行政倫理視角下農村空巢老人養老中的政府責任研究

文/陳芬

隨著我國逐漸進入老齡化社會，農村空巢老人作為農村經濟發展的特殊產物[1]，其養老問題的嚴峻性日益突出。搞好“基本民生”、保障“底線民生”、關注“熱點民生”，是政府科學制定并實施保障民生的“分層次”舉措。在解決農村空巢老人養老問題中，明確政府治理主體的責任，構建完善的政府責任體系，具有現實需求的緊迫性和行政實踐的價值性。

一、相關概念界定

（一）老齡化

人口老齡化是指在人口總數中，由于年輕人口數量的減少、年長人口數量的增加，形成的老年人口數量占總人口比例相應增長的狀況[2]。在國際上，判斷一個國家或者地區是否進入老齡化社會，指標主要包括60歲以上的人口占總人口比例≥10%，或者65歲以上人口占總人口的比例≥7%。

（二）空巢老人

從一般層面來看，空巢老人主要特指無子女照顧、單居或夫妻雙居的老人，可分為三種情況：無兒無女無老伴的孤寡老人、有子女但與其分開單住的老人、或兒女遠在外地而獨守空巢的老人。綜合考慮，以第三種情況為主要研究對象。

（三）政府責任

廣義政府責任，是指政府作為政治權力的代理人，從公共利益出發，采取積極措施，回應公眾需求，維護公眾利益。狹義政府責任則指政府機關及其行政人員因違反法律規定的義務，違法行使職權時，所承擔的否定性的法律后果，即法律責任。研究提出強調的政府責任，主要指廣義的政府責任。

二、農村空巢老人養老問題現狀

（一）家庭養老社會功能弱化，贍養老人負擔明顯加重

目前我國養老的基本模式仍為家庭養老，然而家庭養老的功能則在不斷弱化，主要體現為養老主體青壯年人口數量的減少、流動規模的擴大。其原因可追溯到計劃生育政策實施的社會影響，獨生子女贍養多位老人的現狀直接加重了家庭贍養的難度。

（二）農村空巢老人身體狀況堪憂，看病難問題凸顯

正常情況下，人的身體機能隨著年齡增長會逐步衰退，患病率隨之上升。據相關調查表明，農村空巢老人較城市空巢老人患病率高，主要體現在健康狀況差、患慢性病、長年患病等方面。對于患慢性病的空巢老人而言，購買藥品費用和家庭生活費用難以取舍，經常陷入兩難境地。

（三）農村空巢老人精神空虛，缺乏親情慰藉

由于農村青壯年經濟壓力的加大，造成農村人口外流劇增，進一步擴大農村空巢家庭數量的增加。一方面，留守老人，由于體弱多病，生活相對封閉，與外界接觸機會少，容易產生孤獨感；另一方面，親人常年外出，心中的苦悶無法及時有效的溝通，造成親情關懷的缺失。

（四）養老資源供應不足，專業養老服務人員短缺

養老資源供應不足體現在以下兩方面：一是養老服務機構、活動場所及設施數量不足。空巢老人多數獨居，對養老設施的需求量很大。然而目前，大部分農村并未安置養老活動專用場所；二是養老的服務人員供應缺乏。因子女外出，一般由社區代為照顧或請低齡老人照顧高齡老人，養老服務專業人員明顯不足。

三、農村空巢老人問題的原因分析

（一）社會轉型加劇農村家庭養老關系的分離

我國農村向城鎮化、工業化快速轉型的現狀，一方面，加速農村經濟發展，提高對農村空巢老人老年生活保障的經濟支付能力；另一方面，工業化改變了原有農村的單一生產方式，為更多的勞動力提供了流向城市的機會。

（二）人口老齡化速度加快，少生子女化現象明顯

二十世紀七八十年代以來，隨著計劃生育政策推行，農村逐步形成優生優育的觀念，造成農村生育率明顯下降，少生子女家庭和獨生子女家庭數量明顯增加。因而，家庭規模逐步縮小，代際重心開始發生傾斜，“寵幼厭老”現象時有發生。

（三）家庭觀念從倫理關系向經濟關系轉變

改革開放前，“養兒防老”的傳統家庭觀念占主流地位，以血緣為紐帶，父母子女共同生活，一起勞作。隨著對外開放政策的實施，人們的思想觀念隨之改變，傳統的家庭倫理關系向經濟關系轉變，主要體現在隨著經濟條件的改善而改變家庭養老的模式。

