區塊鏈技術在國家治理中的應用：情景設計與建議

郭滕達，段林霄

(1.中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038;2.微觀 (天津)科技發展有限公司,天津 300461)

0 引言

當今世界處于百年未有之大變局，突發的新冠肺炎疫情使得國內外政治經濟形勢更加復雜。與此同時，新冠肺炎疫情暴露出中國在數據協同、共享、比對等方面存在信息孤島，這將導致一定程度的公共信任風險，社會潛在不穩定性因素可能增加。隨著現代化信息技術的迅猛發展，如何在信息化、智能化的大背景下促進國家治理體系和治理能力現代化成為一個重要議題[1]。國家治理現代化需要現代化的技術工具作為支撐，才能實現生產關系與生產力的相互適應，形成兩者良性有序互動[2]。區塊鏈技術可視為國家治理體系與治理能力現代化建設的一個重要支撐工具，區塊鏈技術治理下的社會政治等級制度將被分布式共識機制所取代[3];區塊鏈技術將促進社會治理模式從基于傳統信息化技術輔助的階段進入基于區塊鏈秩序的法治階段[4]。Allessie等[5]針對歐洲政府層面正在進行的7個區塊鏈應用項目進行研究，認為利用區塊鏈技術提供公共服務可以在某些領域獲得漸進的效益，其可以帶來兩方面好處，即增加安全性和提高效率。Kalla等[6]提出，區塊鏈技術在抗擊COVID-19中的潛在應用可包括患者追蹤、患者信息共享和醫療供應鏈管理等情景。本文借鑒上述研究思路和方法，從區塊鏈技術促進國家治理體系與治理能力建設的基本邏輯出發，面向應急管理進行情景設計，從情景分析中進行技術應用的推演，并提出相關政策建議。

1 區塊鏈技術促進國家治理體系與治理能力建設的基本邏輯

國家治理的本質是生產關系要適應生產力發展[7]。區塊鏈作為經濟社會改革的融合、橋接性技術，結合物聯網對現實世界數據的采集，以及人工智能、云計算、大數據等技術，可將數據、行政制度等多方面的治理體系相互融合，從信任的角度改變社會生產關系。

1.1 數據治理模式需要與國家治理模式相互適應

關于治理的定義有不同角度的理解：Rosenau等[8]將治理定義為一種由共同的目標所支持的一系列活動；Rhods[9]指出，治理標志著政府管理含義的變化，治理指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統治狀態，或者是一種新的管理社會方式。總體而言，國外的治理較多強調一種 “去中心化”思想，包含了 “多元共治”的相關內容，認為國家或政府是多個中心中的一個中心。中國的治理則內含 “管理” “善治” “包容性治理”語義，政府主導下的治理模式是由多方治理主體通過對話、協商、合作等行動形成協同機制，實現治理目標。

當前，跨部門、跨機構、跨領域之間的數據共享一直受制于制度化、中心化的掣肘。行政部門對數據的產生方往往具有管理權力，但管理權力的分散很大程度上導致數據信息孤島。同時，由于沒有交叉驗證的數據治理方式，加之中心化的輿情監管審核機制對輿情數據的過濾依據過于簡單，缺乏證明可信的技術方式，各種繁雜的數據信息在移動互聯網上肆意傳播。因此，如何適度排除制度與權力干擾，建立相互適應、可良性互動的國家治理與數據治理模式，在滿足合法性、安全性的條件下，讓數據更加真實可信、及時精準，就變得十分重要。

