建立出口管制內部合規機制的“九要素法”

文/蔡開明 阮東輝 陳怡菁 劉紅梅 編輯/吳夢晗

2021年4月28日發布的《商務部關于兩用物項出口經營者建立出口管制內部合規機制的指導意見》（商務部公告2021年第10號，下稱《指導意見》），從多個方面為出口經營者建立內部合規制度提出了原則性指引，完善了出口經營者內部合規制度的基本要素。與此同時，商務部發布了《兩用物項出口管制內部合規指南》（下稱《合規指南》），在為出口經營者建立出口管制內部合規機制提供操作建議的同時，兼顧靈活性，為企業結合自身情況進行調整留出了空間。本文將對上述文件進行解讀，為企業明確出口管制合規義務邊界，并就落實出口管制相關合規要求提供建議。

建立內部合規機制的必要性

《中華人民共和國出口管制法》（下稱《出口管制法》）第五條規定，國家出口管制管理部門適時發布有關行業出口管制指南，以引導出口經營者建立健全出口管制內部合規制度，規范經營。據此，商務部于2007年發布了《關于兩用物項和技術出口經營者建立內部出口控制機制的指導意見》，為相關企業建立出口管制合規制度提供了指導意見。在此基礎上，為進一步完善相關立法，商務部安全與管制局（下稱“商務部安管局”）又于2021年發布了《指導意見》及《合規指南》。

出口管制是跨境合規的重要組成部分。對于國際化經營的企業來說，建立出口管制內部合規機制，不僅可以適應國際化經營的合規需要，贏得國際商業伙伴的認可和信賴，也是企業穩定和擴大海外市場、融入國際合作競爭的客觀要求。建立系統的合規管理流程，兼顧中國法和其他適用法域的合規要求，對企業來說也是內部合規資源的整合優化。

此外，對于出口經營者而言，《合規指南》中的內容對現行出口管制立法規定做了細化解釋，這對出口企業厘清《出口管制法》中規定的出口經營者相關合規義務的邊界有著重要的指導意義。《合規指南》具有較強的操作性，通過落實其中的合規要求，企業可以自行對存量業務進行風險評估自查，對增量業務進行事先風險防范，降低業務經營的出口管制風險，確保穩健的出口經營。

合規九要素要點解讀

根據商務部《指導意見》及《合規指南》，良好的出口管制內部合規制度包括九個基本要素。下文將解讀九要素的核心要點和目標，并參照實踐操作為企業提出在建立和完善合規制度方面的建議。

擬定政策聲明

企業所有者或最高管理者擬定和簽署政策聲明，向員工、商業合作伙伴、監管機關以及全社會傳達企業對出口管制內部合規制度建設的重視和合規意愿，表明企業將遵守出口管制的相關法律法規，并投入相應的合規資源和支持。

根據《合規指南》，企業主要負責人作為企業出口管制合規第一責任人，簽署并發布出口管制合規政策聲明，申明經營者將嚴格執行國家出口管制法律法規，高級管理層對內部合規機制的支持態度，以及企業將對出口管制風險進行評估審查，并告知違反出口管制規定的后果、處罰以及提供相關合規聯系人的聯系方式。政策聲明對內應向全體員工發送，并由全體員工簽署出口管制承諾書；同時可向合作伙伴（如供應商、貨運代理、分銷商、銷售代理、合資合作伙伴、技術交流方、其他代理商等）分發聲明，宣示本企業的出口管制合規立場。如有必要，可以要求合作伙伴也簽署出口管制合規承諾書。政策聲明應根據企業自身情況和外部法律變化，及時更新。

實踐中，部分企業存在高管擔心簽署政策聲明增加自身的責任而不愿簽署的情況。對此，企業應注意提升高管的出口合規意識，使其認識到，作為合規第一負責人，自身的違規風險要大于普通員工；而通過簽發合規聲明，能降低高管自身風險，避免企業責任傳導至高管個人。對于第三方合作伙伴是否有必要簽署合規承諾函，應根據企業的具體情況、在交易中的談判實力、相關商業伙伴的性質和交易的風險評估，綜合考慮是否要求對方簽署。

