“放管服”改革視域下地方營商環(huán)境優(yōu)化邏輯*
——基于B市企業(yè)滿意度問卷調(diào)查的實(shí)證分析

程 波 輝

一、問題的提出

深化“放管服”改革與優(yōu)化營商環(huán)境是當(dāng)前我國全面深化改革的重要目標(biāo)和任務(wù)。近些年來，我國出臺了包括《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《外商投資法》等政策法規(guī)，并自2013年開始先后召開了9次“放管服”改革電視電話會(huì)議，從政策規(guī)范的角度對我國地方“放管服”改革與營商環(huán)境優(yōu)化工作給予指導(dǎo)。“十四五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步明確指出：“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境。”①黨的十八大以來，全國各地貫徹落實(shí)中央精神，如火如荼地推進(jìn)“放管服”改革，產(chǎn)生了許多創(chuàng)新做法。由于堅(jiān)持不懈的努力，我國營商環(huán)境質(zhì)量不斷提升，在全球營商環(huán)境排名中由2017年的第78位、2018年的第46位，上升到2019年的第31位。從整體角度來審視，這些改革和創(chuàng)新遵循了怎樣的邏輯路徑？即如何通過“放管服”改革推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化工作？是放、管、服單兵突進(jìn)，各自與營商環(huán)境優(yōu)化加以結(jié)合？還是協(xié)同推進(jìn)，一體化與營商環(huán)境優(yōu)化進(jìn)行結(jié)合？抑或說這三者是有先后次序的？如以“簡政放權(quán)”改革為突破口來推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化工作，或者以“優(yōu)化服務(wù)”改革為先導(dǎo)來推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化工作？這些問題急需我們在理論層面上加以解答，以增強(qiáng)改革的持續(xù)性和驅(qū)動(dòng)力。

迄今為止，學(xué)術(shù)界關(guān)于“放管服”改革與優(yōu)化營商環(huán)境的研究主要涉及以下三個(gè)方面。

其一，關(guān)于“放管服”改革對營商環(huán)境的影響研究。專家學(xué)者主要從實(shí)證層面探討簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)對營商環(huán)境的效應(yīng)。一是簡政放權(quán)對營商環(huán)境的影響。學(xué)者們選取的分析對象主要是審批權(quán)或?qū)徟贫雀母铮麄冋J(rèn)為審批權(quán)的清理、精簡、下放對于推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化具有重要的功效。如有研究者提出，行政審批中心能夠顯著提高營商便利度。②有研究者認(rèn)為，許可服務(wù)大廳明顯提升了營商環(huán)境質(zhì)量。③二是放管結(jié)合對營商環(huán)境的影響。學(xué)者們主要分析政府監(jiān)管或管制對營商環(huán)境產(chǎn)生的不同效應(yīng)。如Kim等通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，一定限度內(nèi)的政府管制有利于維持市場秩序和提升公共治理水平，為私營部門投資營造良好的環(huán)境。④但也有研究者提出，加強(qiáng)政府管制會(huì)增加企業(yè)遵從法定程序的時(shí)間和成本，并為政府官員留下尋租空間，滋生腐敗，從而惡化營商環(huán)境。市場準(zhǔn)入管制不僅會(huì)增加企業(yè)經(jīng)營的隱性成本，而且還會(huì)降低市場內(nèi)部競爭。⑤三是優(yōu)化服務(wù)對營商環(huán)境的影響。學(xué)界主要以政務(wù)服務(wù)為解釋變量，分析其對營商環(huán)境的影響效果。如有研究者認(rèn)為，政務(wù)中心建設(shè)有力地提升了民營企業(yè)對于營商環(huán)境的評價(jià)。⑥有論者指出，進(jìn)一步的“放管服”改革和營商環(huán)境建設(shè)需要推動(dòng)政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)“線上+線下”的全面融合模式，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)提質(zhì)增效。⑦當(dāng)然，也有研究者認(rèn)為，政府效率與營商環(huán)境的影響是相互的。⑧總體上看，該方面的研究結(jié)論大體一致，即認(rèn)為優(yōu)化服務(wù)對營商環(huán)境具有正向功效。

