推進新一輪零基預算改革研究

◎文/林 穎

零基預算是指預算支出在編制預算時歸零開始，根據重點保障領域和政策重點，確定優先順序，剔除以前不必要支出， 量力而行予以保障。零基預算理念清晰，實際運用要求極高。一是“從零起步”， 有助于打破固化；二是理性主義， 以科學決策為基礎分配預算資源； 三是有序分配， 在較高層次上將各部門“決策包”合并形成政府的總體排序，突出輕重緩急。直接的目標意義在于運用零基預算理念， 打破支出固化僵化、 預算安排只增不減的格局， 盤活用好沉淀和閑置資金資產，為過“緊日子”提供制度保障。 更深遠的意義在于以預算編制改革為突破口， 打破固有利益格局和路徑依賴， 提升預算管理的宏觀指導職能、 重塑優化預算分配權力結構等。

我國零基預算實踐分兩個時期，都發端于地方政府，一次起于1993 年，是財稅體制改革大趨勢下的主動探索；一次起于 2015 年，是現代財稅制度改革的重要探索， 也是經濟發展進入新常態的被動求變。 在改革契機的判斷上有兩點不同， 一是現實需求的緊迫性更強；二是財政制度和技術基礎改善后的可行性更高。 2015 年以來天津、廣東、陜西、上海等省市先后開展新一輪零基預算改革， 其中貴州等地的零基預算改革得到國家領導的充分肯定。與上世紀90 年代我國零基預算改革試驗相比，當前推進零基預算改革，是站在現代財政制度上零基預算的新探索， 也是在財政緊平衡背景下零基預算改革的再出發。

一、西方國家施行零基預算的經驗教訓

（一）零基預算在西方國家的發展歷程

零基預算登上歷史舞臺的時代契機源于20 世紀 70年代， 美國經濟呈現滯漲危機，政府收入銳減，支出壓力陡增， 財政改革的首要問題是如何緩解支出壓力， 維系預算平衡。 而傳統的增量預算方式過于依賴基數， 支出調整能力存在較大局限。 在此背景下， 被認為是削減支出規模利器的零基預算從公司部門實踐， 被引入到政府公共預算部門。 1971 年，美國德克薩斯儀器公司零基預算成功使用。 1973 年，佐治亞州將零基預算引入政府部門， 1978 年在聯邦政府全面推廣零基預算， 雖很快于1981 年后在聯邦政府層面逐步被廢止，但到90 年代末仍約有45%的州和地方政府在繼續使用零基預算， 對許多國家的預算管理改革產生了深遠的影響。 零基預算在美國政府預算實踐中的發端、興起、式微，以及 2008 年以來的新思維， 一方面受政治因素的影響， 另一方面也因為早期零基預算方法程序上的問題與局限， 如過高的預算理性要求、 過高的信息數據需求、 過于繁雜的預算文書、 經濟合理性和政治法律合規性難以兼顧、 難以普遍采用等。

美國零基預算范圍廣，幾乎覆蓋所有政府支出；現代預算體系較為完善， 有制度基礎； 前期已經進行了績效預算、 計劃—項目預算改革，有技術基礎。美國零基預算模式契合70 年代經濟滯漲， 政府收入銳減的時代背景；強調“排序”過程；幾乎覆蓋所有政府支出； 制度和技術基礎較好， 但未引起預算行為真正變革。

（二）美國零基預算改革的主要經驗教訓

美國零基預算方法可歸納為5 個步驟， 識別和定位決策單位的目標任務、 為每個決策單位建立支出項目決策包、對決策包進行排序、將排序進行合并、 按優先順序配置資金。 美國零基預算模式經驗特點在于強調 “精做預算，比較優化，覆蓋面廣，制度和技術基礎好”：精做預算，制定不同目標、不同努力水平的決策包；比較優化，強調項目合并“排序”過程；覆蓋面廣，包括所有政府支出；制度和技術基礎好，“定員、定額、定標準”、績效預算、計劃—項目預算等現代預算體系基礎好。

美國零基預算未能帶來預算行為的根本性變革，對政治法律決定的支出預算剛性依舊無能為力， 且執行程序繁瑣和執行成本巨大，沒有起到預期的作用。 實踐層面上， 很多人認為美國零基預算模式的改變并沒有帶來預算行為的真正變革的原因在于， 零基預算技術要求太高，降低了其實用性，決策單元劃分和決策包合并難，政治法律決定的支出預算剛性依舊很強，政治、經濟、社會、技術、文化等因素，給零基預算推行造成極大障礙。

