我國養(yǎng)老保險制度改革創(chuàng)新策略分析

蔡 甍 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)

一、前言

在老齡化問題不斷嚴(yán)重的背景下，養(yǎng)老保險的重要性日益凸顯。一直以來，我國都在不斷進(jìn)行養(yǎng)老保險制度改革，但是養(yǎng)老保險的覆蓋范圍仍然比較小，且還存在其他方面的問題，為此需要加大改革創(chuàng)新力度。

二、養(yǎng)老保險制度概述

養(yǎng)老保險即老年保險，指的是國家通過立法進(jìn)行社會保險費(fèi)的征集與養(yǎng)老基金的構(gòu)建，等勞動者正常退休或喪失勞動能力之后從養(yǎng)老基金當(dāng)中為勞動者提供退休金，使勞動者的基本生活需求得到滿足的制度[1]。養(yǎng)老保險制度在社會保障制度中占據(jù)著重要地位，影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民生活。目前，世界各個國家都建立了養(yǎng)老保險制度，但是采用的模式不同，其中常用的模式有傳統(tǒng)型、強(qiáng)制儲蓄型與國家統(tǒng)籌型。我國新型養(yǎng)老保險制度經(jīng)過多年摸索與實(shí)踐后逐漸形成了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的籌資模式，且形成了多層次的養(yǎng)老保險體系。但是當(dāng)前我國養(yǎng)老保險面臨的挑戰(zhàn)較多，例如老齡化速度加快、統(tǒng)籌層次低、覆蓋面小、個人空賬以及隱性債務(wù)等。所以需要針對各種問題進(jìn)行改革與完善。

三、我國養(yǎng)老保險制度中的問題

(一)資金籌措中的問題

我國養(yǎng)老保險制度的資金籌措問題體現(xiàn)在多個方面，例如空賬運(yùn)行與隱性債務(wù)等。2000年時，我國國務(wù)院出臺了《關(guān)于城鎮(zhèn)社會保障體系的試點(diǎn)方案》，其中部分條例規(guī)定個人賬戶基金只可用于養(yǎng)老，不可以提前支取[2]。這就導(dǎo)致個人賬戶成為了記賬手段，只可以記錄養(yǎng)老保險的繳費(fèi)情況以及相應(yīng)的利息，沒有從實(shí)際上形成積累資金，屬于空賬運(yùn)行的賬戶，所以空賬率不斷攀升，繼而導(dǎo)致統(tǒng)賬結(jié)合成為了養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，積累制已失去原本意義。空賬無法為人們提供物質(zhì)保障，當(dāng)?shù)搅送诵菽挲g時，政府也無法拿出足夠的養(yǎng)老金，就可能會造成社會動亂。同時，空賬運(yùn)行也會造成其他問題，例如無法擴(kuò)大養(yǎng)老保險的覆蓋面等。

(二)支付中的問題

我國養(yǎng)老保險制度在支付方面存在的問題是養(yǎng)老保險金具有較高的替代率。養(yǎng)老保險金替代率指的是該地區(qū)當(dāng)年離退休人員的養(yǎng)老金水平與當(dāng)年職工平均工資水平的比例。養(yǎng)老保險金替代率是養(yǎng)老保險制度的關(guān)鍵，影響著養(yǎng)老保險制度的政策取向。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會保障水平會影響到養(yǎng)老保險金的替代率，當(dāng)前我國養(yǎng)老保險金的替代率高于世界平均水平，這就會影響到養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

(三)結(jié)余資金管理中的問題

從實(shí)際情況來看，養(yǎng)老保險基金的保值與增值情況不容樂觀，甚至有部分地區(qū)的養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)隱虧的問題。我國養(yǎng)老保險基金的管理主體為政府機(jī)構(gòu)，缺乏專業(yè)的投資人員，導(dǎo)致投資收益較少。首先，養(yǎng)老保險基金投資體系不健全，即投資限制過多、渠道較窄、法規(guī)匱乏，管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)屬于政府機(jī)構(gòu)[3]；其次，養(yǎng)老保險基金運(yùn)作的管理費(fèi)用較高，也缺乏承擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險管理的經(jīng)營主體。

四、我國養(yǎng)老保險制度改革創(chuàng)新措施

(一)統(tǒng)一社會養(yǎng)老保險管理

若想實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的改革創(chuàng)新首先就需要統(tǒng)一社會養(yǎng)老保險管理，實(shí)現(xiàn)制度與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，并同時構(gòu)建四個體系，即行政管理、事業(yè)經(jīng)辦、基金管理與社會監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)責(zé)任的明確劃分。同時，需要構(gòu)建基金制管理模式，即通過社會保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老保險基金的管理，優(yōu)化個人賬戶基金與統(tǒng)籌結(jié)余資金的管理，明確養(yǎng)老保險基金的投資范圍，構(gòu)建完善的養(yǎng)老保險監(jiān)管制度[4]。而從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆鹬贫龋瑢€人賬戶、公司管理與政府輔助結(jié)合起來。

(二)解決養(yǎng)老保險基金缺口問題

養(yǎng)老保險基金缺口較大，為此應(yīng)當(dāng)通過多種渠道籌集社會保障資金。第一，增強(qiáng)各級財(cái)政預(yù)算的合理性，對財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)調(diào)整，從而提高社會保障支出的整體比例。第二，征收專項(xiàng)稅種，例如社會保障稅、遺產(chǎn)稅等，擴(kuò)大養(yǎng)老保險基金的來源。第三，發(fā)行社會保障長期債券，利用多種形式籌措養(yǎng)老保險基金。同時，需要在社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的前提下，做實(shí)個人賬戶，加大試點(diǎn)改革力度。

