我國城市生活垃圾分類問題研究

秦若涵

摘 要：我國的生活垃圾在分類問題上發(fā)生了實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，尤其是《生活垃圾分類制度實施方案》于2017年出臺，這標志著我國正式進入到“強制分類時代”。截至目前，雖然我國城市生活垃圾分類已經(jīng)取得了一定的進展，但仍面臨著各種問題，例如市場以及公眾對于垃圾分類問題都沒有較強的意識，而且垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)不夠健全，以及垃圾分類管理系統(tǒng)分割化等，需要借鑒相關(guān)先進經(jīng)驗，加大垃圾分類宣傳力度，提高公眾參與度。因此，應充分發(fā)揮市場機制的作用，提高垃圾回收利用效率;完善垃圾分類法律法規(guī)，推進生活垃圾分類工作;建立縱向銜接與橫向協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展的垃圾分類機制，以期使垃圾分類質(zhì)量得到一定的保證。

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾;分類治理;現(xiàn)狀;研究動態(tài);問題;完善制度

中圖分類號：F062.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）28-0060-03

自2016年以來，針對垃圾分類這一問題在未來的工作進展，黨中央作出了相應的工作指示，對其高度重視。垃圾分類已經(jīng)不僅僅是對資源的節(jié)約以及環(huán)境的改善這一層面的問題，而是關(guān)系著我們社會的文明程度和水平的高低。按照相關(guān)指示要求，各級相關(guān)部門都加大了對垃圾分類的投入。從2017年開始，全國46個重點城市先行先試，在推進垃圾分類的工作中取得了積極進展。但在高質(zhì)量地推進垃圾分類工作取得實效的過程中，還有一些問題需要突破。針對這些問題，本文提出了相應的應對之策。

一、城市生活垃圾分類概述

（一）城市生活垃圾

城市生活垃圾屬于固體廢物，產(chǎn)生于城市日常生活的過程中，以及產(chǎn)生于城市在提供日常生活服務的活動中，還包括行政法規(guī)規(guī)定以及法規(guī)中分屬于城市生活垃圾中的固體廢物，包括家庭生活垃圾、菜市場或農(nóng)貿(mào)市場垃圾、道路垃圾、商業(yè)垃圾、公共場所垃圾，以及機關(guān)單位、學校、廠礦等單位的垃圾[1]。

（二）城市生活垃圾的特點

對于城市生活垃圾來說，有兩個非常顯著的特點，一個是關(guān)于其危害的，即具有污染性;一個則與城市生活垃圾進行分類的必要性有關(guān)，即具有資源性。

我國城市居民的消費水平在不斷提高，同時隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，使得產(chǎn)生的城市生活垃圾越來越多，焚燒、填埋等傳統(tǒng)的生活垃圾處理方式都極易產(chǎn)生有毒有害化學物質(zhì)，對環(huán)境造成污染。而城市生活垃圾中還存在著許多有再利用價值的例如紙類等材料，可以進行再回收利用。

（三）城市生活垃圾分類

城市生活垃圾分類是指城市生活垃圾在分類與收集時是按屬性、成分、如何進行處理、是否值得回收以及能夠給環(huán)境帶來何種程度的影響等方式進行的，這樣能夠更好地實現(xiàn)資源的處理和回收。城市生活垃圾分類屬于一個動態(tài)的過程，具體包括分類投放→分類收集→分類運輸→分類處理四個階段，連接了城市生活垃圾治理的始末。事實上，這項活動是社會性較強的，需要由政府及其部門、企業(yè)、公眾等多個主體協(xié)同完成，首先開始于幾個試點城市，然后逐漸在全國范圍內(nèi)普遍推行。截至目前，城市生活垃圾分類制度在實踐中或?qū)W術(shù)界都受到了越來越多的關(guān)注。

