部干旱帶的一區七縣，其面積占全區國土面積的57.3%，主要功能是提供優質生態產品。

二、寧夏及不同主體功能區突出的生態環境問題

由于地理位置、氣候特征及土壤條件的特殊性，加之長期受到能源礦產資源開發和農業生產的影響形成了依重依能產業結構，寧夏的生態環境問題既有全區的共性問題，也有不同主體功能區的差異化問題。

(一)寧夏生態環境的共性問題

1.水資源總量不足，用水結構不盡合理

寧夏3/4的國土面積處于干旱地帶，氣候干燥，降水稀少，蒸發強烈，經常遭受干旱等自然災害的影響。除北部引黃灌區受益于黃河，中南部地區常年飽受干旱之苦。據相關資源顯示，寧夏的干旱指數高達4.3，屬于嚴重的資源型缺水地區。據自治區相關部門測算，目前寧夏的缺水量是4.3億立方米，預計到2025年缺水4.71億立方米，到2035年缺水量將達到12.84億立方米。同時，寧夏的用水結構也不盡合理，農業生產用水量占比較大，占全區用水量的83.5%；生態用水量占比偏小，僅占5.2%。同時，寧夏用水效率不高，2020年，寧夏萬元國內生產總值用水量為199.6立方米，遠高于全國57.2立方米的平均水平，其中耕地灌溉畝均實際用水量為591立方米，也遠高于全國356立方米的平均水平。同時，寧夏的城市生活用水節水型產品普及率僅為30%，用水結構、用水效率與現代化建設的需要不相適應。

2.水土流失依然嚴重

目前，寧夏依然是全國水土流失比較嚴重的省區之一，全區尚未治理的水土流失面積仍占全區總面積的24%，大量泥沙被帶入黃河，水沙關系矛盾依然突出。土地荒漠化和草原退化等是造成寧夏水土流失的主要原因，許多河流是“一碗水半碗沙”，同心縣境內的清水河支流折死溝，“一碗水全是沙”。這些泥沙有一部分直接進入黃河干流、沉積在河道河灘、輸向黃河下游。

3.水質污染依然面臨壓力

從黃河全流域看,從上到下水量在減少、水質在降低,水質污染又加劇水量短缺,層層超用、層層污染,形成了惡性循環。隨著寧夏的人口增長和經濟的快速發展，對煤炭、石膏等能源礦產資源的持續開發利用，形成的依重依能的產業結構，給生態保護和環境綜合治理帶來了巨大的壓力，生活污水、工業廢水排放量有增加的趨勢。

4.水生環境及改善難度大

水環境惡化必然導致水生物衰退,水生物衰退直接影響水資源自凈能力,加速水質惡化,水上的鳥類、岸上的動植物也會隨之減少甚至絕跡,河湖濕地就會失去生機活力。近20年來,隨著黃河流域生態環境的持續好轉,但是與全國其他大江大河相比，黃河寧夏段水生環境改善難度大。由于歷史欠賬多，寧夏水利基礎設施網絡還不完善，尚有30%的干渠未砌護，水資源調控保障能力還不夠高，豐枯補給的調控手段較弱，供水保證率有待提高，現有的量水、節水和預警等設備配套尚不完善，與高質量發展要求仍不匹配。

(二)寧夏不同主體功能區的差異化生態環境問題

1.城市化地區的生態環境問題

寧夏的城市化地區主要是寧夏沿黃城市群，寧夏沿黃城市群也是寧夏能源礦產資源豐富的地區，其主要的生態環境問題突出表現在兩個方面，一方面是破壞了土地資源，由于大規模的能源礦產資源的開采集約化程度低、開采方法落后、采選技術及設備落后、綜合利用水平低，造成了嚴重的環境破壞，同時，部分的資源開發占用了可作為耕地的土地和生態用地，影響了土地的合理使用；另一方面加劇了局部地區的沙化，大規模的能源礦產資源的開發，使本就脆弱的生態環境，出現了局部地區荒漠沙化加劇的情況，嚴重影響了周邊城市的生態環境。

2.農產品主產區的生態環境問題

寧夏的農產品主產區集中在北部川區的平羅、賀蘭等5個縣，突出的生態環境問題是土壤環境問題。由于農產品主產區同時也是主要的城市化地區所在的寧夏沿黃城市群，長期的能源礦產資源的開發也給周邊地區造成了局部土壤重金屬污染的問題。同時，該區域也是全區乃至全國重要的商品糧基地，長期過度使用化肥農藥，在一定程度上加速了土壤板結、地力下降、有益生物減少，影響了該區域產出的農產品的品質。

3.重點生態功能區的生態環境問題

先天生態環境極為脆弱是寧夏的重點生態功能區的基本特征。進入新世紀以后，經過多年的持續的努力，生態環境發生了巨大變化，但水土流失問題和水源涵養功能不足的問題在中南部地區依然突出。中部干旱帶長期形成的富鉀富硒土地具有固土固沙的作用，但近年來大規模不合理的開發，破壞了沙地表面穩定的硬殼層，增加了水分的蒸發，加速了沙化。寧夏南部山區還有很多25度以上的坡耕地，耕種糧食靠天吃飯，遇到大旱連種子都收不回來，還引發了水土流失，降低了水源涵養功能。