其二，關(guān)于營商環(huán)境滿意度研究。基于稅收“放管服”改革的納稅人營商環(huán)境滿意度研究結(jié)果表明，稅收“放管服”改革對提升納稅人營商環(huán)境滿意度具有正向作用，其中優(yōu)化服務(wù)對提升納稅人滿意度影響最大。⑨基于供需關(guān)系的營商環(huán)境滿意度研究認(rèn)為，供不應(yīng)求、供需失效、供需不匹配等是降低企業(yè)滿意度的重要原因。⑩

其三，關(guān)于營商環(huán)境指標(biāo)體系研究。這一研究角度主要涉及不同領(lǐng)域、不同區(qū)域的營商環(huán)境指標(biāo)體系研究。從不同領(lǐng)域來看，有學(xué)者指出，納稅營商環(huán)境除了納稅申報(bào)系統(tǒng)的優(yōu)化、申報(bào)流程以及稅制的簡化、企業(yè)實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)、退稅事項(xiàng)以及稅收爭議處理等指標(biāo)外，還應(yīng)包括稅收優(yōu)惠、時(shí)間成本、各國國情差異、中介市場發(fā)展程度、企業(yè)家自身素質(zhì)差異等指標(biāo)。有研究者認(rèn)為，保險(xiǎn)業(yè)營商環(huán)境應(yīng)以政策維度、法治維度、誠信維度、投資/經(jīng)營維度、人才維度、稅費(fèi)維度、認(rèn)知維度和輿情維度等作為基本指標(biāo)。有研究者認(rèn)為，系統(tǒng)的法治化營商環(huán)境應(yīng)以市場環(huán)境、法律環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、軟環(huán)境等4個(gè)指標(biāo)作為一級指標(biāo)。也有研究者把法規(guī)政策制定環(huán)境、依法行政環(huán)境、司法環(huán)境、信用環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等作為基本指標(biāo)。從市場主體主觀感知的角度考察，有研究者認(rèn)為，整體感知、政務(wù)環(huán)境感知、要素環(huán)境感知是設(shè)計(jì)營商環(huán)境指標(biāo)體系的基本維度。從不同區(qū)域來看，主要包括全球、省級、市級三個(gè)區(qū)域的營商環(huán)境指標(biāo)體系研究。全球營商環(huán)境指標(biāo)體系構(gòu)建方面，典型的有SMILE指數(shù)，即社會(huì)環(huán)境(Society Environment)、市場環(huán)境(Market Environment)、創(chuàng)融環(huán)境(Innovation & Finance Environment)、法制環(huán)境(Legal Environment)與政務(wù)效率(Efficiency of Administrative Environment)。有學(xué)者認(rèn)為，我國營商環(huán)境評價(jià)體系應(yīng)涵蓋政治軍事、經(jīng)濟(jì)金融、社會(huì)文化和自然生態(tài)等全部領(lǐng)域。省級營商環(huán)境指標(biāo)體系構(gòu)建方面，有學(xué)者提出應(yīng)以市場、政務(wù)、法律政策、人文四個(gè)維度作為一級指標(biāo)。有研究者把市場發(fā)展環(huán)境、政策政務(wù)環(huán)境、科技創(chuàng)新環(huán)境作為省級營商環(huán)境評價(jià)的基本指標(biāo)。市級營商環(huán)境指標(biāo)體系構(gòu)建方面，有研究者把其概括為“投資的熱度—法治的力度—人才的滿意度—?jiǎng)?chuàng)新的活躍度—‘國際+’的高度”五個(gè)方面。此外，還有“企業(yè)選擇期—企業(yè)進(jìn)入期—企業(yè)成長期—企業(yè)成熟期—企業(yè)展望期”等“五維度說”；“政府效率—人力資源—金融服務(wù)—公共服務(wù)—市場環(huán)境—?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境”等“六維度說”；等等。

綜上所述，在“放管服”改革與營商環(huán)境的影響關(guān)系、營商環(huán)境滿意度、營商環(huán)境指標(biāo)體系等三個(gè)方面的既有研究比較豐富。但是，這些研究仍存在兩方面明顯不足：一是關(guān)于“放管服”改革如何推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)在邏輯缺乏探討或研究不足，二是基于“放管服”改革的營商環(huán)境指標(biāo)體系缺失。鑒于此，本研究在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，對企業(yè)營商環(huán)境滿意度進(jìn)行測評，進(jìn)而推導(dǎo)出“放管服”改革視域下地方營商環(huán)境優(yōu)化的邏輯路徑。