二、城市生活垃圾分類治理現(xiàn)狀

我國現(xiàn)階段共有三種方式來無害化地處理生活垃圾，主要為：衛(wèi)生填埋、垃圾堆肥和垃圾焚燒。這三種傳統(tǒng)的生活垃圾分類治理方式均有利有弊。衛(wèi)生填埋需要占用比較多的土地，對于后續(xù)的土地發(fā)展不利，并且這些垃圾中的不利甚至有害成分會對水陸空都造成嚴重污染，不但影響生態(tài)環(huán)境，而且甚至會危害到人們的健康。垃圾堆肥要求稍微高一點，要將垃圾完成分類的處理，同時對于有機物在垃圾中的含量也會有更高的標準，并且無法進行減量化的垃圾堆肥跟衛(wèi)生填埋一樣也需占用土地。最后是垃圾焚燒，即在高供氧與高溫的前提下，來完成焚燒的環(huán)節(jié)，以確保能夠充分燃燒有機垃圾，不需要占用太多的面積，而且還能回收中間產(chǎn)生的熱量，這熱量能供給有需要的地方，最后實現(xiàn)將廢棄的垃圾轉(zhuǎn)化為可利用的資源。垃圾經(jīng)過焚燒后，從數(shù)量上會有明顯地減少，這就可以減少占地面積，并且垃圾中的病原體也會因此被消滅，這就做到了小范圍的變廢為寶。所以垃圾焚燒法其中最好的方法，也是現(xiàn)在運用最多的主要方法之一。美中不足的是垃圾在焚燒的過程中還是會有二次污染，它雖然釋放熱量，但是跟著出來的還有煙塵、氮氧化物、二氧化硫、環(huán)芳烴等，而排放超標嚴重的二惡英類物質(zhì)是大部分垃圾焚燒廠存在的普遍問題，其超標可高達5.4～99倍。綜上，傳統(tǒng)的生活垃圾分類治理方式并不能有效地解決城市生活垃圾困境，要想真正解決“垃圾圍城”這一問題，將垃圾進行合理的分類處理才是關(guān)鍵。

三、我國城市生活垃圾分類問題研究動態(tài)

垃圾分類治理這一問題，一直是國內(nèi)的專家學者們致力研究的，尤其是我國近幾年已經(jīng)開始全面實施生活垃圾分類的制度，這更成為相關(guān)領(lǐng)域的研究重點，大致體現(xiàn)在以下三個方面：第一，研究是否有必要進行城市生活垃圾的分類。王一飛（2015）提出在垃圾的處理中，先分離出有害的部分，然后進行后續(xù)的循環(huán)和利用，這對于環(huán)境污染程度的降低以及環(huán)境效益的實現(xiàn)都具有重要意義;謝和成（2015）提出，各種環(huán)境問題都會隨著傾倒、堆放廢棄物的方式出現(xiàn)，市容市貌以及環(huán)境都會因此受到極大的影響，因此當務之急就是要將垃圾處理進行資源化[2]。第二，對我國城市生活垃圾分類制度困境的研究。鄒陽、許成陽（2019）認為，當前我國生活垃圾分類制度實踐中存在行政管理措施效力不彰、市場潛能未能有效發(fā)掘、公眾力量尚未充分調(diào)動等問題。劉佳（2017）認為，雖然我國已經(jīng)針對生活垃圾分類的問題制定了相關(guān)的法律法規(guī)，但是依然沒有解決以下幾個問題：沒有健全的法律法規(guī)體系;相關(guān)規(guī)定比較寬泛，沒有具體到很多細節(jié)問題，脫離實際，適用性不強。第三，研究該制度應如何隨著社會的發(fā)展而進行完善[3]。張艷芳（2019）提出，應以城市垃圾分類在不同地方的相關(guān)規(guī)定為前提，在此基礎(chǔ)上制定相應的管理責任人制度;應明確物業(yè)、社區(qū)、居民委員會為垃圾分類管理責任主體;應實施生產(chǎn)者責任延伸制度，從源頭上減少生活垃圾;應制定相應的獎懲制度，并且確保在合理的范圍內(nèi)實現(xiàn)城市垃圾分類的相關(guān)處罰制度[4]。張勁松（2017）在文章中提出，只有具備以下條件才能夠強制進行廢棄物的分類：必須要有相關(guān)的法律支持，政府要起到帶頭作用，號召全民都參與到垃圾分類中來，同時在因地制宜這一方法的指導下，遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思想。仇永勝、王儲（2017）在《推動我國城市垃圾分類法治化探討》一文中提出，要想在我國實現(xiàn)城市垃圾分類的法制化管理，就必須完成以下幾項工作：相關(guān)的法律法規(guī)要不斷地進行完善，確保這項工作有法律支持;相應的監(jiān)督機制也要建立起來，這樣才能夠提高工作效率;不同主體之間要有明確的法律責任，確保每個主體都參與到垃圾分類中來;進行相關(guān)宣傳活動，提高公眾垃圾分類參與度[5]。