1.2 區塊鏈技術可以促進數據治理與國家治理體系的范式融合

區塊鏈技術在國家治理中的價值更多地體現在數據存儲和共享等方面。區塊鏈技術是將分布式賬本、點對點傳輸、共識機制、加密算法等技術綜合集成而形成的分布式計算范式，具有去中心化、可追蹤、不可篡改等特征。在區塊鏈技術的分布式架構中，代碼的中立性、分布式共識和交易的可審核性可以顯著減少政府部門在決策過程中的固有摩擦，如缺乏透明度等，進而充分發揮出改變生產關系的作用。區塊鏈技術通過分布式記錄存證促進數據治理融入國家治理體系中，國家或政府部門通過搭建聯盟鏈平臺，形成一種多方準入、可控的共同治理模式，將多機構、多領域主體變成分布式節點，共同記錄存證節點數據，以形成多節點證據鏈，從而倒逼節點貢獻真實數據，助力國家治理的信息化、智能化。區塊鏈技術通過共識機制將國家治理行為植入數據系統中，可對數據做點對點交叉比對，對虛假信息的提供方、散播謠言的主體形成精準確權與鎖定，維護國家治理秩序。如果充分賦予區塊鏈技術對節點系統主動抓取數據的權限，則數據上報、披露將盡可能擺脫外部制度與權力的干擾，這些數據均建構在密碼學基礎之上，可充分滿足安全性和隱私保護需求，進一步打破數據信息孤島。

目前，全球已有30多個國家正在探索利用區塊鏈技術改進其政府管理體制，這些項目涉及土地管理改革、學歷認證等多個方面[5]。區塊鏈技術在國家治理中的作用已經引起很多國家政府部門的重視。

1.3 區塊鏈技術促進國家治理體系與治理能力現代化建設的情景設計——應急管理視角

受疫情影響，全球經濟面臨大幅衰退風險，各國都在大力發展新興科技以期尋找新的經濟增長動力。世界經濟論壇發表報告提出，COVID-19危機表明，全球供應鏈普遍缺乏透明、可互操作和連接的網絡，區塊鏈技術有助于提高供應鏈的可見性[10]。疫情之下，全球對數據可信、可控、可見的需求越發凸顯。本文假設一種應急事件有突發可能，在這種假設條件下，探討如何利用區塊鏈技術推進國家治理體系與治理能力現代化建設的實現。在應急管理情景中，可搭建國家區塊鏈應急管理協同平臺 (聯盟鏈平臺)，將國務院辦公廳、網信辦、發改委、衛健委、應急管理部、公安部、交通運輸部、科技部等中央政府部門，以及地方相對應的委辦廳局作為主要鏈上節點，利用區塊鏈技術對數據信息進行清晰確權，以實現數據可比對、可溯源、可追責，同時，綜合運用人工智能等多種信息技術，形成應急管理決策的精準依據 (見圖1)。

圖1 區塊鏈應急管理協同平臺 (聯盟鏈平臺)基礎架構示意圖

情景一：在應急事件暴發前，若下屬部門直接報送系統出現故障，網信辦可從社會輿情中進行數據或信息的篩選、判斷，并在國家區塊鏈應急管理協同平臺中發出數據、信息比對要求，如果發現應急事件有暴發的潛在可能，網信辦可將交叉比對信息在聯盟鏈平臺同步共享，隨后，平臺可啟動自動預警機制，各部門進入應急管控狀態。若應急事件暴發前僅產生少量數據，這些數據未達到上報標準，或因為穩定性等因素考慮暫不宜披露數據，則這些少量數據可首先在國家區塊鏈應急管理協同平臺中同步共享給各個節點，各節點掌握數據之后可以進一步采取一定的響應控制措施，以便能在后續的應急管理中形成主動，動作流程如圖2所示。

情景二：在應急事件發展過程中，國家主管部門的數據同步共享在國家區塊鏈應急管理協同平臺上，公安部與地方公安機關對比鎖定人員信息、車輛信息，交通運輸部與地方交通部門依據人員信息與車輛信息進行關卡跟蹤，衛健委與地方衛健部門對應急事件進展情況進行實時跟蹤，科技部與地方科技部門發布應急技術攻關信息，相關數據均第一時間共享，從而使得多部委、多地方政府委辦廳局協同應急作戰，對應急事件的擴散形成精準布控、準確干預，降低全社會防控成本。與此同時，國家區塊鏈應急管理協同平臺可利用應急事件發展過程中多方共享的加密數據，在必要環節/時間節點進行仿真模擬，綜合采用神經網絡等技術手段，建立有效預警和應急事件發展分析模型，模型分析數據進一步同步至各個節點，為后續的應急事件防控提供經驗數據 (見圖3)。

