服務業擴大開放與自由貿易試驗區的異同及面臨的挑戰

葉金龍

2015年5月5日，國務院印發了《北京市服務業擴大開放綜合試點總體方案》，由此開始了服務業開放的新步伐。《方案》提出了構建與國際規則相銜接的服務業擴大開放基本框架，成為國家全方位主動開放的重要實踐，為探索開放型經濟新體制作出貢獻。《方案》要求優先選取服務業發展較為成熟，市場潛力較大的重點領域先行先試，穩步擴大試點范圍，推動服務業有序開放；注重體制機制創新，加快市場準入機制和監管模式改革，推動配套支撐體系建設，激發市場主體活力，建立健全服務業促進體系，帶動服務業整體轉型升級。2017年、2019年和2020年國務院又連續批復了北京市關于服務業擴大開放綜合試點的方案和行動計劃。在北京試點的基礎上，國務院于2021年4月20日發布了《關于同意在天津、上海、海南、重慶開展服務業擴大開放綜合試點的批復》，指出在風險可控的前提下，精心策劃，大膽實踐，服務國家重大戰略，開展差異化探索，在加快發展現代產業體系，建設更高水平開放型經濟新體系等方面取得更多可復制可推廣的經驗，為全國服務業的開放發展、創新發展發揮示范帶動作用。也由此標志著服務業擴大開放試點的第一次擴圍。

從2013年9月上海自由貿易試驗區設立開始，經過五輪的擴圍，至2020年9月已有21個自由貿易試區（自由貿易港）建立，并取得了豐碩的試驗成果。而服務業擴大開放試點，是我國實施自由貿易試驗區戰略的繼續和深化。在國內國際雙循環新發展格局下，兩者具有較多的共同點和不同點，也面臨著諸多的問題和挑戰。

一、服務業擴大開放試點與自由貿易試驗區的共同點

（一）為國家全面改革開放作先行先試

“先行先試、典型示范、以點促面、點面結合、逐步推廣”是中國特色經濟體制改革的成功路徑。習近平總書記指出，解放思想、實事求是、鼓勵探索、大膽實踐、抓好試點，對改革開放全局具有重大意義。服務業擴大開放試點和自由貿易試驗區均是在特定行政區域、特定產業領域實行對外開放，開展差異化探索，實現制度創新，進行風險壓力測試，在建立更高水平開放型經濟新體制方面取得可復制可推廣經驗，為產業開放發展、創新發展發揮示范帶動作用。也為國家加入國際多雙邊經貿協定積累經驗，增強參與國際經濟治理話語權。具體內容上均要求在一定時期內，實現國際貿易、國際投資、跨境金融、人才從業、運輸往來、數據流動等方面的自由便利，在稅制安排、風險監管等方面有所突破。

（二）特殊經濟功能打造和產業優先發展

強調集聚國際國內兩種資源，開發國際國內兩個市場，推進國內外人才協同創新，鼓勵中國企業走出國門等功能建設。集中發展集成電路、人工智能、生物醫藥、航空航天、智能裝備等戰略性新興產業和國際貿易、現代物流、醫療服務、旅游觀光、文化教育、數字經濟等現代服務業，打破國際技術壟斷封鎖，彌補產業鏈、供應鏈不足，提升企業國際競爭力，成為各地產業發展的引擎，為供給側結構改革做出特殊貢獻。

（三）加快政府職能轉變，打造良好的營商環境

改變政府宏觀管理觀念，體現小政府、大社會理念，推進“放管服”管理方式改革，充分發揮市場主體在促進生產要素優化配置中的基礎性作用。例如試行企業登記“證照分離”，國際貿易“單一窗口”，推行負面清單加白名單制度，社會事務管理“一網通辦”，一枚印章審批、不見面審批、報備即批準等。行政審批事項大幅減少，非行政許可審批終結，行政性收費大量減少，辦事時間大幅壓縮。在降低企業成本的同時，也降低了政府行政成本，改善了經濟運行環境，提升了政府對外形象。

