淺議績效評價第三方的引入及管理

◎文/天津市財政局檢查局課題組

2018 年， 中共中央、國務院發布的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中提出“建立專家咨詢機制， 引導和規范第三方機構參與預算績效管理”。隨著預算績效管理的全面推進， 財政支出績效評價工作范圍也不斷擴大， 越來越多的第三方機構開始參與到財政支出績效評價工作中來。與傳統的體制內考評不同，第三方參與財政支出績效評價拓寬了評價主體的范圍，且獨立性更強， 并借助其專業能力建立系統科學的評價體系，從而得出專業性、有參考價值的評價結果。

一、引入第三方參與績效評價勢在必行

（一）天津市績效評價工作發展歷程

財政支出績效評價工作自2008 年在天津已開展十余年，這些年間，天津累計完成了百余個財政支出項目的績效評價工作，涵蓋教育、科學、工業、農業、社會保障、基礎建設等諸多重點領域，績效評價工作影響巨大、 成果顯著。 2018 年 9 月中共中央國務院出臺了 《全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）， 首次以中發的字號發行預算管理文件，天津市在 2019 年 11 月 24日出臺了 《中共天津市委天津市人民政府印發 〈關于全面推進預算績效管理的實施方案〉 的通知》（津黨發〔2019〕25 號）， 要求到 2020年底，市、區兩級基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系， 實現預算和績效管理一體化， 有效提升預算管理水平和政策實現效果。

具體而言， 天津市績效評價工作大體可分為三個階段： 第一階段為試點階段，2007 年底，市政府辦公廳下發了 《轉發市財政局擬定的天津市市級財政項目支出績效評價管理辦法（試行）的通知》，標志著天津市市級財政支出項目績效評價工作正式展開，2008 年為績效評價在天津市的試點階段，按照“先簡后繁、 先易后難、 由點及面”的思路，開展4 個項目績效評價的試點工作， 探索績效評價工作模式； 第二階段為 擴 面 階 段 ，2009—2011年， 天津市財政支出項目績效評價工作進入擴面階段，績效評價在試點工作后進行了擴面，增大了績效評價工作的影響；第三階段為全面實施階段，自2012 年至今，天津市績效評價工作進入常態化，財政部和市政府辦公廳分別出臺了《財政支出績效評價管理辦法》《關于推進我市績效預算管理工作的指導意見》《天津市財政支出績效評價管理辦法》等制度文件，天津市財政局還專門成立了預算績效管理處，負責天津市預算績效管理的專業工作， 自 2020年，預算績效管理處密集出臺了《天津市市級部門預算績效目標管理辦法》（津財績效〔2020〕16 號）、《天津市市級預算績效運行監控管理暫行辦法》（津財績效〔2020〕11 號）、《天津市市級財政項目支出績效評價管理辦法》（津財績效〔2020〕12 號）等9 個文件，標志著天津市財政支出項目績效評價工作全面鋪開。

（二）財政支出項目績效評價引入第三方的必要性

績效評價是較為復雜的工作，因項目涉及領域廣泛，需具有廣泛的專業知識予以支撐， 這些都需要開展大量探索性和開拓性的工作。 因此， 無論從績效評價工作本身還是評價主管部門的需求來看， 第三方機構的參與可以使績效評價工作更加具有效力。 第三方獨立機構具有更為專業的業務知識且具備中立性， 這都有利于績效評價的公正合理， 也有利于緩解政府業務繁重的壓力，同時還有利于發揮績效評價工作的監督作用， 使政府評價部門從繁重復雜的績效評價工作中解脫出來， 更好地履行指導和監督職能。

反過來看，目前監督機制和自我約束機制比較缺乏，績效評價若僅依靠內部評價的方式，很可能影響其質量和真實性，不符合科學性、客觀性的要求。 因此，為保證評價效果和質量，避免流于形式，應適當引入外部評價制度，引入第三方機構參與評價，不僅可以增強評價的客觀性和公正性，也可以提高評價對象和社會各界對評價結果的認可程度，擴大評價的影響和效果。