（三）西方國家新零基預算的思維轉變

美國零基預算改革對許多國家的預算管理改革產生了深遠的影響。 國際上逐漸發生了轉變， 一是零基預算由基數概念轉變為理念概念，強調零基預算的理念；二是分類把握突出重點， 做好支出審查。 零基預算被很多政府和企業部門視為削減成本、 擺脫非生產性政治支出的特殊機會。 英國、 丹麥等OECD 國家運用零基預算理念削減財政支出取得了很好的效果，其核心要件是“支出審查、績效預算、風險導向、聚焦關鍵部門、 程序控制”。2020 年南非提出其未來的國家財政規劃將遵循零基預算。 貝恩對全球各地不同行業近1300 名企業高管的最新調查顯示，零基預算在25種管理工具中提及率第一，滿意度卻最低， 企業高管更多局限于把零基預算視為成本削減工具， 而不是成本管理方法的重大改變。 理念的廣泛普及和執行的矛盾困難依舊是零基預算面臨的普遍現實。

二、我國探索零基預算的過程中面臨的問題和堵點

（一）我國探索零基預算改革的主要過程

1993 年起，中央層面財政“分稅制”改革勇立潮頭，地方層面也嘗試以 “零基預算” 為主流的財政改革，湖北、河南、陜西、甘肅、云南、福建、廣東、河北和安徽等省份， 軍隊等公共部門先后推行過零基預算。 這個時期的中國仍處于摸著石頭過河階段， 零基預算并未達到預期的效果，并于2000 年以后逐漸銷聲匿跡。

2014 年以來，制度層面我國開啟了新一輪財稅制度改革， 現實層面財政收入增速下降， 支出剛性增長矛盾進一步加劇， 零基預算改革重回財政視野。 2015 年廣東省率先開展試點，發布《廣東省省級財政零基預算改革方案》；同年陜西省印發 《關于省級全部實施零基預算改革的意見》；2018 年，貴州省決定全面實施省級部門零基預算改革；2019 年， 天津市印發 《關于嚴格實施零基預算管理的工作方案》，積極探索零基預算管理4G 新模式；2020 年，上海、山東等地兩會提出要推行 “零基預算”。財政部部長在2020 年全國財政廳 （局） 長座談會上指出， 要按照零基預算理念對2020 年預算進行全面梳理。2021 年 4 月國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，積極運用零基預算理念， 打破支出固化僵化格局， 合理確定支出預算規模， 調整完善相關重點支出的預算編制程序， 不再與財政收支增幅或生產總值層層掛鉤。 零基預算改革走入新的全面發展階段。

（二）我國零基預算改革的前期經驗教訓

與其他預算過程不同，零基預算是一個自下而上的組織過程。 它需要吸引預算各個環節的政府與部門加入， 試圖通過宏觀層面的影響力去改變底層預算主體，但卻沒有辦法給底層預算主體提供更高的預算額度或者其他直接好處。 所以作為一個試圖理性運作的預算過程， 它可能看上去有一個不錯的愿景， 但是方法并不明確。

從前后兩個時期的實踐來看， 我國探索零基預算的過程中的主要經驗：強調“零基” 理念， 重新確定支出結構；明確排序依據，天津明確了預算安排的正面和負面清單， 上海出臺了與推動高質量發展相適應的指標體系；結合預算項目庫管理， 打破項目使用的限制和約束等。

主要教訓和局限性在于：限于財政行動，宏觀統籌不夠。局限于降本層面，對政府職能邊界和合理支出論證不足，部門間統籌不夠，缺乏清晰的規則理念。 以項目和專項經費為主， 范圍有待拓展。 更多只涉及一般公共預算中本級可掌握的項目和專項經費， 對部門職能轉變帶來的支出適應性調整、 基本支出標準的零基考量等問題觸及不多， 對固化支出觸動乏力。項目論證要求高，跨部門支出排序難。 預算控制數的慣性做法依舊存在， 對預算論證準備、編制水平、績效管理、支出標準體系，尤其對項目標準體系建設都是極大挑戰。

（三）當前我國零基預算改革面臨的問題和堵點

一是政府治理機制不健全影響零基預算統籌力度。政府職能邊界和合理支出缺乏決策機制，“二次分配權”肢解預算管理權的統一性，以及部門間治理機制不到位。預算權責體系掣肘，影響零基預算適用范圍。 預算分配權力分散， 部門職責紛繁復雜，劃分不夠清晰，部門績效目標眾多， 政治權力影響預算結果與過程， 部分預算項目實質的排序難以實施。二是制度政策性因素影響零基預算適用范圍。 財政制度還不完善， 影響零基預算統籌力度。四本預算統籌、跨部門統籌、 部門內部資金統籌等還不夠， 地方政府預算自主權、 收入預算預測穩定性不足等， 影響零基預算集中統籌財力保重點的基礎。 法定掛鉤、 剛性提標和體制原因等導致支出 “合規性”固化。三是技術性支撐不足。技術性因素影響零基預算實用性。預算論證準備不夠充分、編制水平不夠高、 績效考核評價管理支撐不夠、 支出標準體系尤其對項目標準體系建設不夠成熟等。

