基于地攤經濟的政府規制問題思考與探究

鄭新宇，吳 彤

（1.武漢工程大學，武漢 430205，2.中南財經政法大學，武漢 430073）

0 引言

2020 年6 月，李克強總理指出：“地攤經濟、小店經濟是就業崗位的重要來源，是人間的煙火，和‘高大上’一樣，是中國的生機。”這一論述擲地有聲，使一直久經詬病的地攤經濟煥發生機。加之中央文明辦發表拒絕地攤經濟“一刀切”、地攤經濟“合法化”等相關意見，明確不將攤販經濟列入文明城市的評估指標，地攤經濟開始在各地興起。在廣大媒體輿論的推動下，全國地攤熱潮勢不可擋。但隨后央視新聞、央視財經評論等媒體又發表《一線城市不宜推行地攤經濟》等一系列文章，使原本異軍突起的地攤概念股發生暴跌。地攤經濟是城市的一種邊緣經濟，能一定程度上緩解就業壓力，也是確保“六穩”“六保”重要任務的具體表現。然而，在地攤經濟繁榮的同時，許多隱患隨之而來，給地攤經濟健康發展帶來一定程度的影響。

1 關于地攤經濟的文獻綜述

地攤經濟，是指通過擺地攤獲得收入來源形成的一種經濟形式。其因非法性而被視為城市里的邊緣經濟形式。地攤經濟在大部分地區城市城鎮化過程中都起著重要的作用，并對當地居民的生活產生直接或間接的影響。

關于地攤經濟，大部分學者持支持態度，李坤梁、李娟（2018）在完全競爭視角下，通過采取彈性分析方法分析地攤經濟收益與外部溢出效應，探究地攤攤主的構成與來源，給出了地攤經濟促進城市管理的可行性建議［1］。譚志敏（2016）以湖北省武漢市為研究對象，對地攤群體的治理政策與成效進行分析，發現地攤群體和城市有關管理部門的互動正向博弈關系［2］。李霞（2010）認為地攤經濟是城市經濟發展的常態，它不僅僅會帶來社會問題，同時也在一定程度上激發了市場活力，進而滿足城市居民的不同層次需求，推進了社會福利水平整體提升。政府不應取締地攤經濟，而應通過規范管理減少其負面影響［3］。而也有學者認為時機仍不成熟，北京大學社會學教授夏學鑾在接受《中國經濟周刊》采訪時提到，對地攤經濟進行全面解禁還需要進行多方面的論證。

綜上所述，地攤經濟治理仍然存在諸多問題。中國作為人口大國，地攤經濟開禁必然造成大量商販涌入，這會加大城區管理的難度并導致公共空間惡性侵占現象，對公共空間造成破壞，而且地攤經濟的權責難以確定，由于利益驅動，攤販可能會出現“越界”行為，若缺乏明確的法律規范，解禁之后會再次造成市場混亂，最后重蹈覆轍。如何協調好“禁”與“放”之間的度，是政府提升城市治理水平需要思考的問題。

2 地攤經濟發展現狀與存在的問題

2.1 地攤經濟發展現狀

2020 年3 月，四川省成都市允許地攤經營者在不影響交通、不占用盲道、不擾亂市容環境秩序的情況下，進行合理適度的擺攤設點。2020 年5 月，南京對臨時外擺的區域作出要求，明確規定需要設置明顯擺攤標志、擺攤的攤位須編號，并公示經營項目、經營時間等，同時現場要做好垃圾的分類收集。2020年6 月，濟南實行“夜泉城”2.0 版計劃，大力鼓勵夜間經濟發展。上海市政府則發放臨時許可證，并將專門出臺法規《城市設攤導則》引導攤販合理擺攤。重慶市為地攤經濟專設規劃了400 多個馬路攤區，設置攤位1 萬多個，用于出售居民日常消費用品，緩解弱勢群體的就業問題。截至目前，已有上海、南京、南寧、成都等27 個地市區出臺了具體政策，明確鼓勵發展地攤經濟。