建立組織機構

企業應配備充分的合規資源，建立與出口合規風險相適應的合規管理組織機構，以保障合規制度的落地和執行，為業務開展提供合規支持，并有效降低出口業務的違規風險。

根據《合規指南》，此要素的內容主要包括：設立出口管制內部合規機制的組織機構，明確主管部門和人員職責、權限。從上至下，出口合規組織管理體系可以包括：出口管制合規委員會（由決策層領導），出口管制合規部門/出口管制合規崗位，各業務單位。企業應根據自身情況選擇建立合理規模的出口合規組織架構。建立組織機構后，應授予相關部門和人員與其責任相匹配的權力和權限，保持合規管理的獨立性，在發生部門意見沖突時，要優先考慮合規部門的意見；同時要強化落實責任，加強合規考核評價。

實踐中，許多跨國企業已建立了與自身業務規模和出口合規風險相匹配的合規組織架構。筆者建議，可在此基礎上，在合規管理體系中嵌入相關出口合規管理職責，授予特定合規管理人員出口合規管理權限；還可根據企業出口業務的規模和風險情況，設立專門的出口合規管理部門，或在合規部門內部設立出口合規小組，或任命一位出口管制合規官。企業應當確保出口管制合規部門/官具有獨立的決策權，在必要的業務流程中加入出口合規審查流程，確保相關業務決策經出口管制合規部門/官的審批。

全面風險評估

根據《合規指南》，出口經營者應根據自身組織規模、所處行業、經營方式等情況，對可能面臨的出口管制風險進行全面評估，識別易發生違規風險的業務環節，并根據風險等級匹配合規資源和審查內容，力求嚴謹縝密。評估內容主要包括：經營物項情況、客戶情況、技術與研發情況、內部運作情況、出口管制相關信息情況、第三方合作伙伴情況、風險防范措施等各方面。經營者可根據風險評估的結果有針對性地建立和更新適合自身特點的出口管制內部合規機制和相關組織管理體系，梳理分析可采取的風險防范措施。在風險評估中若有疑問，應及時向國家出口管制管理部門或外部專業機構咨詢。

實踐中，不同行業的企業面臨的風險不同。例如，貿易企業和物流企業應關注物項、進口方和目的國的風險評估，高科技企業需關注技術研發、共享、轉移和出口風險，而金融機構應關注客戶和交易本身是否涉及敏感物項違規出口的風險。因此，風險評估的內容、范圍和深度通常根據行業特點和業務環節而有所差異。風險評估工作主要針對企業存量業務，涉及大量的文件審閱、業務人員訪談和調查工作，需要企業投入一定的人力資源配合完成。

風險評估工作是一項基礎性的重要工作，是企業搭建合規體系的重要依據。因此，筆者建議，風險評估工作流程應包括前期的業務人員訪談、填寫風險排查問卷、業務系統展示、合作伙伴（包括客戶、供應商和第三方服務機構）的排查、業務涉及國別地區排查、企業內部制度及相關問卷審閱等環節，并由企業合規人員和外部顧問共同合作完成。在對風險評估工作出具報告時，應描述風險排查的結果，梳理業務環節中的風險點，對各個合規風險點進行評估和分級，確定風險的應對策略和措施。

確立審查程序

審查程序這一要素旨在為業務部門提供具體的業務操作指引，根據出口管制相關法律法規、管制清單等，建立每筆交易的全流程風險審查工作。不同于全面風險評估的要素，這一要素針對每筆具體交易中的風險，提供業務風險審查的具體方法。

根據《合規指南》，此要素的內容主要包括：出口經營者確立出口審查程序，明確經營過程中哪些特定環節需要實行內部合規控制，通過程序化、制度性管理，杜絕管制物項未經內部審查隨意出口。審查要點主要包括以下內容.一是簽約前的審查環節：關注審查物項、最終用戶、最終用途、運輸路徑等。例如最終用途是否具備合理性，客戶的支付方式是否符合一般的商務習慣，出口運輸路線是否合理等。二是簽訂合同環節：設置出口管制合規相關條款，約束交易方遵守出口管制相關法律法規。三是申請許可證環節：確定相關交易是否涉及管制物項，如有，需要按照法律規定申請出口許可證。四是履行合同環節：再次篩查交易方情況，防止因禁止或限制交易名單變動引發違規風險。

