新時期檔案行政管理及執法規范的思考

文/湖南師范大學檔案館 彭勁

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）的修訂為依法治檔提供了法律準繩，對規范檔案行政執法提供了保證。要解決依法治檔過程中的問題，就要規范檔案行政執法行為。檔案館作為事業單位單獨設立，使得檔案行政管理職能與檔案業務職能真正做到各司其職，不再相互干擾，這樣可以使檔案館集中精力內外兼修，對內履行好事業單位公益性職能，聚焦主責主業，依法做好實體檔案的接收進館、進館電子檔案的鑒定，館藏檔案的保管保密、開放利用、信息化等工作；對外加強與博物館、圖書館等單位的合作，做好進館檔案中涉及政府公開信息內容的查閱工作，與檔案形成單位共同做好已進館到期應開放檔案的鑒定工作。眾所周知，機構改革是在實施中不斷加以完善的，不可能一蹴而就，此次檔案機構改革同樣遇到了一些新問題，一些情況是多年工作習慣使然，一些情況是因為法制建設沒有跟上改革的步伐所致，在此就執行檔案行政管理職能過程中存在的新問題進行分析，并對檔案行政管理及執法規范進行思考。

一、執行檔案行政管理職能過程中存在的新問題

（一）檔案行政管理職能未得到加強。檔案機構改革之后，檔案局掛靠在黨委辦公廳（室）名下，一般模式是在黨委辦公廳（室）設立承擔檔案行政管理職能的處室成了內設機構，不再具有獨立法人資格，檔案工作只是黨委辦公廳（局）所有工作中的一項工作內容，它行使檔案行政管理職能時，要服從黨委辦公廳（局）的總體工作，且須依托黨委辦公廳(室)開展工作，在承擔一個完整的行政局工作的同時，往往還需兼顧機關辦公室檔案、保密等其他工作，致使檔案行政管理職能難以發揮。而事實上，近兩年檔案主管部門對各單位檔案工作的日常監督檢查和執法檢查開展得越來越少了。種種跡象表明，檔案行政管理職能并未得到加強，大有被邊緣化的趨勢。建議從法律角度明確劃分主崗和次崗權責關系，對檔案主管部門的履職行為予以規范，制定檔案行政管理的執法規范。

（二）政事不分并未因為機構改革而杜絕。也許是多年工作習慣使然，機構改革后，各省市縣作為本級檔案主管機構，常常會因為諸多原因將上級檔案局來文或下達的任務（或許是因為從專業性業務層面考慮的原因）轉給檔案館代替檔案局去辦理；一些本該由檔案局履行的行政職能仍轉給檔案館承擔，這既不符合改革精神，也不符合法理要求，不但政事混同，而且還出現了“二傳手”，這種局面完全與改革初衷相悖，亟待從制度層面予以規范。

（三）檔案主管部門業務能力存在脫離檔案工作實際的風險。檔案工作是一項業務性較強的工作，檔案學是一門專業性很強的科學，國家在培養檔案專門人才方面有一條從本科、碩士到博士研究生的完整高等教育體系，從這一點不難看出檔案工作對專業知識和業務能力有著比較高的要求。同時，檔案工作是實踐性較強的工作，只有檔案理論基礎知識，缺乏檔案工作實踐，是做不好檔案工作的，也無法對檔案業務部門提供業務指導和咨詢服務。基于以上原因，檔案系統的新同志上崗，都要求在上崗前接受一定學時的崗前培訓，成績合格且獲得上崗資格證書方可上崗。但實際工作中，全國檔案工作隊伍中真正檔案專業科班出身的比例并不高，一方面是國家培養的檔案人才有限，不能滿足全社會需求；另一方面，各用人單位對檔案工作不太了解，以為誰都可以干，對檔案工作重視不夠，這種局面造成的后果已經成為阻礙檔案事業健康發展的主因。機構改革后，隨著行政職能的劃轉，在專業骨干比例不高的情況下，原本集中在同一支檔案隊伍里的業務骨干被一分為二，客觀上造成了行政管理隊伍和業務隊伍雙雙削弱的現象，這勢必使檔案行政執法工作受到影響。加之前面所提到的檔案行政管理職能未能得到加強和政事不分，并未因為機構改革而杜絕兩點因素的存在，檔案行政管理人員不能專職于檔案業務的鉆研和學習，從事的工作過多的拓展和外延，承擔一些非檔案行政管理的工作內容，但相比較而言，檔案業務能力由于崗位的限制必將會被降低要求，長此以往，勢必造成檔案主管部門檔案行政管理人員業務不精而出現脫離檔案工作實際的風險。建議早做謀劃，及時糾偏，杜絕滋生風險。