情景三：待應急事件穩定后，進一步將數據共享范圍拓展至物資供應、溯源等多個關鍵領域，最終形成交通運輸、國家公共衛生、食品、健康、公益慈善、技術攻關等交互集成的一體化信息平臺 (見圖4)，為國家信息基礎設施建設提供堅實的數據、信息、流程設計等基礎。

圖2 應急事件暴發前區塊鏈應急管理協同平臺 (聯盟鏈平臺)運作流程示意圖

圖3 應急事件暴發中區塊鏈應急管理協同平臺 (聯盟鏈平臺)運作流程示意圖

圖4 基于區塊鏈應急管理協同平臺的國家一體化信息平臺設計示意圖

由上述分析可以看出，區塊鏈技術為國家治理體系和治理能力現代化建設提供強大支撐的力量不在于技術本身，而在于通過信息共享而促使政府部門、社會公眾等大規模人群形成的基于集體利益的有序互動。一旦這種有序互動形成，利用區塊鏈技術就會匯聚成巨大的自組織價值社區，這是區塊鏈技術應用于國家治理的真正價值。總體而言，區塊鏈技術通過設置多個鏈上節點將數據共享模式向扁平化延伸，通過信息交叉、比對，并結合人工智能等信息技術，將數據要素向精度化推進，有益于國家治理體系和治理能力現代化建設。

2 利用區塊鏈技術推進國家治理體系與治理能力建設需要認識的問題

區塊鏈技術發展尚處于初級階段，利用區塊鏈技術推進國家治理體系與治理能力建設需要客觀認識以下問題。

2.1 區塊鏈技術仍未實現大規模應用

2019年，美國高德納 (Gartner)咨詢公司發布 《2019區塊鏈商業成熟度曲線》，按照行業/部門提出區塊鏈商業成熟度，認為除了加密貨幣領域，大部分應用領域的商業成熟需要5～10年甚至更多[11]。美國研究機構CB Insights數據同樣顯示，盡管區塊鏈技術在供應鏈溯源、版權保護、安全存儲、征信、金融資產結算等場景中均有應用，但到目前為止，唯一被大規模應用的是加密貨幣交易[12]。歐洲基金會2020年的文章也指出，截至2019年，在服務領域，區塊鏈技術與無人駕駛汽車、VR/AR一樣，仍處于測試階段[13]。基于Phaal等[14]關于技術密集型產業發展軌跡的通用模型，筆者繪制了全球區塊鏈技術發展階段示意圖，描繪了區塊鏈的興起、過渡、三個里程碑階段及發展軌跡，如圖5所示。

通常認為，只有生態系統中的參與者們達到臨界數量并實現互聯網效應的情況下，一項新興技術才能對整個經濟社會產生足夠影響。但是，區塊鏈技術發展仍在初期，在大規模社會化信任協作方面的作用非常有限，賴以生長的生態系統沒有形成，促發區塊鏈技術大規模應用的事件或場景也尚未出現。這些事實可能會加劇技術在國家治理中應用的窘境，也是利用區塊鏈技術推進國家智治需要把握的基本現狀。

圖5 全球區塊鏈技術發展階段示意圖

2.2 區塊鏈技術在國家治理中的應用面臨許多非技術性障礙

區塊鏈技術不僅是一種ICT技術，更多的可理解為一種制度型技術。區塊鏈技術不是對原有體系的修修補補，而是建立一種新的函數和模式，即從信任和公平的角度對國家治理體系進行一種結構化的改革；它改變了層級組織和自組織之間的界限，以不可篡改、去中心化等屬性構筑牢不可破的信任和信用關系，并試圖通過信息和數據的更加透明化，實現從 “信任人”到 “信任機器”，從 “集中”到 “分散”控制的范式轉換。作為一種制度型技術，區塊鏈技術應用中所面臨的非技術難題應該格外值得關注，比如 “中心”與 “去中心化”的選擇， “權利”與 “責任”的對等。