二、“放管服”改革與營商環(huán)境優(yōu)化：一個(gè)理論闡釋

作為市場經(jīng)濟(jì)的參與主體之一，政府對營商環(huán)境的優(yōu)劣具有重要影響，優(yōu)化營商環(huán)境離不開政府的作用。“在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府在維護(hù)市場規(guī)則和秩序、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中仍然扮演著重要角色，但同時(shí)，要減少政府對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接干預(yù)，通過進(jìn)一步實(shí)行簡政放權(quán)……降低企業(yè)經(jīng)營過程中的制度成本。”優(yōu)化營商環(huán)境與“放管服”改革緊密相關(guān)，兩者相互促進(jìn)，共同推進(jìn)全面深化改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。下面，筆者分別對放、管、服與營商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)系機(jī)理進(jìn)行學(xué)理闡述，據(jù)此建立“放管服”改革視域下營商環(huán)境優(yōu)化的分析框架。

如此精辟詳盡地突出儒學(xué)教育與儒家教化在治國理民國家生活中的重要性，在漢晉并不多見，在三國西晉更是絕無僅有。因而東晉時(shí)儒學(xué)教育被放在人倫正以天下定的政治、社會(huì)高度，凸顯了江左君臣對三國以來名法政治的理性反思。

1.簡政放權(quán)與營商環(huán)境優(yōu)化

確保簡政放權(quán)到位是優(yōu)化營商環(huán)境的根本保證。“經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的下放不僅可以減少企業(yè)投資和經(jīng)營的審批程序和管制成本，還有利于發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，提高政府的政策質(zhì)量和服務(wù)效率。”值得注意的是，簡政放權(quán)并非簡單地指行政權(quán)力轉(zhuǎn)移，而是一種能使權(quán)力行使主體、權(quán)力實(shí)質(zhì)與載體發(fā)生根本改變的行政權(quán)力變更，進(jìn)而可以使企業(yè)掌握和擁有市場準(zhǔn)入權(quán)和商品定價(jià)權(quán)等更多權(quán)限。行政審批的統(tǒng)包統(tǒng)攬、繁雜耗時(shí)，市場監(jiān)管的機(jī)構(gòu)掣肘、“九龍治水”等問題，根源就在于簡政放權(quán)不到位——避實(shí)就虛，不對等——權(quán)責(zé)失衡，結(jié)果導(dǎo)致企業(yè)開辦難、許可辦理難、獲得電力難、辦理破產(chǎn)難等現(xiàn)象和問題層出不窮，徒增市場主體投資創(chuàng)業(yè)成本。因此，簡政放權(quán)與營商環(huán)境優(yōu)化具有密切的關(guān)聯(lián)，政府必須減少直接市場干預(yù)，向市場與社會(huì)(中介組織)進(jìn)行合理的放權(quán)，在法律制度的范圍內(nèi)賦予企業(yè)更多的自由和權(quán)力，更大程度地激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)造力和社會(huì)活力。從可觀測的角度來看，簡政放權(quán)改革下的營商環(huán)境評估指標(biāo)可從突出市場本位、削減前置審批、審批權(quán)下放等方面進(jìn)行綜合考察。

2.放管結(jié)合與營商環(huán)境優(yōu)化

加強(qiáng)政府事中事后的監(jiān)管是優(yōu)化營商環(huán)境的核心內(nèi)容。“‘放權(quán)’不是‘不管’，而是政府不該管的不要去管，該管的要有效地管起來。”政府部門的放管結(jié)合與優(yōu)化營商環(huán)境具有顯著的關(guān)聯(lián)。放管結(jié)合改革可以有效提升企業(yè)經(jīng)營績效。研究表明，強(qiáng)化管理并不會(huì)降低納稅人對營商環(huán)境的滿意程度，相反，它對提升納稅人滿意度還有一定的促進(jìn)作用。因此，政府要“創(chuàng)新完善監(jiān)管體系，著力為各類市場主體營造公平競爭環(huán)境，使市場活而有序”，做到“放權(quán)之后切實(shí)履行好監(jiān)管職能，創(chuàng)新監(jiān)管手段和方式，把應(yīng)該由政府監(jiān)管的事項(xiàng)管住管好，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、公正和有效監(jiān)管，建立現(xiàn)代監(jiān)管型政府”。從可觀測的角度來看，放管結(jié)合改革下的營商環(huán)境評估指標(biāo)可從政府監(jiān)管的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管手段和方式、監(jiān)管制度創(chuàng)新等方面進(jìn)行綜合考察。