由于績效評價工作的復雜性、多樣性，要取得公正客觀的評價結果， 就必須解決指標體系和評分標準等一系列難點問題， 這都需要建立在專業知識和大量的工作實踐經驗的基礎上。 第三方機構在這方面具備先天的優勢， 其獨立的身份也有助于指標體系和評分標準的建立。 最后得到的評價結果也能做到更科學、 更公正。 另外， 評價工作需要處理大量的基礎數據， 做出很多復雜的評判，業務量很大，僅依靠評價部門自身的人員往往技術水平跟不上，疲于應付，有了第三方機構的參與， 監管部門的工作壓力將大大緩解， 可以把主要精力放在評價結果的應用和監管決策上， 更好地把握評價的質量和最終效果。

（三）天津市引入第三方機構的工作現狀

首先在國際上，聘請民間審計執行績效評價也是現行普遍的做法。 在我國目前的實踐中，財政部以及其他省份地區也開始逐漸嘗試以第三方機構作為績效評價參與者進行評價工作，例如廣東省、江蘇省，在多年前就已經將重點評價項目交由第三方機構實施評價，就效果而言，較自主評價更為顯著。

就天津市目前現狀而言， 自績效評價工作開展以來， 一直的做法是由天津市財政局檢查局實施財政支出項目績效評價工作，至2015年， 采取了聘請會計師事務所注冊會計師加入評價組的方式， 引入了第三方機構人員；2018 年， 對中德職業學院高職提升辦學能力項目的績效評價嘗試了會計師事務所半包的評價方式；2019年， 對市交通運輸委鄉村公路項目和市農委現代農業產業技術體系創新團隊項目績效評估采取了遴選半包會計師事務所的評價方式；2020年， 嘗試了全面委托中介機構的方式， 采取了財政干部牽頭， 對接中介機構具體實施。 目前看，和外省市相比，天津的第三方工作機構引入形式還較為單一， 仍以聘請會計師事務所注冊會計師加入評價組的方式為主，僅2020 年采取了大規模的外包模式，而實際上2020 年的外包模式仍有一大部分由財政主導評價方向和評價路徑。 在以后年度如何豐富引入形式，探索引入機制，是一個不斷認知和嘗試的課題。

二、全國各地引入第三方參與績效評價工作的模式及優劣分析

（一）“全包”模式

1.模式概要及管理形式

“全包”模式就是通過政府采購等公開的形式， 招標引入第三方評價機構， 并將績效評價全流程有關事宜全權委托， 這是一種典型的政府購買服務的形式。 全國各地多采用此種引入第三方參與績效評價的模式， 一般評價程序是由財政部門確定評價的范圍、重點、目的，財政部門和第三方機構共同確定評價指標側重點， 由第三方機構實施最終評價工作，并對評價結果負責。

2.優缺點分析

“全包” 模式的優點：一是有助于轉變評價主管部門職能， 由管理型機關向服務型機關轉變，提高行政效率。將評價主管部門從原來繁冗復雜的公共服務中解放出來，便于騰出資源、更好地實現其他行政職能， 進而有利于提高評價主管部門的行政效率； 二是讓專業的人做專業的事， 由社會組織提供公共服務， 也有利于提高公共服務質量。實踐表明，社會服務組織不僅具有專業性，而且具有相對的獨立性， 能夠保證其所提供服務的質量，從而更大限度地滿足公眾的需求。

“全包” 模式的缺點：一是購買服務過程中存在風險， 購買服務的全過程中無法克服采購方與供應商的信息不對稱問題， 很可能出現“小題大做”或者“大題小做”的問題； 二是可能存在供應商壟斷的行為， 在政府購買公共服務的領域， 可能市場被一小股供應商把持的技術優勢、經驗優勢、價格優勢等阻止新供應商進入。

（二）“半包”模式

1.模式概要及管理形式

本質上講“半包”模式是一種合作模式， 由財政部門采取公開的方式招募 “合作伙伴”，在招募方的指導下開展績效評價工作。 財政部門由專門的評價組負責該評價項目， 負責對第三方進行業務指導， 監督第三方的工作規范性、科學性和客觀性，第三方機構只是實際操作者，評價結果要獲得財政部門評價組的認可， 最終的評價報告由財政部門評價組出具并對評價結果負責。