2.2 地攤經濟存在的問題

地攤經濟屬于非正式組織經濟形式，且經營區域分散，沒有固定行業約束標準，自由化程度極高，經營散亂，給城市管理和經濟活動帶來了極大的干擾，其存在的問題具體如下。

第一，影響市場運行的正常秩序，擠壓實體商鋪生存空間。地攤經濟在消費恢復過程中起到了積極促進作用，但其代價是極大地消解與分流了大部分實體商鋪的客源。在經歷長期的關門停業之后，在實體商鋪背負高額租金壓力的情況下，地攤經濟加入競爭將加大實體商鋪的經營運轉壓力。從長期來看，對經濟發展與消費升級極為不利。另外，由于地攤經濟的迅速爆發式增長，低門檻造成營業人員素質良莠不齊，低價促銷、惡性競價行為頻發，嚴重擾亂了原本的價格市場，加之部分商戶倒買倒賣，進一步激化了社會矛盾。

第二，地攤流動性大，監管難度大；責任主體模糊，維權難度大。地攤經濟的爆發式增長加大了城市管理部門的治理與監管難度，大量臨時性攤位處于“監管真空”，經營過程中各種不法行為不僅對正規商店造成嚴重影響，也擾亂了市場的平衡運作與正常秩序。另外，由于攤位流動性大，部分商品出現質量問題，甚至出現嚴重公共衛生問題后，消費者無法維權，監管部門難以追溯追責進行有效處罰，這可能會助長不法經營分子進行違法操作［4］。

第三，行業前景不明，媒體盲目鼓吹造成跟風，商戶自我定位難以固定。大量待業失業中青年涌入地攤經營市場，扭曲了社會勞動力資源的有效配置，加劇了其他工業聚集區“用工荒”現象。

第四，造成交通混亂，增大治安難度，影響市容。許多地攤沿街設攤位，因缺少停車位，車輛亂停亂放，造成交通擁堵。一些地攤的油污、噪聲、油煙排放嚴重，有些餐廚廢棄物亂扔亂倒，給城市環境衛生的維護帶來巨大困擾。加之地攤從業人員往往缺乏資質且素質不高，易因為招攬生意引發暴力沖突，甚至出現嚴重刑事案件。許多地攤存在私拉亂接電線的現象，有的導線破舊不堪，絕緣損壞嚴重，用電隱患明顯。

第五，造成國家稅源流失。地攤經濟流動性大，無固定攤位也沒有生產經營許可，且常地處公共地帶，產權難以界定，稅務部門難以對其進行征稅，且逃稅漏稅對攤主來講違法成本不高。稅收是我國財政的重要來源，若廣大的地攤經濟成為逃稅主體，大量稅款流入攤主口袋，會造成經濟管理混亂，也可能在一定程度上導致國家統計數據失真，影響社會科學研究活動正常開展。

第六，部分地區對中央導向理解存在偏差，不合理的行政規制、輿論媒體鼓吹“歪風”影響個體經營者思維。目前，個別地區已出現“指標式擺攤”現象，從經濟學角度看，攤販是否擺攤，在哪兒擺攤，完全取決于市場規律，城管“指標式喊人”，本質上是行政規制力量對市場的不合理干預，政府規制方式方法不合理。許多地方出臺的規制政策缺乏明確而具體的執行說明，許多文件都是在宏觀層面限制隨意擺攤，但對于擺攤如何取得相關部門認可，無具體的引導性方案，難以讓市場有序推進地攤經濟發展。社會規制“失位與越位”，經濟規制制度缺失，信息引導失范，都會對經濟產生影響。只有讓市場歸于市場，地攤經濟才能可持續地發展下去。政府要研究科學有效的規制辦法，合理引導地攤經濟。