四、我國城市生活垃圾分類中存在的問題

（一）垃圾分類公眾參與度不高

首先，與大氣污染，河水污染等直接影響到居民日常生活的環(huán)境問題不同，由于垃圾處理廠基本都建在郊外，居民在家中對“垃圾圍城”并沒有非常直觀的感受，更多的還是要借助于宣傳。所以當居民認為對垃圾不進行分類而對生活不產(chǎn)生直接影響的時候，他們的潛意識里會認為垃圾分類是可做可不做的。一旦居民在時間少的情況下，或者自身懶惰之后，就會不自覺地放棄垃圾分類。其次，一部分居民并沒有真正地認識到垃圾分類的重要性，他們的垃圾分類只是不想被懲罰而做的表面工作，沒有正確的態(tài)度，因此長效機制的形成更是難上加難[6]。最后，由于垃圾種類繁多，在沒有明確的垃圾分類指標下達前，居民非常有可能產(chǎn)生不會分或分錯的情況，進而導致居民參與度不高。

（二）垃圾分類處理市場化程度較低

垃圾分類涉及多個環(huán)節(jié)，從宣傳到監(jiān)督，每個環(huán)節(jié)政府行為都貫穿于其中[7]。但從筆者的調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)，以垃圾分類為主的行業(yè)非常匱乏，大部分企業(yè)主要負責垃圾分類處理的末端環(huán)節(jié)，市場還未被激發(fā)出有效潛力。這主要是由于以下原因：第一，從市場主體的利益角度來看，垃圾分類市場化運作才剛起步，國內(nèi)還沒有成功的案例可供借鑒，且垃圾分類處理的前期成本較高，見效周期長，因此想要其自覺主動參加還有相當大的難度。第二，我國大部分企業(yè)并沒有較為先進的技術(shù)來進行垃圾分類，沒有動力來進行投資的擴大以及技術(shù)革新成為企業(yè)的一大現(xiàn)狀。第三，由于目前居民垃圾分類意識不強，所以企業(yè)的垃圾分類后續(xù)工作無法順利進行。

（三）垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)不夠健全

現(xiàn)如今，我國關(guān)于生活垃圾分類的法律法規(guī)有如下所述三個類別：第一類是包括《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》在內(nèi)的國家層面的法律。第二類是行政法規(guī)和部門規(guī)章，頒布主體為國務院及其各部門，例如《城市生活垃圾管理辦法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等。第三類是與生活垃圾分類管理密切相關(guān)的地方性法規(guī)與部門規(guī)章，有《北京市生活垃圾管理條例》《上海市生活垃圾管理條例》等。但總體來看，現(xiàn)有立法還不夠健全。國家層面的法律主要是對生活垃圾管理從大方向進行規(guī)定，相應的內(nèi)容都是原則性的，但卻缺乏統(tǒng)一的垃圾分類、回收和處理標準，可操作性較弱。不僅如此，對政府及相關(guān)部門、公眾和企業(yè)等主體在城市生活垃圾分類中的責任界定不明確，造成了“誰都負責但實際上誰都不負責”的現(xiàn)象，因此在實踐中也使得地方立法機關(guān)和行政主管部門在執(zhí)行任務的時候經(jīng)常不知所措;地方法規(guī)不僅存在差別還可能存在矛盾，這就使得生活垃圾跨區(qū)域處理面臨困境，不便于經(jīng)濟的平衡發(fā)展和資源的循環(huán)利用。同時，以收費制度為例可以看出，沒有健全的配套措施，就會極大地降低公眾在這項工作中的參與度，立法目標便很難落實。