2.優缺點分析

“半包” 模式的優點：一是能夠發揮政府和主管部門的行政優勢， 由財政部門對評價項目負責， 各項目組負責人配合度更高， 有利于第三方信息的獲取； 二是也能利用第三方的專業性優勢，使得評價結果更加科學，實現政府與社會組織的合作。

“半包” 模式的缺點：一是第三方的工作程序和工作方法與財政部門評價組相差略大， 實際的評價工作往往與財政部門提出的評價需求和目的有偏差， 常會出現階段性評價完工后需返工重新評價的問題； 二是第三方僅作為實際操作者， 最終對評價結果負責的是財政部門評價組， 這也給財政部門評價組帶來風險。

（三）“編入評價組”模式

1.模式概要及管理形式

這種模式是在由評價主管部門主導的績效評價中，第三方機構或者行業專家以評價組成員的身份參加評價的一種工作模式。 第三方人員編入財政部門評價組，單獨簽署聘用協議， 以外聘人員的身份參與績效評價工作， 和財政部門評價人員共同組成評價組， 日常由財政部門評價組管理。

2.優缺點分析

該模式的優點： 一是能夠讓第三方機構人員在評價中發揮經驗豐富、 專業性強的特點， 或者利用行業專家在某一領域的權威性的作用， 彌補政府部門開展績效評價存在的專業性不強、效率不高等問題； 二是編入財政部門評價組更有利于對第三方人員的管理和監督，實時掌握其工作狀態， 及時調整工作偏差。

該模式的缺點： 政府部門開展評價力量有限， 能開展的績效評價項目也有限，只能在重點領域的重點項目上開展工作，以起到“以點帶面”的效果，不能很好地適應當前預算績效管理全面鋪開的實際情況。

（四）第三方參與評價的共性制約問題

2019 年天津市開展的市級重點財政支出績效評價項目中， 鄉村公路補貼和現代農業創新團隊建設兩個項目以“半包”模式引入第三方參與績效評價工作， 并從中總結了很多寶貴的經驗教訓。 2020 年，為繼續推進評價工作提質增效， 加大對第三方中介機構的培育力度，天津市以招投標形式在全國范圍內選出7 家優質會計師事務所參與2020 年重點項目績效評價工作。 現結合歷年以“編入評價組”模式引入第三方參與績效評價工作的模式經驗， 總結不同模式下第三方參與績效評價面臨的共性制約問題。

1.第三方信息獲取方面的制約

在績效評價啟動階段，第三方獲取的評價項目信息主要來源于項目負責人員和項目立項文件等資料， 對于項目績效評價的立項背景、需求重點、 評價目的在認識上存在一定局限性。 而第三方加入績效評價工作后主要負責現場工作， 與項目主管處室溝通較少， 往往到后期報告形成階段， 才與項目主管處室對接報告內容。 此時往往會發現第三方所出具的報告與主管處室重點關注的內容存在一定差異， 報告主題、結構、口徑、內容以及發現問題等方面可能會需要大量修改， 在修改過程中會耗費大量時間和精力。

2.第三方工作程序方面的制約

在績效評價現場評價階段， 也是第三方充分發揮其專業性工作的階段。 第三方獨立機構充分參與績效評價實施階段， 其具備的專業水平和中立性不僅有助于績效評價的公正合理， 也有利于緩解政府業務繁重的壓力，更有利于發揮績效評價工作的監督作用。 政府評價部門在績效評價覆蓋范圍日益廣泛的當下， 也能從繁重復雜的績效評價工作中解脫出來， 更好地履行指導和監督職能。 但是第三方獨立機構的工作程序很大程度上根據自身審計工作經驗， 沿用以前的工作方式， 使用的績效評價指標、 報告模板也與文件規定差別很大。 在開展工作前如果沒有做好溝通和事前培訓， 第三方獨立機構的專業性不但無法得到充分發揮， 還可能出現工作文書內容差異、 與其他績效評價報告無法橫向對比的漏洞。