3.優(yōu)化服務(wù)與營商環(huán)境優(yōu)化

優(yōu)化服務(wù)是營商環(huán)境建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。政府服務(wù)水平的高低直接影響企業(yè)對營商環(huán)境的實(shí)際感受和滿意度，亦即改善和優(yōu)化營商環(huán)境要求政府必須著力增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量，降低企業(yè)制度性交易成本，為市場主體營造良好的市場環(huán)境。政府只有在優(yōu)化營商環(huán)境的過程中注重服務(wù)效率的提高和服務(wù)質(zhì)量的保障，才能真正成為讓企業(yè)滿意的服務(wù)型政府。當(dāng)前，各級政府尤其是基層政務(wù)部門必須清醒地認(rèn)識到，“優(yōu)化服務(wù)不再滿足于命令式的‘端菜’服務(wù)，而更多由公眾‘點(diǎn)菜’，提供‘菜單式’服務(wù)，并以公眾滿意不滿意、受益不受益作為檢驗(yàn)服務(wù)成效的根本標(biāo)準(zhǔn)”。因此，在優(yōu)化營商環(huán)境過程中，國家工作人員必須“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展和服務(wù)理念，強(qiáng)化服務(wù)意識，重視從企業(yè)公眾角度而不是從政府自身角度考慮問題”，提供更加公平便捷可及的服務(wù)，使人民群眾有更多獲得感和幸福感。從可觀測的角度來看，優(yōu)化服務(wù)改革下的營商環(huán)境評估指標(biāo)可從政務(wù)服務(wù)的信息化、網(wǎng)絡(luò)化、流程化、高效化等方面進(jìn)行綜合考察。

三、“放管服”改革推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)在邏輯：基于B市企業(yè)滿意度問卷調(diào)查

為了洞察和透析“放管服”改革視域下地方營商環(huán)境優(yōu)化邏輯，本著“營商環(huán)境好不好，市場主體說了算”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，本文運(yùn)用滿意度測評的方法，對B市企業(yè)營商環(huán)境滿意度進(jìn)行問卷調(diào)查，并對數(shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)行合理的推導(dǎo)，從中歸納出“放管服”改革推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)在邏輯。

1.調(diào)查問卷設(shè)計(jì)

依據(jù)前述“放管服”改革視域下營商環(huán)境評估指標(biāo)的綜合考察以及《優(yōu)化營商環(huán)境條例》相關(guān)條款，借鑒既有關(guān)于營商環(huán)境指標(biāo)體系的研究，經(jīng)與營商環(huán)境、“放管服”改革等相關(guān)研究領(lǐng)域的專家多次討論和修改，筆者最終確定了一個(gè)包含簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)3個(gè)1級指標(biāo)和27個(gè)2級指標(biāo)的營商環(huán)境評估指標(biāo)體系。其中，簡政放權(quán)包括簡化企業(yè)注銷流程、落實(shí)減稅降費(fèi)政策、行政許可清單管理、投資審批制度改革、保障企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、中小投資者權(quán)益保護(hù)、保障平等市場準(zhǔn)入、解決融資難融資貴、市場主體產(chǎn)權(quán)保護(hù)等9個(gè)2級指標(biāo)，放管結(jié)合包括“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、信用監(jiān)管、行政執(zhí)法公示、記錄和審核制度、依法實(shí)施監(jiān)管、同一檢查對象的多個(gè)檢查事項(xiàng)的合并或者納入跨部門聯(lián)合抽查、推廣運(yùn)用非強(qiáng)制性的行政執(zhí)法手段、包容審慎監(jiān)管、統(tǒng)一、簡明易行的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等9個(gè)2級指標(biāo)，優(yōu)化服務(wù)包括政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”、一站式服務(wù)、當(dāng)場辦結(jié)、一次辦結(jié)、限時(shí)辦結(jié)制度、證明事項(xiàng)清單管理、優(yōu)化簡化通關(guān)流程、優(yōu)化簡化通關(guān)流程、不動(dòng)產(chǎn)登記、交易和繳稅一窗受理、并行辦理、精簡辦稅資料和流程、便利暢通的投訴與舉報(bào)渠道、法定行政審批中介服務(wù)等9個(gè)2級指標(biāo)。