（四）先易后難，逐步推廣

在改革創新需求大、場景應用條件好、制度創新風險小的地方先行試水，在一些容易突破的制度和產業先行探索，待取得一定成效后再逐步擴大試行地區和領域。如2013年9月，在綜合改革成效明顯，產業發展頗具規模，具有洋山保稅港、浦東國際機場、外高橋保稅區等最早開放的28.78平方公里區域，設立第一個自由貿易試驗區。2014年擴大到陸家嘴、張江、金橋等地，面積擴大至120平方公里，直至2019年8月設立上海臨港新片區，上海自貿試驗區面積近1000平方公里。同時在制度開放上，跨境金融、服務貿易、人才流動、稅制安排等方面也不斷擴大和深化，海南自由貿易港已成為最接近國際自由港制度的地區。同樣，服務業擴大開放綜合試點也擴大到了天津、上海等五個省市。預計自由貿易試驗區和服務業擴大開放綜合試點還將在其他省市繼續擴大。

二、服務業擴大開放試點與自由貿易試驗區的不同點

（一）區域范圍不同

服務業擴大開放綜合試點范圍大，包含試點省市的全區域。雖然試點方案明確在一些重點城區、園區、地區進行，但原則上全區域均可實施。而自由貿易試驗區，除了海南全島3.5萬平方公里都在內的離島特殊情況，以及上海自貿區臨港新片區873平方公里區域較大外，其他省市的自貿區均在120平方公里內，基本上安排三個片區。其中實行“一線放開，二線管住”的區域，均在特殊海關監管區圍網之內。

（二）戰略定位不同

黨的十七大把建設自由貿易試驗區上升為國家戰略，黨的十八大提出要加快實施自由貿易試驗區戰略。習近平總書記在2018年10月24日指出，建設自由貿易試驗區是黨中央在新時代推進改革開放的一項戰略舉措。國務院頒發的各地自貿試驗區方案，都明確其戰略定位和發展目標。而服務業擴大開放試點提法不同，如2020年8月批復的北京方案要求“立足首都城市戰略定位，服務國家重大戰略”。上海方案要求圍繞上海城市定位，推進服務業改革開放。天津方案要求圍繞京津冀一體化戰略。重慶方案要求圍繞西部大開發重要支點和“一帶一路”聯絡點，實施服務業擴大開放。

（三）制度開放對標層次和風險測試壓力不同

服務業擴大開放綜合試點參照國際先進規則、準則、標準及相關做法，政策探索有范圍，風險較可控，其成功經驗均可復制推廣。而自貿試驗區對照國際更高水平規則制度，其中海南和上海臨港新片區對標國際最高水平，要求在更廣闊領域、更深層次、更大力度上進行開放，在更高程度上進行風險測試。海南和上海臨港新片區在原產地政策、企業所得稅和個人所得稅、國際商品離島免稅、居民享受免稅商品、新能源汽車、醫療健康等方面暫時不可復制推廣到其他地區。

（四）法律法規層面不同

海南自由貿易港由黨中央國務院發文設立，全國人大制定《海南自由貿易港法》。各地自貿試驗區均由國務院制定總體方案。天津、上海、江蘇等自貿試驗區均由當地人大制定自貿區條例。而服務業擴大開放綜合試點，均由各地上報方案，經國務院批復，原則同意后組織實施，且均無全國人大或省市人大制定相應法規，僅以方案等政府規章形式實施。

（五）操作性和實施方法不同

服務業擴大開放綜合試點更具體、可操作。各地方案更細致、易試行。例如北京方案，具體到每個園區、城區、綜合體，產業細分到某項技術、某個產品，政策具體到某個細項、資金額度，提供方法路徑、合規評估、資格認證等辦法。而自由貿易試驗區方案則以發展方向、原則、領域等為主，鼓勵各地自貿區自主改革、自主創新、差異化探索，希望以更廣闊的視野，在更大的空間，更深的層次取得成就和經驗。

（六）開放強度和招商力度不同

因自貿試驗區地域范圍相對較小，原有基礎設施和產業條件較好，一般具有港口、機場、口岸等資源稟賦，在用地指標，財政稅收和土地出讓金政策上傾斜，各地政府在交通、通訊、環境、文化教育等方面的建設力度很大，因而在招商引資，產業集聚等方面具有無可比擬的先發優勢，亦能更快地出成效顯形象。相比較，服務業開放綜合試點則缺少這方面的優越條件。

其他，在試點試驗的時間節點安排上也不同。服務業擴大開放綜合試點一般為三年，分步進行。而自貿試驗區均為五年或十年安排，上海臨港新片區目標至2035年，海南自貿區目標至2050年。