二、對檔案行政管理及執法規范的思考

（一）應遵照《檔案法》，制定檔案行政管理執法規范。檔案行政管理職能的有效發揮，依賴于檔案行政執法工作的規范化管理，應在《檔案法》明確劃定的范圍內進行，不得法外執法。《檔案法》是檔案行政執法的法律依據，有法可依是前提條件，如何使檔案工作由以前靠行政權力來進行管理轉變為依法管理，使檔案行政執法工作步入規范化、現代化和科學化道路，則需要構建完備的檔案行政執法制度體系，最終實現檔案行政執法隊伍專業化、檔案行政執法行為標準化、檔案行政執法管理系統化、檔案行政執法流程信息化，這將是一個長期探索實踐的過程。個人認為，制定檔案行政管理的執法規范，必須遵照《檔案法》，其內容應包括執法依據、執法流程、執法對象、執法周期、執法指標、執法隊伍（包括協同部門、檢查組成員構成）、執法內容、執法方式及處理措施等。

（二）完善選拔用人制度，加強“外引內培”，建立檔案人才專家庫，彌補檔案行政執法隊伍業務性不強的短板。局館分設將屬于檔案館的主崗主責的檔案業務從檔案行政管理職能中進行剝離，致使檔案行政執法隊伍對檔案業務能力的要求處于次要位置。檔案工作畢竟是一項對業務能力和實踐經驗有一定要求的工作，檔案行政管理職能中包括制度建設方面的內容，作為檔案行政執法人員，若不懂檔案業務，無法制定出符合檔案工作實際和遵循檔案發展規律的規章制度來，勢必影響檔案行政執法的效能，也將影響檔案事業的健康發展。個人認為，檔案主管單位應完善選拔用人制度，按現有人員比例預留一定名額，從各級各類檔案館選拔有一定工作經驗的專業人員充實到檔案行政執法隊伍中來，同時，加強內部員工的業務培訓，尤其要加強與現行檔案工作實際結合較緊密的業務進行培訓，以適應當前檔案工作飛速發展的需要。

（三）建立協同聯合檢查機制，適時開展執法檢查，充分發揮檔案行政執法的效能。檔案不僅是國家的寶貴財產，也直接關乎千家萬戶的切身利益。目前面臨的問題還有許多，要改變這種局面，檔案主管部門應創新執法手段，加強檔案行政執法力度。各級檔案局應建立由檔案主管部門主導，被檢查單位上級主管部門及同系統協作組成員單位共同參與的協同聯合檢查機制，組建由檔案專業高級技術人員組成的專家庫，每逢年度執法檢查和專項檢查時，隨機抽取若干名專家與檢查組一起參加執法檢查工作，專職對執法檢查內容與檔案業務緊密相關的問題進行業務指導和現場咨詢。定期開展年度執法檢查，適時開展專項檢查，力爭兩年中對其分管的所有歸檔單位至少有一次“全覆蓋”檢查，不留死角。查出問題應及時開具《檔案執法監督檢查通知書》《檔案管理違法違紀行為處理通知書》，嚴重案例應行文通報處理結果，典型案例應上網作為警示教育材料，只有如此，才能充分發揮檔案行政執法的效能，讓檔案事業快速健康發展。