遵循真實(shí)性、可行性和科學(xué)性等原則，筆者先設(shè)計(jì)了初始問卷，經(jīng)過預(yù)調(diào)研和不斷修正后形成正式問卷。問卷主要包括兩部分內(nèi)容：第一部分是調(diào)查對象對B市營商環(huán)境滿意度的總體情況；第二部分采用李克特五級量表形式，測量企業(yè)對簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三個(gè)維度下的各項(xiàng)指標(biāo)的具體滿意度。為保證數(shù)據(jù)的真實(shí)有效，問卷采取了匿名發(fā)放的形式，樣本覆蓋了B市內(nèi)各類型的企業(yè)，調(diào)查對象涉及企業(yè)法人代表、高中基層管理者及普通員工等。此次調(diào)查共發(fā)放250份問卷，對回收的問卷運(yùn)用SPSS軟件進(jìn)行結(jié)果分析和匯總處理，并通過進(jìn)一步審核校驗(yàn)及刪除無效問卷后，最終獲得有效問卷238份。

2.實(shí)證分析及研究發(fā)現(xiàn)

問卷調(diào)查結(jié)果顯示，B市企業(yè)營商環(huán)境滿意度總體較高。選擇“非常滿意”(22.69%)、“滿意”(30.25%)和“基本滿意”(18.91%)的占比最多，合計(jì)為71.85%。選擇“不滿意”的占比為24.37%，僅有3.78%的調(diào)查對象選擇了“非常不滿意”。此外，約75%的調(diào)查對象認(rèn)為與“放管服”改革實(shí)施之前相比，B市的營商環(huán)境有明顯好轉(zhuǎn)。73%的調(diào)查對象認(rèn)為B市政府足夠重視營商環(huán)境建設(shè)并在不斷提升營商環(huán)境水平。為了具體測量B市企業(yè)人員對營商環(huán)境的滿意度，各級指標(biāo)分?jǐn)?shù)按照以下公式轉(zhuǎn)化為百分制：滿意度得分=(非常不滿意個(gè)數(shù)×0+不滿意個(gè)數(shù)×25+基本滿意個(gè)數(shù)×50+滿意個(gè)數(shù)×75+非常滿意個(gè)數(shù)×100)÷總有效個(gè)數(shù)。以下的研究發(fā)現(xiàn)是對具體調(diào)查數(shù)據(jù)加以分析的結(jié)果。

其一，地方營商環(huán)境遵循“服、管、放”的優(yōu)化邏輯。對三個(gè)維度的指標(biāo)體系進(jìn)行均值計(jì)算可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)對優(yōu)化服務(wù)最為滿意，均值為78.05；對放管結(jié)合次之，均值為59.38；而對簡政放權(quán)的滿意度最低，均值為55.83。這就表明，地方政府通過“放管服”改革推進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化并沒有遵循原有的建設(shè)邏輯：簡政放權(quán)→放管結(jié)合→優(yōu)化服務(wù)，而是遵循“優(yōu)化服務(wù)→放管結(jié)合→簡政放權(quán)”路徑。實(shí)際上，地方政府一開始把重點(diǎn)放在相對容易操作的優(yōu)化服務(wù)方面，盡快顯現(xiàn)貫徹落實(shí)國家政策的成效，而把相對難啃的簡政放權(quán)置后，減少改革的阻力。因此，從直觀和感知的角度，企業(yè)會(huì)對優(yōu)化服務(wù)指標(biāo)的滿意度偏高，而對簡政放權(quán)指標(biāo)的滿意度偏低。

其二，技術(shù)賦能促進(jìn)地方營商環(huán)境優(yōu)化提質(zhì)增效。技術(shù)賦能在營商環(huán)境優(yōu)化中發(fā)揮先導(dǎo)作用。所謂“技術(shù)賦能”，就是指“運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段，通過技術(shù)擴(kuò)散、場景改造和提供平臺等方式，賦予個(gè)人和組織行動(dòng)能力”。本文的技術(shù)賦能就是指通過現(xiàn)代技術(shù)如大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等賦予政府優(yōu)化營商環(huán)境的能力。在三個(gè)維度的指標(biāo)體系中，包含技術(shù)賦能的指標(biāo)得分普遍較高。在優(yōu)化服務(wù)的各項(xiàng)指標(biāo)中，得分排名前三的指標(biāo)如政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”(得分95.38)、一站式服務(wù)(得分93.70)以及當(dāng)場辦結(jié)、一次辦結(jié)、限時(shí)辦結(jié)制度(得分91.60)等都與網(wǎng)絡(luò)化、信息化技術(shù)有關(guān)。在放管結(jié)合指標(biāo)中，得分排名前三的指標(biāo)如“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”(得分89.29)、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管(得分85.61)、信用監(jiān)管(得分83.82)等也都與技術(shù)密切相關(guān)。即使在整體得分偏低的簡政放權(quán)指標(biāo)中，得分排名第一的“簡化企業(yè)注銷流程”(得分86.76)與排名第三的“行政許可清單管理”(得分73.53)兩項(xiàng)指標(biāo)也包含技術(shù)元素。據(jù)此可以推斷：無論是優(yōu)化服務(wù)，還是放管結(jié)合，抑或是簡政放權(quán)，地方政府都充分發(fā)揮了技術(shù)賦能的作用，運(yùn)用技術(shù)突破改革的阻力和障礙，為促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化取得先機(jī)。