三、服務業擴大開放試點與自由貿易試驗區共同面對的問題和挑戰

（一）如何適應蓬勃興起的國際自由貿易大趨勢

我國自2001年加入世界貿易組織（WTO）后，國民經濟迅速發展，獲得了擴大開放的巨大紅利。雖然WTO體系近年來受到重大沖擊，逆全球化情況日愈嚴重，但雙多邊經貿合作迅猛發展。2020年我國正式加入區域全面經濟伙伴關系（RCEP）,完成了中歐全面投資協定（CAI）談判。習近平總書記又表示積極考慮加入全面和先進的跨太平洋伙伴協議（CPTPP）。同時，中日韓、美加墨等區域經貿合作也加快建立，“一帶一路”建設順利實施。而國際自由貿易關系在開放領域、政策支持、協商機制等規則制度方面高于服務業開放試點和自貿試驗區，在一些重大制度、重要領域上差距較大。如何利用政策紅利窗口期發揮試點區和試驗區的資源稟賦，集中財力、人力、物力，加快開放試點，在投資自由、金融自由、運輸自由、自然人流動、數據有序流動以及高度風險把控、特殊稅制安排等方面與國際最先進水平接軌，是一項極為重要和緊迫的任務。

（二）如何加快法治化進程，推動試點試驗有序進行

從OECD的STRI指數看,我國現階段的開放主要依靠各類政策文件，探索試驗成功的經驗沒有及時上升到法規層面。由于立法上采取自下而上，先實踐后總結的模式，試點試驗上采取自上而下，先政策再法律的模式，導致法律法規制定滯后，形成中央及地方涉法事權不明晰，法律適用關系復雜，自貿區法律規范的地位和性質尚無定論，一些法律規章難以深入制度內部。央地行政事權與配置機制不明晰，執法模式存在漏洞和空白，監管協調困難等問題。工商總局關于“單一窗口”登記只適用外資企業，自貿區管委會作為政府派出機構的地位不明，海關特殊區域的監管職能不清。在復制推廣方面，存在成果設定程序、標準、審查、反饋、容錯、監督等內容缺失，這些均直接影響到試點試驗的進度和效率。

（三）如何理順試點和試驗區的體制機制

一些試點區和自貿區與當地功能區的關系不順，大部分自貿試驗區均涉及港區、保稅區、經濟開發區、科技園區，及其街道鄉鎮行政區。有的實行統一規劃、統一政策、集中審批。有的多頭管理、各自為政、政出多門。工作中受到多方掣肘，涉及多區域多部門的事項難以辦理，涉及多領域的創新舉措難以實施。由于沒能形成統一協調管理的機制，也就無法承接省市級下放的管理權限，導致招商引資爭搶、產業定位不清、區域發展不平衡等現象的發生。一些地方不關注試點試驗區所在街鎮的重要地位，只將其作為社會治理、動拆遷安置的責任單位，而不注重發揮他們在試點試驗方面的積極作用。

（四）如何推進邊境內措施改革

一般認為，服務業擴大開放和自由貿易試驗區主要是打開國門擴大開放問題，大家關心的是邊境措施的開放性和有效性，例如投資項目負面清單的不斷壓縮，貿易的自由化程度，貨物運輸便捷化手段，人員出入境便利，在特殊綜合保稅區、港口、機場等地實現“一線放寬，二線管住，區內自由”等辦法。但這些僅僅是傳統自由貿易區的做法，而邊境內措施的改善和開放，在當代自貿區和服務業試點區發展中具有更重要的分量、更大的意義。從RCEP、CAI及CPTPP等協定文本中，從中美貿易爭端中，可以看到更多的事項屬于邊境內措施，如產業政策、知識產權、投資金融、國有企業、政府補貼、政府采購、行業壟斷和透明度、環境保護、技術性貿易措施、信息和數字壁壘等問題，邊境內措施大大超過了邊境措施，邊境內措施的改革涉及到諸多深水區，進一步倒逼國內經濟體制改革的突破。而服務業擴大開放綜合試點和自由貿易試驗區，應在這些方面給予更多的關注，投入更大的力量，積極主動進行自主改革、自主創新，創造更多的經驗成果，為全國改革開放作出更大的貢獻。