新型舉國體制下構建觸發中國高新技術突破的 “扇形”模式研究

廉思秋，高山行，舒成利，郝志陽

(西安交通大學管理學院，陜西 西安 710049)

0 引言

創新是引領發展的第一動力，突破性創新是搶占科技發展制高點的必由之路，更是民族進步的不竭動力[1-4]。改革開放至今，中國技術創新制度經歷了 “以市場換技術”、模仿創新、產學研協同創新以及 “創新型國家”等改革階段[5-7]，盡管國家經濟在此基礎上獲得了持續性增長，制造業規模逐漸宏大，但在很多領域中國還有眾多核心技術沒有掌握，一些國計民生產業和戰略性產品生產，仍然不是建立在自主知識產權的基礎之上[5]，如航空發動機短艙領域仍屬空白，相關院校也未設置相關學科，尚無基礎研究和技術積累。尤其是2018年4月以來的 “中興” “華為”事件進一步警示和彰顯中國高新技術領域仍缺乏突破性創新的尷尬，缺乏高新技術的原始性突破成為當今中國經濟轉型升級面臨的重大障礙。因此，如何在盡可能短的時間內調動創新主體以實現更廣泛的突破性創新，防止中國高新技術產業 “窒息”，同時抓住技術競爭機遇，實現彎道超車，是中國政府和企業面臨的最嚴峻挑戰。

依據研發過程的不同階段，將高新技術突破性創新的技術攻關活動具體分為基礎研究、應用基礎研究和應用研究[8-10]。從中國科學研究現狀看，基于過去幾十年技術創新制度的不斷改革和科技事業的發展，我國雖然已積累起雄厚的制造業實力，在應用研究方面已經取得了一些成績，但是總體研究水平與發達國家的差距仍然顯著，基礎研究和應用基礎研究尚較為薄弱。而基礎研究是觸發突破性創新的重要源泉[2，11]，應用基礎研究是創新鏈中鏈接科學知識與技術開發之間的關鍵環節[12-13]，科技部原副部長曹健林2019年提出 “成果轉化不是中國科技發展中最大的問題，最大的問題目前看是原創不夠”。從中國創新實踐看，基于中國龐大的人口基數、較大的經濟規模以及長期的技術引進戰略，很多企業主動開展研發活動的意識還未確立，市場主體主要關注的是創新過程的后端，即市場化階段，而忽視了創新活動的前端，亦即創新的觸發端。此時唯有依靠自身力量全面觸發高新技術的突破性創新，才得以引領 “卡脖子”和其他前沿、高端技術的攻克，助力中國實現技術自由。

新型舉國體制相較于計劃經濟背景下的體制而言，更加強調市場主體在資源配置中的作用，是對傳統舉國體制以行政配置資源為主的超越，也是新形勢下觸發高新技術突破性創新的良方。但現制度對于觸發中國突破性創新方面仍存在3個方面的局限性：①企業技術創新的利潤驅動動機與中國政府技術創新的公共利益驅動動機不完全一致；②長期的跟蹤模仿創新戰略使得主體產生技術創新的 “惰性”，對不少企業來說短期的利益驅動相對于技術創新能力的提升而言更有誘惑力，市場主體的突破性創新能力亟需快速提高；③長期以來，中國政府與市場關于觸發突破性創新的作用邊界和互動方式仍處于模糊狀態。

據此，本文認為如何充分發揮新型舉國體制 “雙輪”驅動的力量來構建有效的觸發模式，是提升中國高新技術產業突破性創新能力的抓手，是發揮該產業對國家安全、經濟發展和社會穩定應有貢獻的著力點，也是本文的研究基點。

1 突破性創新觸發模式的新型舉國體制背景

1949年新中國成立之初，國內外形勢造成了政府成為科技資源投入的唯一主體，見表1。期間，中國出臺第一個全國科技規劃《1956—1967年科學技術發展遠景規劃綱要》，明確了中國科學院、產業部門的研究機構、高校和地方研究機構4個方面成為技術研發尤其是基礎研發的主戰場，國有企業是唯一的企業存在形式[6-7]。1978年改革開放后，國家開始革新低效的粗放型經濟體制，推行經濟市場化的改革。黨中央于1985年發布的《中共中央關于科學技術體制改革的決定》、1995年出臺的《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》等都正式明確了大中型企業作為技術開發的主體地位，目的在于開始逐漸改變單純依靠行政手段管理科學技術工作的模式，政府不再是技術創新資源的唯一投入主體，國有企業也不再是唯一的企業存在形式。