其三，制度創(chuàng)新保障地方營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化升級。制度創(chuàng)新在營商環(huán)境優(yōu)化發(fā)揮基礎(chǔ)保障作用。優(yōu)化營商環(huán)境的本質(zhì)就是變革政府制度性安排，使企業(yè)等市場主體投資創(chuàng)業(yè)、經(jīng)營許可等活動(dòng)更加便捷，更少承擔(dān)各類制度性交易成本。在三個(gè)維度得分偏高的各指標(biāo)中，目前國家和地方出臺或制定了相對完善的制度、機(jī)制或標(biāo)準(zhǔn)體系，如當(dāng)場辦結(jié)、一次辦結(jié)、限時(shí)辦結(jié)制度，信用監(jiān)管，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，行政許可清單管理等，得分都在70分以上，充分發(fā)揮了制度創(chuàng)新在營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化升級中的保障作用。可見，制度創(chuàng)新是保障營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化升級并取得成效的重要途徑。提升營商環(huán)境質(zhì)量和水平，增強(qiáng)企業(yè)滿意度，加強(qiáng)營商環(huán)境優(yōu)化的相關(guān)制度創(chuàng)新是核心和基礎(chǔ)。

其四，權(quán)力規(guī)制確保地方營商環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)得以根本實(shí)現(xiàn)。權(quán)力規(guī)制在營商環(huán)境優(yōu)化中發(fā)揮關(guān)鍵作用。權(quán)力規(guī)制是對規(guī)制者的規(guī)制，即對政府權(quán)力的限制與規(guī)范。在三個(gè)維度的指標(biāo)體系中，包含權(quán)力元素的指標(biāo)得分普遍偏低，集中體現(xiàn)為權(quán)力彈性對營商環(huán)境優(yōu)化的阻撓和抗拒。所謂權(quán)力彈性，就是指政府在營商環(huán)境優(yōu)化中不規(guī)范甚至違法使用權(quán)力。在簡政放權(quán)的指標(biāo)中，得分排名靠后的三項(xiàng)指標(biāo)即市場主體產(chǎn)權(quán)保護(hù)、解決融資難融資貴、中小投資者權(quán)益保護(hù)(得分48.95)都與權(quán)力彈性密切相關(guān)。由于政府權(quán)力彈性，市場主體的財(cái)產(chǎn)和企業(yè)經(jīng)營者個(gè)人財(cái)產(chǎn)很難得到保護(hù)，民營企業(yè)、中小企業(yè)很難獲得金融機(jī)構(gòu)的信貸投放，中小投資者的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)益較難得到保障。在放管結(jié)合的指標(biāo)中，得分排名靠后的指標(biāo)如統(tǒng)一、簡明易行的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、包容審慎監(jiān)管、推廣運(yùn)用非強(qiáng)制性的行政執(zhí)法手段(得分40.76)等之所以得分偏低，大都與權(quán)力彈性有關(guān)，即政府不肯縮減或下放手中的權(quán)力，仍想通過復(fù)雜的監(jiān)管規(guī)則和較高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格的監(jiān)管措施、強(qiáng)制性執(zhí)法手段等把控監(jiān)管權(quán)。在優(yōu)化服務(wù)的指標(biāo)中，得分最低的法定行政審批中介服務(wù)指標(biāo)(51.16分)也是權(quán)力彈性導(dǎo)致的結(jié)果。因?yàn)檎豢险嬲路攀种袡?quán)力，“紅頂中介”難以消除，所以清理、規(guī)范行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)變得困難。故而，消除權(quán)力彈性，加強(qiáng)權(quán)力規(guī)制十分關(guān)鍵。唯其如此，地方營商環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)才能根本實(shí)現(xiàn)。

