中國縣級政府績效審計體系構(gòu)建研究

張麗莉 蘇州市吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計服務(wù)中心

一、績效審計的特征

政府績效審計是社會發(fā)展到一定程度更高層次的審計，特征如下：首先是范圍的廣泛性。被審計單位涉及的范圍廣泛，不僅包括政府部門及下屬單位，還有一些使用了公共資金的單位。其次是標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。政府績效既有經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮其產(chǎn)生的社會效益。前者可以用價值指標(biāo)進(jìn)行定量分析，后者需要用定性標(biāo)準(zhǔn)。其三是過程延續(xù)性。政府部門的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動具有持續(xù)性，如果只對某一時間段產(chǎn)生的績效進(jìn)行審計、評價，是狹隘、片面的，需要全面的跟蹤，從整體出發(fā)，對績效的滯后性進(jìn)行審查。其四是方法多樣性。隨著時代科技的進(jìn)步，政府績效不能僅僅停留在基礎(chǔ)的財務(wù)審計這一層面，還要與時俱進(jìn)的采用大數(shù)據(jù)審計、多部門聯(lián)合審計、通過接收投訴舉報延伸審計等。其五是結(jié)論的建設(shè)性。政府績效審計全面囊括了社會、政治、經(jīng)濟(jì)等方面，通過對被審計單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動評價，顯示其在經(jīng)濟(jì)性和有效性是否得到了很好的發(fā)揮，同時揭露存在的問題，并針對問題提出相應(yīng)的審計建議，幫助被審計單位在今后的工作中能更好的提高績效。

二、為何要開展縣級政府績效審計

績效審計勢在必行，它既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是審計工作上水平、求發(fā)展的必由之路，是審計從傳統(tǒng)型財務(wù)審計向現(xiàn)代型審計發(fā)展重要轉(zhuǎn)折之路。

(一)優(yōu)化縣級政府治理

政府績效審計的實施，除了進(jìn)行財務(wù)審計，更能從成本投入產(chǎn)生的效益型、效果性的角度來判斷政府的物資、人力等是否合理有效。而這恰恰體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)是否合理設(shè)置，政府工作人員是否盡責(zé)，相應(yīng)的能力是否匹配，揭示是否存在腐敗風(fēng)險，繼而能在搖籃中扼殺不正之風(fēng)，防止出現(xiàn)浪費(fèi)、貪污現(xiàn)象，保持政府部門風(fēng)正氣請，廉潔自律，保持社會的穩(wěn)定。

(二)利于促進(jìn)縣級政府職能轉(zhuǎn)變

審計有監(jiān)督、鑒定、評價三大職能。過去，審計部門往往重視審計的監(jiān)督這一職能，重點(diǎn)關(guān)注違紀(jì)、違法行為，忽略了三大職能的全方位的發(fā)揮，更多的是對事后事項進(jìn)行監(jiān)督、檢查，重復(fù)率高，而對事前和事中的監(jiān)控很少，缺乏未雨綢繆的防范性，加強(qiáng)績效審計，有利于充分發(fā)揮審計的全方位監(jiān)督，完善政府職能。

(三)利于提高公共財政支出績效

目前我國財政支出績效不高，財政支出缺乏有力的控制，對財政支出的效益性重視不夠，對于重大的建設(shè)項目規(guī)劃，缺乏系統(tǒng)性的有力監(jiān)督手段，在財政收支社會效益評價分析機(jī)制缺失的情況下，亟需政府的績效審計發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、管理職能，督促政府部門作出正確的決策，卓有成效的履行其職責(zé)，不斷提高管理績效，保證財政發(fā)揮對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的作用。

(四)完善審計體系

在很長一段時期財政財務(wù)審計在審計工作中都居于主導(dǎo)地位，績效審計則是審計發(fā)展到較高形態(tài)的一種審計形式，主要審查并評價被審計單位從事經(jīng)濟(jì)活動的“三效”狀況，即效率、效果及效益，為的是提高被審計單位人、財、物等各方面資源的使用效率。