表1 新型舉國體制的演化過程

2006年全國科技大會頒布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要 (2006—2020)》，提出了建設創新型國家的發展戰略，自此技術市場需求日趨強大。2015年國務院印發中國實施制造強國戰略的第一個十年行動綱領《中國制造2025》，次年推出《軍民融合發展戰略綱要》。新型舉國體制下，企業主動創新的傾向越來越明顯，市場成為創新資源分配的一部分決定性力量。這一時期中國核心技術掌握不足、 “卡脖子”等技術突破成為全社會關注的焦點，唯有突破性創新戰略得以引領 “卡脖子”和其他前沿、高端技術的攻克[4]。

2 高新技術突破性創新觸發模式的理論基礎

2.1 突破性創新觸發機制的內涵與構建

(1)突破性創新的觸發過程。技術生成也稱 “技術觸發”，是指某項技術是如何被創新主體所觸動、發生并出現的。實際上，高新技術產業的突破性創新通常需要經歷3個主要階段：技術識別、技術攻關和產業化[14]，而技術觸發則主要包括與技術識別和技術攻關相關的活動[15-17]，如圖1所示。

(2)新型舉國體制下突破性創新觸發模式的界定。突破性創新觸發模式描繪的是從事技術識別和攻關的行為主體、主體角色和主體間的關系。新型舉國體制下，參與觸發高新技術突破性創新的主體包括政府、國轄組織 (即國家管轄的組織，包括央企、國企、高校和科研機構等)、大中小型企業。政府管控與市場經濟高度結合，政府在發揮主導性作用的同時，市場在資源配置方面也發揮著越來越重要的作用，各主體分別扮演不同的角色功能、承擔著不同的創新責任，在新型舉國體制下既有合作又有競爭。

圖1 突破性創新的觸發過程

此時，應構建怎樣的觸發模式，使得主體在適應政府的行政規則與市場競爭規則的前提下最大限度地激發自身突破性創新的活力，是目前中國技術創新制度亟待解決的一個難題[18-19]。

2.2 觸發突破性創新的國家意志

(1)技術創新的國家意志論。國家意志是一種客觀存在，通過政府等有關機構的決策以及相應的國家行為對其進行展示，是某個國家在某一問題上所有政治意愿和行動部署的集合。任何國家的任何政策、法律和制度都是國家意志的體現，其特點是作為公共利益的維護者，體現了超越各個部門、地方和個體的利益和意志，既是這些主體利益和意志的綜合體，又不受其拘囿[20-21]。21世紀初中國技術創新領域的學者吳貴生等[22-24]提出創新國家意志論，其基本出發點是認識到企業在技術創新中的不足，政府作為公共利益的維護者，能夠超越各個部門、地方和個體的利益和意志，通過政策、法律等制度將創新活動變為企業的自覺行為，在一些重大技術領域創新中起到主導性作用。

(2)國家意志對于觸發突破創新的獨特作用。中國技術創新制度在70年的不斷改革歷程中，不管是最初施行的全面計劃經濟，還是改革開放后的社會主義市場經濟，都是在國家的政策引導下進行，無論是計劃經濟體制下的 “兩彈一星”，還是市場經濟體制下的 “玉兔”落月、 “蛟龍”潛海，都充分體現了國家意志在實施突破性創新中不可比擬的優越性。

第一，戰略規劃——定方向、明重點、立計劃。政府通過對前瞻性科技發展路徑和方向進行技術識別，以國家重大戰略需求為導向，同時兼顧技術的商業化應用導向，為創新主體技術研發提供正確的戰略指向[25]，把高新技術發展需要的和現實的能力、長遠目標和近期工作統籌起來考慮[26]，提出切合實際的工作重點，有所為有所不為。

第二，統籌資源——集中力量攻堅克難。中國現階段政府主導統籌各方資源，以國家利益為最高目標，尤其有能力對有關 “大國重器”的重大技術實施資源的科學統籌，形成中央、地方、全社會參與的有效互動協同創新系統[27]，集中力量辦大事，實現最大范圍的資源組織和協調。

有科學家表示，北冰洋海冰融化將對中國的氣候系統有重大影響，北冰洋氣候系統與我國氣候系統是上下游關系，北冰洋面積大幅減少的年份我國冬季發生嚴寒天氣的概率較高，兩者呈現統計學上的正相關性。

第三，完善相關制度環境——掃除障礙。政府通過提供各類研發補貼、財稅優惠政策和知識產權保護等制度支持，能激發市場主體的創新積極性和效能[28-29]，有利于促進形成協同創新網絡，加速官產學研互動，緩解企業的資源壓力，實現技術與知識的流動，提高技術創新能力[30-31]，糾正研發活動市場失靈的現象。