（四）垃圾分類管理體系分割化

目前，從整個管理體系中能夠明顯地看出有兩方面的問題是與垃圾分類相割裂的：第一，垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的完整管理體系沒有建立起來，中端和末端的收運、處理工作等沒有相應的設(shè)備支持，從而與源頭分類出現(xiàn)割裂。目前，實施垃圾分類的重點城市共有46個，其中一部分由于中末端的處理體系與其制定的生活垃圾分類標準并不能完美契合，因此居民在完成分類后，處理或者運輸?shù)倪^程中會出現(xiàn)重新混合的問題。所以，這對于居民進行垃圾分類的行動力以及分類的效果的影響都是極為消極的。第二，城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與再生資源系統(tǒng)兩網(wǎng)融合銜接不夠。與生活垃圾具有的資源性與污染性相對應，現(xiàn)實中存在著再生資源系統(tǒng)與城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)兩個網(wǎng)絡(luò)，目的是實現(xiàn)垃圾分類后的減量化和資源化。對于前者來說，拾荒者、企業(yè)以及廢品的回收者是其再生資源的回收利用的主體，能夠?qū)⒖苫厥盏纳罾M行回收;而對于后者來說，政府的環(huán)衛(wèi)部門及其管轄范圍內(nèi)的企事業(yè)單位是主體，能夠?qū)崿F(xiàn)生活垃圾的收集、運輸和處理工作。兩者往往同時進行、各行其是，很多尚未被分類出的可回收物就已被城市環(huán)衛(wèi)部門清理了。

五、我國城市生活垃圾分類的制度完善

（一）加大垃圾分類宣傳力度，提高公眾參與度

第一，在宣傳垃圾分類時，政府部門要起到帶頭作用，并帶動社會公益組織的宣傳工作，可以通過以下幾種方式，例如將生活垃圾如何分類做成宣傳冊進行發(fā)放，宣導垃圾分類的概念，明確怎樣進行垃圾分類以及垃圾分類的標準，倡導全民參與垃圾分類。 第二，小區(qū)物業(yè)可以拓寬宣傳渠道，既可以通過在小區(qū)公示欄張貼相關(guān)垃圾分類公益廣告，發(fā)放宣傳單、垃圾桶、垃圾袋，也可以定期舉辦垃圾分類知識競賽。第三，要借助社會輿論的力量，充分發(fā)揮微信、微博和短視頻等新媒體的作用，將垃圾分類的理念快速傳遞到整個社會。第四，還可以通過互聯(lián)網(wǎng)等報道有關(guān)垃圾分類這一工作的進展，對在這項工作中有突出表現(xiàn)的個人或團體宣傳表揚，讓公眾真正了解垃圾分類的意義，樹立正確的環(huán)境價值觀，激發(fā)公眾垃圾分類積極性[8]。

（二）充分發(fā)揮市場機制的作用，提高垃圾回收利用效率

政府在垃圾的分類回收利用中，起著非常重要的帶頭作用，能夠通過自身的倡導來帶動社會上各企業(yè)的行動，從而有效提高這項任務的工作效率。第一，應將市場機制引入其中，實現(xiàn)市場主體與政府共同合作的方式，這樣對于相關(guān)行政工作以及財政方面都是非常有利的。垃圾的收集、運輸以及處理等不同的階段共同構(gòu)成了垃圾處理的產(chǎn)業(yè)鏈，而市場機制可以貫穿于其中。例如在以上環(huán)節(jié)中，將市政的垃圾回收體系與德國的雙向回收系統(tǒng)協(xié)同運行，將標志著“綠點”的垃圾交由DSD公司處理;而回收利用PRT瓶的工作，則由JCRPA進行。以上兩個公司的區(qū)別在于，后者將資源送到回收企業(yè)時，會將廢棄物的收集與回收工作交由地方來執(zhí)行，而地方相應的執(zhí)行部門也會與協(xié)會有合作的協(xié)議。綜上所述，將市場機制引入到城市生活垃圾分類中，實現(xiàn)多個主體共同合作的方式是非常多元化的。第二，政府要通過設(shè)立各種法律法規(guī)來規(guī)范參與企業(yè)的行為。

（三）完善垃圾分類法律法規(guī)，推進生活垃圾分類工作

首先，要想實現(xiàn)生活垃圾分類管理的完善，前提是國家有統(tǒng)一的標準。明確的國家立法有助于政府及其部門、公眾、企業(yè)等主體在垃圾分類工作的過程中有規(guī)范的標準，這樣就能夠為地方性的法律法規(guī)的制定指明方向，也可以避免與法規(guī)條文發(fā)生沖突，做到全國一盤棋。所以，在國家層面，除了一些原則性的規(guī)定外，還應制定統(tǒng)一的生活垃圾分類、回收和處理標準或指導性文件，使立法具有可操作性。其次，對于地方立法而言，在部分有條件的地區(qū)可以先行嘗試區(qū)域協(xié)同立法，例如，京津冀地區(qū)可以在已經(jīng)實施的《北京市生活垃圾管理條例》的基礎(chǔ)上探索制定生活垃圾分類管理的區(qū)域協(xié)同法律文件，使地方立法之間更加協(xié)調(diào)，實現(xiàn)生活垃圾跨區(qū)域處理，推動資源循環(huán)利用和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，還可以將垃圾分類工作納入地方政府績效考核指標體系。最后，要明確各主體在城市生活垃圾分類中的責任，例如，可以建立不同地區(qū)、不同單位的生活垃圾分類負責人制度，同時針對單位、個人在生活垃圾分類不同環(huán)節(jié)違反規(guī)定的情況制定與之相對應的責罰機制，提高法律的實用性和違法成本[9]。