三、我國縣級政府績效審計現(xiàn)狀

近年來，各級審計機(jī)關(guān)主要是圍繞以下幾個方面來展開績效審計：1.專項資金審計；2.重點(diǎn)建設(shè)項目；3.領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計；4.宏觀政策的貫徹落實情況以及影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性的重大事項。從審計實踐看，基層審計機(jī)關(guān)對績效審計的認(rèn)識仍不全面、不深刻，仍存在亟待解決的問題：

(一)體制的制約

審計部門是地方政府的組成部門，雖然依據(jù)憲法和審計法，審計部門同時受同級政府和上級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，并且以當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主。這種管理模式，造成委托人、審計部門和被審計單位是利益共同體，這必然導(dǎo)致這樣一個處境：當(dāng)?shù)卣约簩徸约海瑢徲嫷莫?dú)立性很難保證，審計部門的處境十分尷尬。在審計發(fā)現(xiàn)問題的力度和深度上，必然會產(chǎn)生不利影響，真正的問題難以得到披露。

(二)評價標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

績效審計有定量及定性的標(biāo)準(zhǔn)，針對不同的審計項目，往往衡量的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，如經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等等。特別在績效審計初始階段，由于沒有統(tǒng)一的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，審計部門工作人員通常會與被審計單位進(jìn)行協(xié)商，或者采用一種公認(rèn)無異議的評價標(biāo)準(zhǔn)，這必將影響到績效評價的客觀性、公正性。目前針對政府公共部門的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，尚未有統(tǒng)一的規(guī)范。這直接導(dǎo)致了對于績效審計，其評價沒有統(tǒng)一的依據(jù)或者標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，從而影響了績效審計的質(zhì)量以及審計結(jié)論的可信度。

(三)缺少自主性及研究論證

每年審計部門的審計任務(wù)主要是由以下幾個部分構(gòu)成：第一是法定的項目，如財政預(yù)算執(zhí)行審計；第二是同級黨委政府安排的項目；第三是上級審計部門統(tǒng)一組織的條線項目；第四是機(jī)關(guān)自己安排的項目。近年來，上級部門的條線項目越來越多，因此，每年的審計項目上級部門的條線項目占了多數(shù)，呈現(xiàn)“先天性”缺陷。同時，由于基層審計機(jī)關(guān)時間緊、任務(wù)重、審計力量薄弱等原因，自行決定的績效審計項目大多數(shù)缺少研究論證。

(四)仍然以財務(wù)審計為主

在實際審計工作中，大部分審計工作依然以財政財務(wù)收支為審計主要抓手，關(guān)注的審計內(nèi)容仍以合法性、真實性為主，然而在公共財政績效審計的大背景下，財政財務(wù)收支只是起點(diǎn)，對收入支出業(yè)務(wù)的管理、對宏觀政策的執(zhí)行情況、對公共需求的滿足情況等的審查才是公共財政績效審計的重點(diǎn)。停留在重視財務(wù)收支審計階段而未主動轉(zhuǎn)向績效審計，這將嚴(yán)重影響到政府審計發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，并長期制約政府審計的健康發(fā)展。

(五)專業(yè)勝任能力有待加強(qiáng)

績效審計不但涉及財政財務(wù)、會計等方面，關(guān)注點(diǎn)更多在于對政府的重大政策落實執(zhí)行等其他方面的審計，再加上績效審計的標(biāo)準(zhǔn)難以確定、審計方法的多樣性等等，對于審計工作人員各個方面的綜合素質(zhì)有著很高的要求，比如在審計中大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用等。而現(xiàn)實是基層審計工作人員大部分為財會及工程專業(yè)人員，知識構(gòu)成單一，未建立績效審計的意識，缺乏知識技能的及時更新學(xué)習(xí)，對于實施績效審計來說，還有一定的距離。

