《政府會計制度》改革下事業單位財務內控分析

金鑫 東營市人民檢察院

引言

新修訂的《政府會計制度》已于2019年1月執行，較之修訂之前，其在諸多方面對事業單位財務內控提出了要求。為此，當前有必要在新修訂的《政府會計制度》背景下，對事業單位財務內控策略展開分析。“財務內控”涵蓋了資產管理和資金管理兩大領域，在傳統會計制度下，事業單位存在著“占山為王”的經濟行為特征，而在新修訂的《政府會計制度》下，過多的固定資產存量將增大事業單位的折舊費用，從而以“成本”拉低單位的財務內控績效。隨著“收付實現制”向“權責發生制”轉變之后，追求預算資金的配置效益成了資金管理的價值取向。

一、相關研究述評

（一）相關研究

目前有研究認為，事業單位在適應新修訂的《政府會計制度》體系下，加強財務管控構成其主要的工作內控。事業單位應對財務管控中存在的主要問題進行總結，加強對其《政府會計制度》的認識，對財務問題進行有效的發現和改善。有觀點指出，事業單位財務工作需要有一個適應的過程，而在這個過程中也是事業單位財務內控最容易出問題的階段。為此，在新修訂的《政府會計制度》下，需更好地推動事業單位財務內控建設發展。有學者也意識到，財務內控是事業單位管理的核心與關鍵，財務內控的科學、有效，會對事業單位整體發展造成一定影響。其他的研究觀點還有，事業單位在長期的運行發展過程中具有其自身的特點，如何加強事業單位內部控制建設以適應新制度對財務管理的要求，值得深思。加強事業單位的財務內部控制，可以對事業單位權力進行進一步的規范，保證我國國有資產取之于民用之于民，減少事業單位成本支出，更好地提供優質的社會服務。

（二）研究評析

從以上的觀點中不難知曉，在新修訂的《政府會計制度》實施之后，學界和業界涌現出對事業單位財務內控轉型議題的討論。就目前所形成的觀點而言，部分仍主要在原則層面對完善財務內控提出了建議，部分則以具體的事業單位主營業務為對象，探討了完善財務內控的現實意義。從中不難發現，目前在相關議題的研究中，還較少下沉到事業單位的專項財務內控活動之中。

二、事業單位財務內控所存在的不足

圍繞2019年以來的事業單位財務內控現狀，現有不足可歸納如下：

（一）在財務內控中忽略資產的技術關聯性

專用性資產構成了事業單位服務社會的物質基礎，所以根據區域社會經濟發展趨勢，動態購置專用性資產無可厚非。然而，在財務內控實踐中，往往根據資產歸口部門的使用申請匹配相應預算，而未能對該專用性資產與單位存量資產間的關聯性做出判斷。關于這一點，在高校系統的實訓室建設中較為突出。要求在財務內控中對增量資產與存量資產的關聯性做出判斷，似乎超出了財務部門的職責范圍，但在新修訂的《政府會計制度》下，財務內控卻要追求資產保值增值的目標。因此，判斷增量資產與存量資產間的關聯性，又成了當前財務內控的職責。

（二）在財務內控中弱化專項資金使用監管

事業單位在專用性資產購置中嚴格執行政府采購流程，但在流程中卻存在著弱化資金使用監管的現象。具體反映在，在資產采購立項并給予配套資金后，財務部門便簡單作為“出納”的角色而存在，并不重視資產購置過程中的資金使用效益。事實上，隨著專用性資產招標工作結束后，緊接著便涉及資產到位、相關人員培訓、人機磨合等工作。財務內控若是弱化專項資金使用監管，則會在相關人員培訓、人機磨合等環節出現資金低效配置的問題。

（三）在財務內控中缺乏資金效益評價機制

新修訂的《政府會計制度》對事業單位預算資金使用效益提出了要求，那么如何評價專項資金使用效益則成了問題。盡管在事業單位分類改革中，已明確了事業單位可以開展與市場接軌的有償專業技術服務，但仍未能在單位內部形成基于“成本——收益”的評價機制。現實表明，有償服務所得只作為單位創收收入，主要納入績效分配的范疇。由于在財務內控中缺乏資金效益評價機制，便導致在原則上能夠明確當前《政府會計制度》的指示精神，但在財務內控操作中卻無現成的解決方案。