《合規指南》確定的審查程序這一要素內容詳實、邏輯清晰、給企業提供了實際可落地的指引，也對企業合規提出了更高的要求。如在履行合同環節，在發貨前或者開展具體業務活動前，企業需要對交易相對方進行二次篩查或通過建立系統回溯機制來完成該二次篩查的步驟。對于提供產品售后、維護服務的企業來說，需要持續關注業務鏈條后端的出口合規風險，避免相關交易完成后出現后續合規監管缺位。

實踐中，不同企業的合規流程和側重點不同。例如，金融機構的審查流程主要在于開設賬戶時對客戶開展反恐、反洗錢等領域的篩查；生產制造類企業則更關心客戶的身份和目的國風險。目前，大部分企業較難實現合同簽訂前、業務開展前、業務開展后、后續運維的全流程出口管制審查監控，特別在客戶身份的二次回溯合規審查和產品后續運維過程中的合規管理方面，可能存在缺漏和不足。

筆者建議，在完成風險評估的基礎上，企業應選擇符合自身風險等級和業務環節的業務審查流程，根據業務情況搭建出口管制合規系統，并將該系統與客戶系統、訂單/合同管理系統、物料管理系統等業務系統進行結合，將出口管制審查節點、審查程序、審查規則和根據審查結果所采取的后續措施，按照《合規指南》的要求嵌入到上述系統當中，以確保在出口的全流程中不遺漏《合規指南》中的任何關鍵節點。同時，應注意在每一個合規節點的判定上，盡量通過系統進行標準化的判定，減少對人工判定的依賴，降低人為失誤風險。在合規審查全流程中，應通過系統進行記錄和保存。即使特定企業自身條件暫時不允許搭建出口管制合規系統，此類企業也應參照上述流程和建議，制定詳細的標準操作流程，并嚴格執行，以避免可能發生的違規事件。

制定應急措施

制定應急措施，主要目的是為了加強企業內部的自我監管和自我糾正功能，防止企業風險擴大，由企業內部傳導至企業外部，造成嚴重后果。

根據《合規指南》，此要素的內容主要包括：出口經營者鼓勵員工提高風險意識，設置內部舉報途徑和可疑事項調查流程，明確啟動調查的標準，要求員工在發現可疑訂單、可疑客戶或可疑行為后及時向出口管制內部合規部門舉報等。出口經營者應確定調查范圍、明確調查程序、起草調查報告、采取補救措施，并視情況向舉報人通報調查結果，并向管理層匯報。如發現嚴重違法行為，應采取緊急補救措施，并及時向政府部門報告。此外，出口經營者可考慮將違規行為識別與補救相關案例納入出口管制合規培訓內容。

實踐中，部分企業存在對內部違規行為自查、糾正不充分，導致風險從內部傳導至外部，遭受監管機構調查甚至處罰的情形。對此，筆者建議，企業應把出口管制相關的舉報機制和調查程序納入現行舉報和調查體系中；應當保護舉報人的身份不被披露；企業內部調查機構應具有獨立做出調查結果和補救措施決策的權限，不受業務部門的干擾。需要注意的是，企業對于應急措施的管理需要在業務前端預先留出空間，以便后續采取相應的糾錯措施。

開展教育培訓

開展教育培訓的目的在于以清晰、通俗、易懂的方式向員工宣貫出口管制合規知識，培養全體員工的合規意識，使員工及時了解出口管制法律法規的變化、管制清單的更新，熟悉公司出口管制合規制度及操作流程，進而避免在實際業務處理中發生錯誤，并保障及時發現問題。

根據《合規指南》的要求，培訓內容應因崗而異：對于一般員工，應宣傳出口管制合規概念以及本企業的出口管制合規政策等；對于出口管制相關業務部門的員工，應增加出口管制內部合規制度、出口管制合規審查流程、最終用戶和最終用途審查重點、相關信息系統/篩查工具操作方法等相關內容的培訓；對于出口管制合規部門，應額外對我國和業務相關國別的出口管制政策法規動向、國際出口管制合規先進經驗借鑒等，保持持續關注。

實踐中，許多企業已經開展出口管制相關合規培訓，也能根據各個企業實際情況，在培訓內容、頻率及深度上有所不同；但對于《合規指南》要求的分級培訓、定期培訓、納入考核的要求，則沒有完全落實，應有針對性地予以改進。此外，企業還可以結合熱點事件及經典案例，開展合規宣貫工作，對開展業務及經營管理過程中遇到的合規難點進行重點探討。