區塊鏈技術應用中遇到的障礙既涉及互操作性等技術因素，也涉及制度、文化、教育等非技術因素[15]。國家治理事關大量利益主體，引導、鼓勵各領域政府部門上鏈任務十分艱巨，而政府自身的數字化轉型也涉及眾多部門，因此，必須要充分考慮區塊鏈技術應用于國家治理過程中可能對業務流程、組織框架造成的沖擊。在應急管理中，需要思考如何跨越地方與國家層面的體制鴻溝，使得各業務節點數據能夠及時上鏈，以便國家區塊鏈應急管理協同平臺可以主動抓取相關數據；同時需要思考如何跨域技術應用與法律政策之間的治理鴻溝，厘清權責等很多法律或制度問題，對鏈上行為與鏈下權利義務的匹配進行法律界定，對于區塊鏈各節點參與者的責任和義務進行權重考量和設計。

3 政策建議

3.1 由政府部門建立協調小組加強知識共享

可借鑒歐盟啟動的區塊鏈觀察站和論壇項目經驗，由某一個政府部門作為國家區塊鏈應急管理協同平臺或其他協同應用場景的協調單位，組織相關會議和活動，并提供指導方針和建議，以便在政府與各利益相關者之間分享部署區塊鏈的最佳做法，從業務流程、監管、技術、生態、法律等多個角度形成聯盟平臺的建設共識。可由多個政府部門共同籌建試點項目，在某些部門或某些行業領域先行先試，漸進式推進應用。

3.2 強化對基礎服務組件的研發支持

加強對區塊鏈基礎服務組件的研發支持，以創建大量通用和可重用的數字服務基礎設施，提供政府間連接服務。通過資金資助、獎勵等形式促使地方政府和中央政府實施這些基礎組件，鼓勵政府部門之間采用區塊鏈API主動抓取數據，摒棄手工錄入方式，以保證隱私，這一部分的工作還需要大量的實踐研究和驗證。

3.3 健全平臺應用的法律和制度體系

整合區塊鏈技術發展關鍵環節與法律法規相關要素，可嘗試在法律規范或行政制度中列示關于政府間數據互通的明確要求。建立更加靈活的新興技術監管程序，持續監測和討論區塊鏈技術對國家治理的潛在影響。

4 結論及展望

區塊鏈技術并非面對新的利基市場，初始發明之時是致力于在金融危機之下將現有資源用技術手段重新優化配置；區塊鏈技術也不是一種排他性技術，相反，它與很多現有技術存在互補性，它結合物聯網、大數據對現實世界數據的采集，以及人工智能算法的決策體系，可以形成一套基于信任的價值交換模式。本文對區塊鏈技術在國家治理中的應用進行了初步探討，并對應急情況下的政府間協同治理模式進行了情景分析，認為將區塊鏈技術應用于國家治理體系、構建國家區塊鏈應急管理協同平臺有其合理性和必要性。

區塊鏈技術對于國家治理體系改善的益處還僅僅局限于理論上的分析，迫切需要準確評估區塊鏈技術在國家治理應用中的成本、效益等各個方面，評估政府部門進行面向區塊鏈技術的數字化轉型可能，以全面了解區塊鏈技術在國家治理中的應用潛力。需要注意的是，區塊鏈技術雖然可以改善管理、決策過程，解決國家/政府作為單一決策中心可能產生的單點故障問題，但是，去中心化并非始終是所有組織的最佳選擇，效率和自動化也不是國家治理的最終目的，追求善治、包容性才是實現國家權力機關和整個社會良性互動的出發點和根本落腳點。