四、技術(shù)賦能—制度創(chuàng)新—權(quán)力規(guī)制：一個(gè)邏輯路徑

基于上述的理論闡釋與實(shí)證分析，本研究初步得出了一個(gè)“放管服”改革視域下地方營商環(huán)境優(yōu)化的邏輯路徑，即“技術(shù)賦能—制度創(chuàng)新—權(quán)力規(guī)制”關(guān)系框架，即以技術(shù)賦能作為營商環(huán)境優(yōu)化的催化劑或突破口，以制度創(chuàng)新作為營商環(huán)境優(yōu)化的保障條件或基礎(chǔ)，以權(quán)力規(guī)制作為營商環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本保證。該邏輯框架主要包括以下三層含義。

其一，“放管服”改革視域下地方營商環(huán)境優(yōu)化的總路徑是“技術(shù)賦能→制度創(chuàng)新→權(quán)力規(guī)制”。具體來說，在優(yōu)化地方營商環(huán)境時(shí)，遵循先易后難的改革取向，首先從技術(shù)層面獲得突破，規(guī)避改革的阻力，然后創(chuàng)立相應(yīng)的制度鞏固技術(shù)成果，最后在技術(shù)和制度的加持下，水到渠成地攻克最難啃的權(quán)力彈性，對權(quán)力加以規(guī)范和管制。

其二，“放管服”改革視域下地方營商環(huán)境優(yōu)化的分路徑是對技術(shù)賦能、制度創(chuàng)新、權(quán)力規(guī)制指導(dǎo)下的“放、管、服”改革任務(wù)進(jìn)行重要性排序。技術(shù)賦能下的改革任務(wù)取“服、管、放”的次序，優(yōu)先加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的技術(shù)賦能，然后對技術(shù)要求比較強(qiáng)的放管結(jié)合改革加以推進(jìn)，最后進(jìn)行簡政放權(quán)改革；制度創(chuàng)新下的改革任務(wù)取“管、服、放”的次序，優(yōu)先加強(qiáng)政府監(jiān)管制度的改革與創(chuàng)新，然后對政務(wù)服務(wù)制度加以改革與創(chuàng)新，最后是從制度創(chuàng)新層面規(guī)制政府權(quán)力；權(quán)力規(guī)制下的改革任務(wù)取“放、管、服”的次序，優(yōu)先加強(qiáng)簡政放權(quán)改革，然后對政府權(quán)力干預(yù)或彈性比較多的市場監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行改革，最后是規(guī)制政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的權(quán)力彈性。

其三，“放管服”改革視域下地方營商環(huán)境優(yōu)化的實(shí)例展示。主要是對技術(shù)賦能、制度創(chuàng)新、權(quán)力規(guī)制中比較突出的改革成效或難點(diǎn)痛點(diǎn)問題進(jìn)行列舉，據(jù)此引導(dǎo)地方營商環(huán)境優(yōu)化工作的具體方向。如政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”、當(dāng)場辦結(jié)、一次辦結(jié)、限時(shí)辦結(jié)制度、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、信用監(jiān)管、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管等在取得成效的基礎(chǔ)上應(yīng)繼續(xù)深化改革，而包容審慎監(jiān)管、市場主體產(chǎn)權(quán)保護(hù)、解決融資難融資貴、中小投資者權(quán)益保護(hù)、法定行政審批中介服務(wù)等改革的難點(diǎn)痛點(diǎn)領(lǐng)域，則需要地方政府著力加以應(yīng)對和解決。當(dāng)然，該邏輯框架是否適合其他地方的營商環(huán)境優(yōu)化實(shí)踐還需進(jìn)一步檢驗(yàn)，這正是我們未來研究的方向。