四、新型縣級政府績效審計體系的構(gòu)建建議

(一)審計項目計劃的角度

縣級政府績效審計項目計劃的制定在執(zhí)行國家審計準(zhǔn)則等各項相關(guān)規(guī)定程序的同時，重點(diǎn)做好以下工作：1.結(jié)合上級審計機(jī)關(guān)要求以及本單位近年開展的績效審計，定制本年度的績效審計計劃、制定工作目標(biāo)，收集申報績效審計備選項目。2.在初步篩選項目的基礎(chǔ)上，組織人員進(jìn)一步實施可行性調(diào)查論證。3.通過可行性調(diào)查論證以后，再篩選一次，提出相應(yīng)的項目計劃的意見建議，上交上級部門審批，通過后將其列入本年度的績效審計項目計劃。對于基層的政府績效審計，關(guān)注的重點(diǎn)在于履職結(jié)果對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境有重要影響的政府部門。

(二)審計內(nèi)容的角度

從多個角度深挖績效審計，拓寬審計思維，豐富審計內(nèi)容。例如：

1.“三資”審計。“三資”是指資金：包括政府部門監(jiān)督、管理、使用的全部貨幣資金和有價證證券；資產(chǎn)：包括政府部門通過購買、投資等形式形成的資產(chǎn)；資源：包括政府部門所擁有或者使用管理的各項資源。

2.“經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況”審計。主要是圍繞本部門負(fù)責(zé)的相關(guān)社會事務(wù)的管理及上級指令的執(zhí)行情況及熊愛國，對當(dāng)年度確定的社會和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、重點(diǎn)工作項目等展開審計，核查是否依法履行職責(zé)，既定的工作任務(wù)完成情況，完成的質(zhì)效如何。

3.“經(jīng)濟(jì)效益”審計。重點(diǎn)關(guān)注從事本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府性專項資金、公共投資項目管理的部門在履責(zé)過程中公共資源管理、使用是否合規(guī)，其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性如何。

4.“社會效益”審計。主要關(guān)注關(guān)系民生、百姓切身利益的人社局等社會事務(wù)管理部門和安監(jiān)局等行業(yè)監(jiān)督服務(wù)部門在履行職責(zé)或項目實施方面對社會發(fā)展的影響。

5.“環(huán)境效益”審計。主要內(nèi)容重點(diǎn)關(guān)注和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)、協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)部門在履行職責(zé)或項目實施方面對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的影響。

(三)審計方法的角度

審計調(diào)查手段主要包括口頭詢問、檢查、實地觀察、追蹤業(yè)務(wù)、分析數(shù)據(jù)等。首先可以詢問被審計單位內(nèi)部人員或者相關(guān)人員；其次檢查被審計單位內(nèi)部的文件，如會議記錄、收發(fā)文登記簿、出臺的內(nèi)控制度、網(wǎng)絡(luò)信息安全等；再次實地考察相關(guān)業(yè)務(wù)的開展情況，如設(shè)備、內(nèi)部控制執(zhí)行等；還可以針對某些業(yè)務(wù)進(jìn)行穿行測試、進(jìn)行業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的分析等等。

收集審計證據(jù)的方法包括審閱、盤點(diǎn)、核對、查詢、觀察、分析性復(fù)核、內(nèi)控測評、大數(shù)據(jù)技術(shù)審計等；政府績效審計的評價方法主要包括：談話交流、抽樣檢查、目標(biāo)評析法、事前事后分析法、利用外部專家工作等方法。

(四)運(yùn)用審計成果的角度

績效審計的成果不應(yīng)僅停留在一個部門的角度，而是要跳出個體看整體，見微知著，從更深層次的角度，從體制機(jī)制層面來分析問題，深挖績效審計的成果。比如，和其他的政府部門建立協(xié)作配合機(jī)制、聯(lián)席會議制度，明確協(xié)作配合內(nèi)容、成果運(yùn)用、信息交流等方面，在問題線索雙向移送、審計整改督查等方面開展協(xié)作，有效優(yōu)化整合監(jiān)督力量，進(jìn)一步擴(kuò)大審計成果的運(yùn)用，做到資源共享、信息共用，綜合運(yùn)用審計成果促進(jìn)被審計單位更加重視問題，及時作出處理。實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、相互促進(jìn)，促進(jìn)審計進(jìn)一步依法履職，形成審計促反腐倡廉、促權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的機(jī)制。