三、推進新一輪零基預算改革的可行路徑

多年來， 政府預算改革一直是世界性的浪潮， 無論是在發達國家， 還是在發展中國家， 政府都試圖通過預算制度和模式的變革來適應環境和回應公眾需求， 來解決財政危機、 治理危機或者發展危機。與其他國家相比，中國推進零基預算改革具有特殊性和復雜性， 一方面中國零基預算改革的財政制度背景處于不斷變化之中，另一方面零基預算改革本身也是推進中國財政制度變革的力量之一。 我國圍繞零基預算改革開展的豐富實踐活動， 促使有關零基理論的創新，反過來，零基預算理論又會指導和完善預算改革的實踐， 預算改革的理論和實踐兩者是相互聯系和相互促進的， 零基預算改革與財政制度背景之間形成了復雜的互動、適應和協調。

（一）基本思路

“全面覆蓋、分類推進、把握關鍵、完善配套”。 全面覆蓋財政資源和預算支出；分類分層考慮改革的要點，中央層面注重改革的整體性和系統性，地方層面積極探索、大膽試點；政府預算層面強調基于國家治理需求的職能統籌，部門預算層面加強預算精細化和支出審查；把握零基預算關鍵節點， 基本支出突出職能轉變對支出延續必要性的再考量和支出標準的再評估， 項目支出突出零基思維；完善改革配套，在法制機制上提供相應支撐保障。

（二）可行路徑

1.做好零基預算改革的框架設計

按照“零基預算”理念，強化預算宏觀指導。 在宏觀上重新構建權責清晰、 分擔合理的政府保障邊界， 對預算進行全面梳理， 明確重點保障領域和政策重點， 形成預算宏觀指導標準， 強化支出統籌和結構優化。 統籌力度上，理順預算權力結構。提升預算決策層次， 財政部門統攬政府收支、 統一行使預算權， 合理配置部門項目安排和調劑權。 可行的方式包括， 借鑒天津、 上海等地實踐， 出臺基于 “國家治理目標”的預算優先排序指引，有效協調財政、 發展改革等部門的分工合作， 制訂切合各區域部門實際的管理政策，詳細的管理操作規則， 完善的編制流程， 進行跟蹤與控制， 通過相對統一的預算模板進行零基預算的分析、考評與績效考核等。

2.將績效管理理念融于零基預算的全流程

適用范圍上， 分步驟實施。 初期重點將零基預算理念貫徹到重大項目中， 完善項目退出機制； 中期重點清理制度、政策限制；遠期完善相關法律制度、 各預算間統籌與審批機制、 轉移支付制度等。 以清晰的目標和良好的績效數據為依據， 要求預算項目明確績效目標， 厘清支出邊界， 強化績效評價的結果運用。

3.將部門和地方政府置于零基預算約束下

將政策和績效目標作為部門和地方政府預算的起點， 加入零基預算過程的各級政府和部門， 想法也不會像“精簡預算”或讓“預算變得更精確”那么簡單，所有的可持續發展都會與利益緊密聯系在一起。 從部門生存法則來說，可以有“暫時收縮的可持續”，但不會有“前景趨窄的可持續”。 所以在措施上，要加強跨部門、跨區域預算合并與排序比較， 在成本績效視角下， 調動各方預算審慎度和積極性。

4.零基預算與中期財政規劃、項目庫改革相結合

技術因素上， 與現代財政改革相結合， 將績效管理理念融于零基預算的全流程；與中期財政規劃、項目庫改革相結合。 結合中期財政規劃多目標統籌職能， 將獨立的方案或單個項目置于可持續性的統一預算管理系統， 依托項目庫系統進行排序擇優。 將零基預算理念貫徹到重大項目中， 先根據經濟及財政形勢的變化確定重大項目， 并按照輕重緩急科學排序， 然后用零基預算理念安排重大項目， 并及時根據形勢調整項目， 完善項目退出機制， 避免部門支出結構的固化。

5.完善預算支出指標體系標準， 進行嚴格的執行追蹤

以零基預算管理工具和方法持續追蹤關鍵指標，修正推動預算支出標準化。 完善與推動高質量發展相適應的指標體系， 以作為各級政府安排預算、 分配資金的重要依據， 同時通過零基預算管理工具和方法持續追蹤關鍵指標并修正。 以“零基數”為基點撬動機械的基本支出核撥體制和預算標準。 突出零基思維， 依據職能轉變論證基本支出必要性， 推動人員精簡和職能發揮； 持續追蹤關鍵指標， 修正 “沿襲標準”、編制數、定額控制數等，促進基本支出指標標準化。