3.第三方專業能力方面的制約

財政支出績效評價工作并不是僅僅對項目的財政支出情況進行檢查， 更注重項目的完成質量和體現效果。但是第三方專業機構往往專業性體現在財務審計方面，對項目的具體工作方面專業性有限。 然而績效評價項目涉及的領域十分廣泛， 各項目的專業性也各不相同，第三方機構對績效評價項目涉及的專業領域了解不夠深入。同時由于工作經驗所限，第三方機構往往對于項目單位部分問題的情況說明是否合理無法做出專業判斷。 在2020 年的績效評價項目中，大部分項目采取聘請專家發表意見的方式， 使績效評價報告更具專業性。

三、結合天津現狀如何提升第三方引入和管理效能的建議

（一）“全包”和“入組”形式并存，解決“量”與“質”的矛盾

1.如何開展“全包”的建議

（1）完善遴選機制，提高準入門檻

建立公開、透明、擇優競爭的遴選機制， 對參與第三方評價的會計師事務所等中介機構進行考核評價。 一是制定完善的遴選標準，對參選事務所的規模、 資質、評價業績、信用等作出具體規定； 二是以遴選標準為依據， 建立第三方機構庫，通過第三方機構自行申報、行業專家監督、財政部門審核的方式， 確定第三方機構庫，并實行動態管理，優勝劣汰；三是在第三方機構庫的范圍內，通過招投標的形式， 讓中介機構公平競爭，最終確定入選具體評價項目的中介機構。

（2）規范工作程序，加強過程監控

制定第三方機構參與績效評價的評價規程， 規范工作程序，并實施過程監督。一是對第三方機構進行業務指導，對評價程序、工作紀律等做出具體要求， 明確工作底稿及績效評價報告的格式、內容和相關資料的獲取流程；二是制定評價方案，在具體項目開展前， 對該項目評價范圍、評價目的、指標設計側重點等做出標準的要求，并形成評價方案； 三是進行過程監控， 由財政部門派出代表對第三方機構的工作進行定期或不定期的檢查，并加強溝通， 確保工作質量和程序合規。

（3）完善驗收審核，提高評價質量和采信度

項目評價完成后， 對第三方機構的績效評價項目進行驗收審核。 一是對第三方機構評價工作效率進行考核， 核查完成評價工作的及時性； 二是對評價工作的客觀性進行考核， 對獲取資料的真實性、 審核程序的完整性、 支撐結論的依據進行抽查復合； 三是對評價工作的質量進行考核， 檢查指標設計的科學性、 評價方向與評價的目的對應性以及底稿制作和評價報告的規范性等內容； 四是對第三方機構在績效評價過程中是否遵守工作紀律進行考核， 通過向被評單位發放調查表的形式復核工作紀律問題。

（4）建立對第三方獎懲機制和公示制度

構建第三方機構績效評價工作的獎懲機制， 并與績效評估業務委托相掛鉤。 一是將對第三方機構的日常監督及驗收環節的結果進行公示， 記錄第三方機構的績效評價業績、 工作規范性和失誤等，形成檔案可公開查閱；二是日常考核及驗收環節得分情況， 可以與績效評估業務委托相掛鉤， 對于考核結果好的第三方機構， 在下次招投標績效評價項目時優先考慮； 三是建立合理的退出機制， 第三方機構在工作中出現重大失誤， 或謀取私利的， 應該要求第三方機構從機構庫中退出， 有重大差錯等產生嚴重后果的行為，應該依法追究第三方機構的法律責任。

2.如何采用“入組評價”的建議

（1）建立健全注冊會計師（以下簡稱“注師”）推薦和采用程序

采用 “入組評價” 的方式， 要建立健全注師推薦和采用程序。 一是根據績效評價項目的規模、 難度和質量要求等因素， 確定對注師的資質、工作經驗、專業能力和對注師數量的具體要求；二是選聘注師時可采用行業推薦、 財政部門內部推薦等途徑，采用差額推薦的方式，財政部門成立審核小組， 在所推薦的人選中，根據其資質、績效評價工作經驗、 與具體項目匹配度、 職業道德等情況進行審核， 擇優選擇編入評價組。