完善合規審計

合規審計的目的是了解和驗證出口管制合規體系的有效性，識別內部合規機制運行的薄弱環節，并針對發現的問題提出整改措施，對內部合規機制進行必要的完善和更新，以適應不斷變化的監管環境。

根據《合規指南》，此要素的內容主要包括：出口經營者定期對出口管制內部合規機制的合理性、可行性、有效性等進行審計，評估具體業務流程合規操作的規范性。審計報告應反映內部合規機制運行狀況以及整改方向。合規審計可以由企業內部專人進行，也可以聘請外部第三方機構進行。審計包括整體審計和專項審計。專項審計著眼于特定部門（例如銷售、生產、采購）或特定出口環節（例如發貨、記錄保存）。審計報告的結果應向管理層匯報，并落實整改、持續跟蹤。

實踐中，由于出口管制合規是一個較新的領域，企業較少執行針對出口管制內部合規機制的專項審計，往往通過合規審計或整體審計對相關出口業務環節進行審計。筆者建議，根據企業的性質、規模和復雜性，在企業常規內部管理審計體系中加入對出口管制合規體系有效性的審計版塊；如果經整體審計發現存在出口管制合規高風險信號，再組織安排專項審計或聘請外部專業機構進行外部審計。

保留檔案資料

準確、全面、有效地保存相關資料檔案，有助于企業嚴格遵守相關法律中的記錄保存要求，配合主管機關的兩用物項出口管制查詢或外部調查，降低因缺失記錄證據而導致的違規風險；同時，也有利于企業內部進行合規調查，從而不斷完善出口管制內部合規制度。

根據《合規指南》，出口經營者應完整、準確地保留與出口管制相關的文件，包括出口產品規格、商業交易相關文件、與政府部門溝通情況、客戶篩查記錄及往來文件、最終用戶和最終用途證明文件、許可申請文件、許可審批文件、出口項目執行情況、涉及出口管制的規章制度、會議紀要、會議決議、管理文件、曾發現的違規問題及處理措施、培訓記錄和材料、審計報告、國外分包商或客戶的來訪記錄等。對以電話、傳真、電子郵件和其他方式的接洽也視情予以記錄，并明確相關貿易文件存檔程序及保管要求。

關于留檔期限，《中華人民共和國行政處罰法》第三十六條規定，違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。《合規指南》也建議，按照五年的期限進行文件留檔。另外，美國法下出口管制相關行政責任的追訴期限為五年，且美國商務部工業安全局在出口合規計劃中建議相關文件留檔保存期限也為五年。因此，建議企業按照五年期限對相關文件留檔保存。

此外，需要注意的是，存檔文件如需向境外提供，應當按照《出口管制法》第三十二條要求進行，企業內部應制定相關出境審批流程，避免相關文件違規出境風險。如果企業通過云服務的形式對相關文件進行留檔保存，建議通過加密方式上傳至服務器架設于中國境內的云，避免云共享導致數據違規出境的風險。

編制管理手冊

編制管理手冊的目的是便于將合規管理流程通過書面文件進行固化，便于業務人員隨時審閱、參考和依據執行。

根據《合規指南》，此要素的內容主要包括：出口經營者編制出口管制內部合規機制管理手冊，涵蓋前述基本要素規定的內容，包括政策聲明、國家出口管制法律法規、合規組織機構及相關職責、企業內部出口管制合規政策和制度、管制物項識別和篩查制度、全面風險評估的主要內容及風險評估結果、出口審查流程及審查重點等，使員工能夠通過手冊及時了解并有效執行。

實踐中，許多企業已開始或完成相關出口合規管理手冊的編制，但手冊涵蓋的內容、深度以及文本的顆粒度存在差異。筆者建議，企業可根據自身風險評估情況，選擇編制出口管制管理手冊的廣度、深度和顆粒度。如經評估企業出口合規風險較小，可以在合規手冊中系統性地介紹出口管制法律法規制度和內部政策，以科普和宣貫出口管制合規意識和知識為主；如經評估企業出口合規風險較大，企業應根據評估風險點，結合業務環節形成顆粒度較細的合規指引，便于業務人員執行。企業應結合《合規指南》風險評估要素，針對高風險業務版塊和環節，制定具有操作性的標準操作流程，將出口合規嵌入各個業務節點，并開展與制度一致的合規審查程序。