(三)完善養(yǎng)老保險支付制度

完善養(yǎng)老保險制度，加大養(yǎng)老保險基金支出治理力度有利于促進(jìn)養(yǎng)老保險的改革創(chuàng)新。首先，需要通過有效手段降低養(yǎng)老金替代率，確保養(yǎng)老保險可以滿足基本需求。過高的養(yǎng)老保險基金替代率與養(yǎng)老保險制度低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋的原則相沖突，這會加大財(cái)政壓力并給企業(yè)造成較大的負(fù)擔(dān)，為此應(yīng)該將養(yǎng)老保險替代率定義為養(yǎng)老金與地區(qū)平均工資的比例，并考慮物價指數(shù)這一因素，從而控制養(yǎng)老金的增長，降低養(yǎng)老保險金的替代率[5]。具體來說，就是調(diào)整存量與增量，調(diào)整存量即凈化統(tǒng)籌項(xiàng)目，調(diào)整增量即優(yōu)化待遇調(diào)整機(jī)制。其次，進(jìn)行養(yǎng)老保險金支付年齡的調(diào)整，提高領(lǐng)取要求。近年來，人口老齡化問題越來越嚴(yán)重，我國開始逐步提高退休年齡。在這一過程中，需要禁止通過早退這種方式處理就業(yè)矛盾，否則失業(yè)的壓力可能會轉(zhuǎn)嫁到養(yǎng)老保險上。也需要控制領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件，確定到法定退休年齡才可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。

(四)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值與增值

養(yǎng)老保險當(dāng)中的一些問題可以通過實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值與增值來解決。第一，對養(yǎng)老保險基金進(jìn)行多樣投資，促進(jìn)資本市場的發(fā)育。從長遠(yuǎn)來看，只有多成立養(yǎng)老保險基金管理公司、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的多元化投資才能夠達(dá)到增值與保值的目的。例如，可以將養(yǎng)老保險基金用于股票、房地產(chǎn)等各個領(lǐng)域當(dāng)中，從而獲取更高的收益。但這需要對投資審核制度與信息披露制度進(jìn)行完善，避免出現(xiàn)違規(guī)操作等行為。第二，加大養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營治理力度。加大養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營治理力度可以避免養(yǎng)老保險基金被占用，也可以加大投資運(yùn)作，提高資金收益率。可以購買國債、企業(yè)債券，也可以委托銀行短期貸款或設(shè)置專業(yè)的社會保險投資銀行。

(五)解決養(yǎng)老保險基金歷史遺留問題

經(jīng)過長期發(fā)展，養(yǎng)老保險制度形成了個人空賬運(yùn)行這一問題，而這一問題從本質(zhì)上來看屬于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的歷史遺留問題。現(xiàn)在已經(jīng)退休的人的賬戶存在較少的歷史積累，可以仍然利用現(xiàn)付制度處理，但是處理沒有退休的人的賬戶需要利用完全基金制度[6]。但也有一大部分人處于中間位置，不能利用現(xiàn)付制或完全基金制進(jìn)行處理，就需要采用過渡性措施解決，即在退休之后根據(jù)其賬戶余額進(jìn)行養(yǎng)老金的領(lǐng)取，若個人賬戶資金不足就需要利用財(cái)政政策進(jìn)行處理。

(六)加大社會統(tǒng)籌力度

我國養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍相對較小，無法有效解決人們的養(yǎng)老問題，為此應(yīng)當(dāng)加大社會統(tǒng)籌力度，構(gòu)建統(tǒng)一的社會保障委員會，對社會保險進(jìn)行監(jiān)督。同時，需要對城鎮(zhèn)職工、自由職業(yè)者以及民營企業(yè)職工采用統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，從而擴(kuò)大養(yǎng)老保險制度的范圍。

(七)在國家預(yù)算治理中引入養(yǎng)老保險基金

政府部門將各項(xiàng)社會保險基金納入到了獨(dú)立的社會保障基金專戶當(dāng)中，進(jìn)行收支治理，為編制社會保障預(yù)算提供了保障。構(gòu)建完善的社會保障預(yù)算不僅可以綜合反映養(yǎng)老保險基金的收支情況，也可以促進(jìn)養(yǎng)老保險基金預(yù)算約束與財(cái)務(wù)治理機(jī)制的完善，提高基金利用率，實(shí)現(xiàn)基金保值與增值。此外，需要對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，提升社會保障在財(cái)政支出中的占比。相關(guān)部門需根據(jù)公共財(cái)政框架的建立要求將財(cái)政資金的使用轉(zhuǎn)移到公共需求當(dāng)中。

(八)征收社會保險稅

常見的養(yǎng)老保險籌資模式有三種，即繳稅制、繳費(fèi)制以及強(qiáng)制儲蓄制，是與養(yǎng)老保險制度模式相對應(yīng)的，從實(shí)際情況來看繳稅制的實(shí)用性更強(qiáng)。因此，我國可以通過征收社會保險稅會的養(yǎng)老保險基金，這樣不僅可以擴(kuò)大養(yǎng)老保險基金的來源，也可以促進(jìn)稅負(fù)公平，推動勞動力的合理流動。社會保險稅的納稅人群包括企業(yè)、行政職業(yè)單位、外資企業(yè)的中方職工、社會團(tuán)體職工以及自由職業(yè)者，從而增加養(yǎng)老保險基金。

五、結(jié)語

養(yǎng)老保險制度在資金籌措、支付等各個方面存在的問題影響到了養(yǎng)老保險的實(shí)用性，需要通過統(tǒng)一社會養(yǎng)老保險管理、解決養(yǎng)老保險基金缺口問題、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的增值等手段創(chuàng)新養(yǎng)老保險制度。