（2）建立參與評價注師人員儲備庫， 優先使用參與有經驗、表現好的注師

建立參與評價注師人員儲備庫，一是通過發布公告、申請邀請、 審核審查等程序和方式， 建立數量充足的注師人員儲備庫； 二是按照參與績效評價工作的經驗、專業能力、道德水平等，在注師人員儲備庫中進行分級管理； 三是對儲備庫中的注師實行動態管理， 建立準入和退出機制，吸收優秀人才，對工作出現重大失誤的退出儲備庫； 四是在選擇編入評價組的注師時， 優先在注師人員儲備庫中選擇有經驗、表現好的注師。

（3）建立參與注師反饋制度，提高其工作積極性

一是建立起良好的溝通交流渠道， 在績效評價工作開展的過程中， 積極聽取注師人員的專業性建議， 增加其話語權與參與權； 二是要在合理范圍內給予注師充分的信任，賦予其責任與使命，使其獲得責任感與信任感，以此激發其內在動力； 三是及時向注師所在事務所反饋其工作情況， 對注師在績效評價中的工作成果、 專業能力、綜合表現等予以反饋，提高其工作積極性。

（4）參與市場情況，適當提高補助標準

在選聘注師時， 了解注師行業實際收費行情， 合理制定補助價格。 一是以注師服務的社會平均成本、 稅金和合理利潤為基礎， 考慮當地經濟社會發展水平和注冊會計師行業發展程度等因素，合理確定費用基礎；二是要依據項目的范圍、 復雜程度、工作量的大小、注師的資質、耗費的工作時間、執業責任風險等因素， 確定合理的補助標準。

（二）健全法律法規，明確不同形式下第三方評價權利和義務

1.明確劃分政府部門與第三方評價機構間的職能邊界

政府部門與評價機構間的權利與義務， 通過制度化和法制化建設予以明確，保證第三方評價的獨立性，避免受政府機構、 被評單位的干擾。同時，在政策制定過程中， 要規定清楚參與評價的第三方機構應負擔的責任和義務， 明確第三方機構不履行義務的法律責任， 并對未能公平公正公允地開展績效評價工作導致的各種后果承擔全部責任。

2.建立和完善對第三方參與評價服務購買的指導意見

政府部門應該出臺制定關于對第三方參與績效評價服務購買指導意見等實施細則， 明確購買主體、服務承接機構的權利和責任。 對項目的立項、文本編制、組織實施購買的程序和方式、付費原則、費用核定以及購買主體的權利、責任， 服務承接機構的權利、責任做出明確規定。

（三）加大培訓力度，增強第三方績效評價工作的專業能力

1.制定嚴格的準入標準和規范， 從源頭保證第三方機構參與評價的專業能力

對參與評價的第三方機構的基本資質和條件， 可以從多方面進行規定，例如：是否取得行業協會許可的專業資質； 是否具備委托評價服務必備的硬件設施、 專業人員配置以及內部管理制度等； 是否在行業內有良好的聲譽和業績； 是否有處罰或懲戒以及投訴記錄等內容。

2.定期開展培訓和業務考核， 提升第三方機構的專業能力

政府部門應與行業協會聯合定期開展不同類型的培訓活動，涉及政策解讀、評價方法、 行業自律等多方面內容的培訓， 提升第三方機構的專業能力， 規范其參與評價的行為。同時，要制定對第三方評價人員的能力 （包括專業素質和技術水平、 職業操守等） 進行定期考核的制度， 以提升第三方評價機構的專業性和公正性。

（四）建立與第三方的溝通交流機制，減少臨時動議，提升溝通效果

1.搭建交流平臺，推動政府部門與第三方溝通交流機制的構建

在日常工作中， 不定期開展溝通交流， 實現雙方各自掌握的政策形勢、 評價方法的共享。 同時在評價實施之前， 制定規范化的溝通日程， 將整體評價工作劃分為具體的評價階段， 在重要節點開展定期交流， 減少臨時動議， 提升整體評價工作的效率。

2.建立常態化的評價監管機制， 保證評價進度實施和評價結果真實

政府部門通過制定對第三方參與績效評價工作監督檢查的管理辦法， 加強對第三方評價機構指標設計、評價標準、數據核查、評價進度等方面的業務指導和過程監管， 實現與第三方機構的定期匯報、 定期交流、 定期反饋， 同時不定期進行現場抽驗核查， 對第三方機構開展再評價， 保證評價進度實施和評價結果真實。