3 地攤經濟規制建議

和諧，乃政府治理之道。為使地攤經濟與城市管理達到長期穩定的狀態，一是需要進一步加強散戶經濟的立法保護與合法化，緩解“弱者維權”現象。要盡快出臺相關法律，在法律層面給予小攤販以合法性地位，通過提升法律地位，倒逼擺攤人員強化其底線意識，發展地攤經濟。二是充分運用數字技術為地攤經濟保駕護航，通過大數據為地攤劃定明確的產權責任。要規范地攤經濟商品分類，利用大數據地圖進行交通與消費熱力分析，科學合理安排攤位，在盡量不影響交通的情況下，為攤主精準匹配合理合法的擺攤區域，在提高效益的同時，節約社會規制成本。開發數字證照的申領與應用，適當提升地攤經濟的準入門檻，對地攤經濟從業人員進行適當公益培訓，聯合支付寶等互聯網協議第6 版（Internet Protocol Version 6，IPV6）第三方平臺發放限量的攤位許可證與食品安全合格證，賦予政府執法的合理性與地攤經濟的合法性，規范地攤商品全產業鏈入市程序。三是要加強信息公開與輿論疏導。要通過加強民眾參與，促進地攤經濟科學合理推進，也對擺攤人群進行一定程度的社會篩選，降低程序成本。四是在社會規制與經濟規制方面，對流動商販與工廠的合作要充分協調好，將一部分流動商販轉化為工廠生產力，引導中青年攤販再就業；對擺攤區域進行科學選址，要將地攤經濟與城市文化相融合，借鑒境外成功經驗，將攤位經濟融入日常生活與城市文化，打造特色產業經濟名片。五是通過引入第三方參與治理與行業自治，加強公共參與，促進沖突化解。政府可邀請社會各界商戶與地攤代表進行共同商議，充分協調各方利益需求；鼓勵行業自行進行管理協調，成立地攤管理委員會等組織進行社會自我管理。要培育能對市場欺騙進行曝光監督的媒體組織。六是建設專業的公務員隊伍，加強政府規制的績效評估。政府要轉變管理理念，治理現代化的能力并不只是擁有先進的政府工具，更是使用工具的人——公務員。如薩拉蒙所言：“在新政府治理中，我們需要的是掌握促進不同組織互動工具的專家，而不是目前培養的僅僅了解政府官僚機構的專家［5］。”要貫徹黨的十九大創新社會治理理念，轉變對地攤的治理思路，貫徹以人民為中心的發展理念，在治理過程中緊緊依靠人民，推動地攤經濟點亮城市夜色，給現代化的城市增添一絲暖意。

地攤經濟，存在市場自發的需求，也是轉型期政府規制過程中必然要跨越的歷史難題。它是市場經濟與小農經濟并行的產物，是城市管理矛盾的兩個方面，更是創新社會治理的重要組成部分。對于地攤經濟，需要在規則與秩序的邊界上展開。現代化城市在對其保有寬容之心的同時，地方政府更應通過人性化的管控，發揮其最大作用，推動社會、經濟、環境效益多贏［6］。新時代，發展地攤經濟，要因地制宜，借鑒成功經驗，只有這樣，才能更好更快地發展。

4 結語

地攤經濟是一種長期存在的基本經濟現象，它作為社會主義市場經濟的“毛細血管”，是我國市場經濟發展轉型過程中不可替代的組成部分。但它又是一把“雙刃劍”，只有趨利避害、科學運用，才能發揮其最大的經濟效用，拉動消費升級。不能片面地鼓吹地攤經濟的優勢，過分放大中央在特殊時期對地攤經濟的寬容度；中央放寬地攤經濟政策，并不只是要發展經濟，同時也在維穩。

現階段，我國經濟進入新常態，是轉型的關鍵時期，既要看到地攤經濟通過市井煙火、商販與消費者的反復砍價緩解積壓在市民身上的戾氣與緊張情緒的積極作用，通過恢復一些退化的民風民俗增加現代化都市的“煙火氣”，消弭部分潛在的社會矛盾；同時要注意到它在整個恢復過程中也只不過是國家提振經濟計劃的一部分，是一場“大考”，社會需要新的方向，媒體的大肆鼓吹不過是在推動一場全國性的“運動性”創業消費熱潮，生活更需要長久的謀劃。