三、基于主體功能區的寧夏生態保護修復的對策建議

以主體功能區的空間管控為基本前提，將全區劃分為以黃河干流寧夏段397公里為主的水環境綜合保護治理區，以賀蘭山、六盤山、羅山“三山”為主的山石生態修復區，寧夏沿黃城市群為主的生態發展區，以中南部重點生態功能區為主的生態涵養區四類生態保護修復區，分類進行保護修復，在體制機制上率先探索實現路徑。

(一)分析不同生態保護修復區生態要素的差異機制

根據不同主體功能區的生態要素的差異性，科學界定四類生態保護修復區的保護修復的重點，按照整體性修復、全域化保護的基本要求，突出水環境綜合保護治理區要素密集、資源富集、人口聚集的特點，統籌流域生態修復、城市建設、產業發展、交通物流、文化旅游，重點建設人水和諧、美麗宜居的生態城市經濟帶；突出山石生態修復區生態脆弱的基本特點，以“三山”自然保護區為抓手，采取生物措施與工程措施相結合的保護修復方式，穩步提升防風固沙能力；突出生態涵養區黃土高原生態綠島功能，加強小流域綜合治理，加大植樹造林力度，持續提升水土保持功能；突出生態發展區生態屏障的特點，以銀川平原、衛寧平原為重點區域，大力實施河道和灘區綜合提升治理工程，提升防洪保障能，協同推進森林生態、濕地生態、流域生態、城市生態、農田生態等建設，形成結構合理、系統穩定、功能互補的完整生態系統，鞏固提升“塞上江南”的自然美景。

(二)完善水、能源、土地重點資源的空間配置機制

始終將節約用水放在優先位置，推動全方位全領域全時空節水，在產業布局、政策制定中全面體現節水的價值取向，堅決抑制不合理的用水需求。全面建立水資源承載能力預警機制，嚴格落實水資源超載地區新增用水項目和取水許可“雙限批”制度，以水資源節約集約利用倒逼產業集約高效發展，改變高耗水、高耗能的發展模式。持續優化調整生產生活生態三大空間用水，嚴格實行用途管制、定額管理，形成適水發展的新格局。依據不同地區水資源承載力的具體情況，建立分類分區管控體系，構建覆蓋取、輸、配、用、節、排等各涉水環節的全鏈條水資源管理體系。推進節能降耗，嚴格能耗準入門檻，根據國家下達的能源消費總量控制目標，結合各地經濟社會發展水平和階段、產業結構和布局、節能潛力和資源稟賦等因素，合理確定各地市能源消費總量控制目標。科學設計用能權有償使用制度，兼顧公平和效益，平衡現有產能和新增產能的利益，既有利于鼓勵先進，推進結構調整，推動能源要素高效配置，又不大幅增加現有企業負擔。配額內的用能權以免費為主，超限額用能有償使用。用能權有償使用的收入專款專用，主要用于本地區節能減排的投入以及相關工作。堅持節約用地，嚴守永久基本農田，嚴管城鎮開發邊界，鼓勵工礦廠區土地復墾復用，推行緊湊型用地模式，在輕工業等行業大力推廣多層廠房，進一步減少辦公樓、園區道路用地占比，穩步提高工業園區的用地效率。

(三)深化市場化、多元化的生態保護補償制度改革

探索從黃河全流域生態保護視角完善生態補償制度，在國家原來對森林、耕地、濕地、水土保持等領域的生態補償基礎上，探索適當擴大外延并提高補償標準，可考慮將水污染處理、河流治理、泥沙治理等納入生態補償范圍。探索統籌整合中央不同領域、不同類型的生態保護修復資金在寧夏的綜合使用，建立以生態環境考核指標為主要依據、獎懲相結合的綜合性生態保護修復補償政策等。探索建立以國家為主導，明確黃河流域各省區在各行政交界處的水質要求和考核方法，建立和完善黃河流域森林、濕地、農業、礦產、水資源等生態保護機制，制定黃河流域生態補償原則、標準、市場化和多元化的生態補償辦法。

(四)探索新型生態保護修復管理和運行新模式

生態保護修復是一項極其復雜的工作，從縱向層面來看，涉及到中央、省(自治區)、各市、縣(區)，甚至鄉鎮等，從橫向層面來看，涉及生態環境、自然資源、水利、財政、住建、農業、交通等相關部門，需要探索管理運行的新機制。可以在省(區)一級的生態環境部門設立聯席會議辦公室，負責具體的統籌工作的生態保護修復工程工作聯席機制；成立以具體項目團隊為支撐的項目管理專家團隊，提供具體項目管理咨詢與顧問服務；同時開展重點項目管理的相關專業技能培訓。探索新型生態保護修復資金投入機制，優化區(市、縣)生態保護修復的事權及支出責任，建立財政投入保障機制，完善生態環境保護成效與資金分配掛鉤機制。同時，運用市場機制，鼓勵生態保護修復項目采取PPP模式建設等多種方式，運用直接投資、運營補貼等辦法，推動形成多元生態環保投入機制。

注釋：

①許凌，拓兆兵.寧夏：建設黃河生態治理“先行區”，《經濟日報》，2020-11-14.