（四）社會養老保障制度不完善，農村空巢老人養老缺乏保障

一方面，受現實經濟條件制約，我國現有的社會養老保障體系還有較多不完善之處，亟需新鮮社會力量的投入，形成多元的社會保障體系；另一方面，在社會保障資源的分配上，城鄉二元結構，以及不同年齡段資源共享程度存在政策傾斜。

四、政府在解決農村空巢老人養老問題中的責任理論分析

近代社會是權力關系、法律關系和倫理關系一體性的社會，從社會一般意義上看，責任義務的確定是將人在社會中的特定位置聯系在一起。我們把政府在公共管理體系中的責任義務分為：行政責任義務、法律責任義務和道德責任義務三重內容。

行政責任義務主要存在于公共管理主體之中，主要是指政府公職人員擔任與其職位相等的職責和義務。法律責任義務是作為組織的公共管理主體或組織中相對獨立的機構、部門以整體的形式承擔的責任義務。屬于客觀性責任義務，以法律明文規定為依據。道德責任義務的主體是以個體形式存在的公共管理主體，屬于主觀性責任義務。

五、政府解決農村空巢老人養老問題的實踐措施

（一）行政責任實踐措施

1.加大農村養老資金幫扶，發展多元社會養老模式

政府應因地制宜地開展扶貧幫扶政策，有針對性地重構政府財政支出結構，調動多方力量，發展多種多元化籌資形式。尤其在財政支出方面，應加大對農村養老資金的傾斜力度，重視農村社會保障體系的完善，增加轉移性支付的比重，逐步縮小城鄉公共產品供給的二元差距。

2.發揮社區養老第三方力量，組建專業養老服務隊伍

社區是基層的社會細胞，是提供居民服務的基礎力量。政府需不斷加強農村社區服務引導，提升社區養老服務意識，同時，對居民進行有組織的宣傳，組織專業的醫療人員和社區志愿服務隊，加快推進農村社會養老保險全覆蓋，提升農村養老社會化程度。

（二）法律責任實踐措施

1.完善養老服務法律體系，維護空巢老人合法權益

立法機構應根據農村空巢老人養老的現狀，出臺具有強制性、綜合性、根本性的法律法規，從憲法上，對養老問題提出適應時代發展的法律，運用法律的普適性、強制性來保護特殊群體的合法權益。從立法程序上，不斷保障農村空巢老人的合法權益，讓其共享改革開放的成果。

2.規范社會養老準入細則，補充獎懲制度的空白

家庭養老社會功能的不斷弱化，需要調動和發揮社會力量為空巢老人的養老問題提供解決的途徑。社會力量的準入，需要政府從法律層面，對其進行規范，避免“劣幣驅逐良幣”，進而優化養老市場主體。同時，獎懲嚴明，對起到模范先進帶頭作用的機構、家庭或個人，應進行表揚，對行為不當的主體進行懲戒，進一步推進社會養老的步伐。

（三）道德責任實踐措施

1.發揚儒家“孝道”優良傳統，重塑社會孝文化氛圍

儒家提倡“孝道”，君子務本，本立而道生?！靶┮舱撸錇槿酥練e”。由此可見，在中國傳統歷史文化中，儒家文化對尊老愛幼的意識培養起著舉足輕重的作用。新時代，應繼續大力繼承和弘揚儒家孝道文化，對于從思想上，鞏固已有的家庭養老觀念有一定的促進作用，同時，也為社會文化體系的發展和完善，提供倫理的支撐。

2.培養公眾的公德意識，發揮社會主義核心價值觀的作用

社會主義核心價值觀，是我國新時代的意識風向標，家庭養老到社會養老模式的轉變，從另一個層面來看，是私德向公德的轉變，將孝道，從千千萬萬家庭，進入公眾的整體意識之中，融入社會的力量，發揮社會主體養老的功能，促進個人私德的不斷深化，也是社會倫理的進一步完善和發展。

六、結語

農村空巢老人是人口老齡化中的一個特殊群體。隨著市場經濟大潮和現代文明的沖擊，傳統的孝道觀念受到嚴峻挑戰，出現道德缺位、道德弱化現象。關注“空巢”老人家庭，研究農村“空巢老人”家庭養老的道德問題，具有十分重要的理論意義和現實意義。

政府作為政治權力的代理人，對于農村空巢老人養老問題的解決應承擔適度養老責任，從行政、法律和道德責任等方面，構建完善的養老責任體系，將社區養老等社會第三方融入養老體系的社會化結構之中，完善相關立法、加強執法，弘揚儒家孝文化，努力形成全社會關心和幫助空巢老人的良好風尚。