三、《政府會計制度》改革驅動下的策略

根據上述，《政府會計制度》改革驅動下的財務內控策略構建如下：

（一）解析《政府會計制度》落實技術細節

隨著新修訂的《政府會計制度》出爐和落地，學界和業界都對其進行了系統解析，但對財務內控技術細節的指導卻較為鮮見。為此，當前需要結合事業單位主營業務類型，落實相應的財務內控措施。具體的策略為：應建立平衡“資產折舊”與“資產貢獻”之間的分析手段，使得在提升事業單位專業技術服務能力的同時，能夠控制高企的固定資產折舊費用。對此，可以在“產出/投入”關系中進行分析，即在“投入一定時，應實現產出最大化”。這里的“產出”指向事業單位直接和間接助力區域社會經濟發展的績效。提升績效的措施則是，加強資產之間的技術關聯性，使之在應用中獲得“1+1〉2”的效果。

（二）多維度提升財務內控的職能地位

財務內控需要在加強事業單位專用性資產間的技術關聯性發揮建設性作用，具體便是以資金預算為約束，倒逼資產間技術關聯性的形成。為此，便需要多維度提升財務內控的職能地位。具體的策略為：① 在《政府會計制度》的精神導引下，應使財務部門全程參與專用性資產的立項論證，并在論證中提出資金約束條件，并與各方一道對本次采購所獲得的“產出/投入”關系進行研判。② 為了使財務部門發揮建設性作用，則需對財務人員開展崗位培訓。培訓的主要內容圍繞單位主營業務類型、專用性資產技術特性、技術關聯性要求等，對財務人員開展專題培訓，增強他們參與立項論證的能力。

（三）加強聯動夯實事前事后內控工作

平衡“資產折舊”與“資產貢獻”，還需要加強各部門之間的聯動，夯實財務部門的事前和事后內控工作。具體的策略為：與資產歸口部門聯動夯實招投標階段的內控工作，這里的工作重心在于合理設計專項資金撥付方案。經驗表明，供應商追求迅速回款，歸口部門則追求資產迅速到位使用，而其中的質量管控卻存在漏洞。為此，建議采取三段式撥付方式，即首付款（一般為20%）、資產驗收合格并到位的款項（可以為50%）、免費提供操作培訓并直到相關人員能力達標的款項（30%）。提供三段式的付款方式，便能倒逼供應商、資產歸口部門認真履行合約條款的要求。在評價相關人員能力達標環節時，需得到國資部門、專業技術部門（或者第三方專業機構）的配合，并以共同背書的形式落實主體責任。

（四）基于現實開發資金效益評價模式

由于事業單位不具備成本收益比較的條件，所以需基于現實開發出可操作的資金效益評價模式。具體的策略為：仍然引入“產出/投入”關系，并以“投入一定，產出最大化”為原則。“投入”是在立項的基礎上實施的，所以這里的關鍵在于解決“產出”的評價問題。本文認為應圍繞著專用性資產的技術關聯性、專用性資產對社會專業技術服務的貢獻分類進行評價。前者，可以在專家測評、技術關聯部門自評的基礎上進行開發。后者，則可以對社會受益主體的滿意度調查、預算資金節約程度（實際投入的資金/計劃投入的資金）的基礎上進行開發。

結語

隨著新修訂的《政府會計制度》出爐和落地，學界和業界都對其進行了系統解析，但對財務內控技術細節的指導卻較為鮮見。為此，當前需要結合事業單位主營業務類型，落實相應的財務內控措施。財務內控需要在加強事業單位專用性資產間的技術關聯性發揮建設性作用，具體是以資金預算為約束，倒逼資產間技術關聯性的形成。為此，需要多維度提升財務內控的職能地位。平衡“資產折舊”與“資產貢獻”，還需要加強各部門之間的聯動，夯實財務部門的事前和事后內控工作。由于事業單位不具備成本收益比較的條件，所以需基于現實，開發出可操作的資金效益評價模式。