（四）建立橫向協(xié)調(diào)與縱向銜接相結(jié)合的垃圾分類機制，確保生活垃圾分類質(zhì)量

垃圾分類機制的建立是必不可少的一項工作，需要確保橫向協(xié)調(diào)和縱向銜接的完美結(jié)合。在生活垃圾的分類中，每個環(huán)節(jié)都緊密聯(lián)系，它們不是孤立的，而是一個系統(tǒng)工程。首先，應完成生活垃圾在投放、收集、運輸以及處理過程中的分類工作，實現(xiàn)相應的縱向銜接機制的建立。具體來說，可以參照上海在垃圾分類工作中的一些亮點，例如定時定點分類投放，在不同分類的生活垃圾的收集中使用不同的車輛，能夠保證投放和轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)工作的有效進行，還可以推動以再生資源利用為主的企業(yè)發(fā)展，同時也有利于建立生活垃圾產(chǎn)業(yè)園，確保餐廚垃圾處理過程中的高效率，實現(xiàn)處理生活垃圾的能力多元化。不僅如此，還應建設(shè)相應的基礎(chǔ)設(shè)備與設(shè)施，從而能夠更好地進行垃圾分類工作。另一方面，解決城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與再生資源回收系統(tǒng)的不協(xié)調(diào)問題離不開網(wǎng)絡(luò)主管部門的配合，要努力完成管理體制的統(tǒng)一與構(gòu)建。要不斷提升硬件設(shè)施的完善，將更為先進的智能技術(shù)應用于其中，使中轉(zhuǎn)站、交投站與智能回收機等設(shè)施在實現(xiàn)垃圾分類的同時，還能夠增加再回收的功能。

綜上所述，垃圾分類治理是一項巨大的社會系統(tǒng)工程，從2017年46個垃圾分類重點城市試行至今，我國的垃圾分類工作剛剛拉開帷幕，雖然首戰(zhàn)大捷，但是在后續(xù)的工作中也暴露出一些問題。在政府部門的帶頭下，社會、公眾以及企業(yè)都要積極地參與到這項工作中去。本著“減量化、資源化、無害化”的原則，著眼于垃圾產(chǎn)生、分類、清運、處置整個過程的產(chǎn)業(yè)鏈的完善，采取宣傳教育、市場運營、法制約束等多種手段，形成符合我國國情和中國特色的垃圾分類治理利用體系，從而提高我國城市的環(huán)境治理能力。

參考文獻：

[1]? 徐祥民.環(huán)境法學[M].北京：北京大學出版社，2005：272.

[2]? 謝和成.城市垃圾回收利用的必要性及對策[J].中國資源綜合利用，2015，（4）：42-44.

[3]? 劉佳.論城市生活垃圾分類的法律制度研究[J].湖北經(jīng)濟學院學報：人文社會科學版，2017，（1）：142-153.

[4]? 張艷芳.城市垃圾分類問題及其法律治理[J].人民論壇，2019，（9）：120-121.

[5]? 仇永勝，王儲.推動我國城市垃圾分類法治化探討[J].理論導刊，2017，（8）：101-104.

[6]? 鄒雄.日本“沼津模式”借鑒：我國垃圾分類的實現(xiàn)路徑[J].河南財經(jīng)政法大學學報，2019，（3）：149-150.

[7]? 蘇春燕，于鑫.城市生活垃圾分類問題研究[J].遼寧行政學院學報，2020，（9）：31-34.

[8]? 杜春林，黃濤珍.從政府主導到多元共治：城市生活垃圾分類的治理困境與創(chuàng)新路徑[J].行政論壇，2019，（4）：116-121.

[9]? 祝洪嬌，張芷源.秦皇島市城市生活垃圾分類問題研究[J].河北環(huán)境工程學院學報，2021，（7）：1-5.

[責任編輯 辰 敏]