注釋

①《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，《人民日報(bào)》2021年3月13日。②廖福崇：《“放管服”改革、行政審批與營商環(huán)境——來自企業(yè)調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《公共管理與政策評論》2019年第6期。③廖福崇：《審批制度改革優(yōu)化了城市營商環(huán)境嗎？——基于民營企業(yè)家“忙里又忙外”的實(shí)證分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第1期。④Kim D H , Wu Y C , Lin S C. Heterogeneity in the Effects of Government Size and Governance on Economic Growth.EconomicModelling. 2018, Vol.68, Jan.,pp.205-216.⑤明秀南、閻虹戎、冼國明：《對外直接投資對企業(yè)創(chuàng)新的影響分析》，《南方經(jīng)濟(jì)》2019年第8期。⑥廖福崇：《“放管服”改革優(yōu)化了營商環(huán)境嗎?——基于6144家民營企業(yè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析》 ，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2020年第7期。⑦廖福崇：《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”優(yōu)化了營商環(huán)境嗎？——基于31省的模糊集定性比較分析》，《電子政務(wù)》2020年第12期。⑧唐天偉：《我國政府效率與營商環(huán)境的趨同性及作用機(jī)理》，《中國高校社會(huì)科學(xué)》2021年第1期。⑨周振超、蔣琪、彭華偉：《稅收“放管服”改革視域下納稅人營商環(huán)境滿意度》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。⑩李文彬、陳曉絢：《供需關(guān)系視角下的營商環(huán)境滿意度分析——源自廣東省的探索性調(diào)查》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。李成、施文潑：《世界銀行納稅營商環(huán)境指標(biāo)體系研究》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第5期。南京大學(xué)課題組、孫武軍、徐樂：《我國保險(xiǎn)業(yè)營商環(huán)境評價(jià)體系構(gòu)建——基于江蘇省的應(yīng)用分析》，《保險(xiǎn)研究》2020年第5期。馮燁：《法治化營商環(huán)境評估指標(biāo)體系構(gòu)建》，《理論探索》2020年第2期。謝紅星：《法治化營商環(huán)境的證成、評價(jià)與進(jìn)路——從理論邏輯到制度展開》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第11期。婁成武、張國勇：《基于市場主體主觀感知的營商環(huán)境評估框架構(gòu)建——兼評世界銀行營商環(huán)境評估模式》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2018年第6期。劉江會(huì)、黃國妍、鮑曉曄：《頂級“全球城市”營商環(huán)境的比較研究——基于SMILE指數(shù)的分析》，《學(xué)習(xí)與探索》2019年第8期。楊枝煌、劉澤黎、李斐：《構(gòu)建有中國特色的營商環(huán)境評價(jià)體系》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2020年第5期。張三保、康璧成、張志學(xué)：《中國省份營商環(huán)境評價(jià)：指標(biāo)體系與量化分析》，《經(jīng)濟(jì)管理》2020年第4期。楊濤：《營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究——基于魯蘇浙粵四省的比較分析》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》2015年第13期。吳思康：《深圳營商環(huán)境評估的五個(gè)維度及優(yōu)勢分析》，《人民論壇》2019年第28期。劉帷韜：《我國國家中心城市營商環(huán)境評價(jià)》，《中國流通經(jīng)濟(jì)》2020年第9期。李志軍、張世國、李逸飛、單珊：《中國城市營商環(huán)境評價(jià)及有關(guān)建議》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。李成順：《充分發(fā)揮政府在優(yōu)化營商環(huán)境中的重要作用》，《技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2020年第4期。孫群力、陳海林：《我國地區(qū)營商環(huán)境的決定因素、影響效應(yīng)和評價(jià)指數(shù)——基于MIMIC模型的研究》，《財(cái)政研究》2020年第6期。鄭浩生、李東坤：《省以下分權(quán)改革促進(jìn)地方基本公共服務(wù)供給嗎?——來自四川省“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第4期。趙光勇、辛斯童、羅梁波：《“放管服”改革：政府承諾與技術(shù)倒逼——浙江“最多跑一次”改革的考察》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。解安、楊峰：《“放、管、服”改革的經(jīng)驗(yàn)啟示及路徑優(yōu)化》，《中國行政管理》2018年第5期。陳水生：《國家治理現(xiàn)代化視角下的“放管服”改革：動(dòng)力機(jī)制、運(yùn)作邏輯與未來展望》，《政治學(xué)研究》2020年第4期。程波輝、彭向剛：《兩種政府模式下的“放管服”改革比較》，《行政論壇》2019年第6期。沈榮華：《推進(jìn)“放管服”改革：內(nèi)涵、作用和走向》，《中國行政管理》2019年第7期。王丹、劉祖云：《鄉(xiāng)村“技術(shù)賦能”：內(nèi)涵、動(dòng)力及其邊界》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第3期。