2.3 高新技術的分類

在觸發突破性創新的過程中強調國家意志的作用，并不是抹殺其他市場主體的重要性，觸發不同類型高新技術需要的國家意志參與程度和施行方式都存在著一定的差異，即觸發模式存在著一定的差異。

依據高新技術的不同戰略重要程度和不同應用范圍，本文將中國亟需觸發的高新技術分為重大戰略技術、關鍵核心技術和產業共性技術[32]。①重大戰略技術是處于國際高新技術前沿的技術，是對推動科技、經濟和社會不斷進步發展、增強國防軍事實力起到先導性和巨大推動作用的技術群，反映著國家科技創新能力和綜合國力，與國家經濟、國家利益、國際地位、國家安全等息息相關[33-34]，如軍用科技、量子信息技術、核技術等。②關鍵核心技術是通過長期、持續、高投入研發活動形成的具有關鍵性、獨特性的技術體系[35]，控制著同行業的技術制高點，如半導體行業中高端芯片制造技術、航天技術、深潛技術、一些高鐵技術等。③產業共性技術是指在多領域內具備普適性的技術，如鋼鐵智能化、機械基礎件、集成電路、太陽能光伏等，其技術成果可共享并對整個產業甚至其他多產業產生深度影響[36-37]。

這種分類方式在兩個方面有利于構建突破性創新的觸發模式：①不同技術與生俱來的國家戰略程度決定了不同的技術識別主體；②不同技術的不同應用范圍決定著3種技術攻克活動分別占有不同分量，如對應用范圍最廣的產業共性技術而言，在肯定其基礎研究重要性的前提下，應用基礎研究和應用研究的重要性和工作量所占比例相對最高。

3 新型舉國體制下觸發突破性創新的 “扇形”模式構建

3.1 觸發高新技術突破性創新的 “扇形”模式構建

本文以政府、國轄組織、大型企業和中小型企業4類組織作為新型舉國體制下觸發突破性創新的主體，探索各主體的創新權責利關系，最終構建以下 “扇形”模式，如圖2所示。

圖2 新型舉國體制下觸發高新技術突破性創新的 “扇形”模式

圖2中，左側是該模式的目標，即需要觸發的3類目標高新技術。右側由下至上代表不同創新主體對國家意志由高到低的不同承擔程度。中間扇形部分體現模式的主要內容，即3個子模式：① “政府主導模式”主要觸發重大戰略技術；② “政府指導、市場主導模式”主要觸發關鍵核心技術；③ “市場主導模式”主要觸發產業共性技術。圖2中 “施行國家意志”“承接國家意志”“融入國家意志”“擴散國家意志”主體數量由下方向上方逐層增加、不斷指數性放大，從而形成不斷延伸的 “扇形”，因此這種觸發模式被形象地稱為 “扇形”模式。

3.1.1 重大戰略技術——政府主導的模式

重大戰略技術具有很強的政策導向性，很多技術還包含國家機密，不能向社會開放。政府作為唯一一個有能力在全國甚至全球范圍內優化配置先進技術資源的創新主體，有責任成為國家意志的施行主體，充分發動和組織產業界、科學界和政府的專家團隊，在該類技術預見和技術選擇中發揮主導作用，為實現高新技術突破性創新提供正確的指向，引發技術或產業的變革。同時，政府還應充分聽取相關專家意見，結合中國各地區經濟發展現狀和產業發展模式，對高新技術產業發展進行戰略布局，制定詳細的區域—產業發展計劃。

國轄組織作為國家意志的承接主體，具有一定的綜合性科學研究基礎，也具有較強的政治社會資本部署能力和制度影響能力[38-39]，應利用好 “看得見的手”，積極參與國家層面的技術預見。同時，還應責無旁貸地改變自身發展戰略和組織戰略，不講條件地按照國家的指令承擔和參與技術的攻關和突破，率先投入資源并開展深度的基礎研究和應用基礎研究，不計成本地開展異于常態的深度學習，不斷地解決相關的科學、技術和工程等問題，實現重大戰略技術的突破。因此，觸發重大戰略技術的突破性創新，需要構建以政府主導、國轄組織承接國家意志的模式。

3.1.2 關鍵核心技術——政府指導、市場主導的模式

關鍵核心技術涉及最前沿的工藝、核心器件和關鍵的裝備、系統和架構等，具有更強的市場適用性。觸發該類技術的突破性創新同樣也需要政府主導技術識別、國轄組織開展基礎研究和應用基礎研究。除此之外，國轄組織還應積極建立開放式的創新合作系統，創造更多面向大型企業的技術機會，引導大型企業選擇那些對經濟和社會利益具有最大化貢獻的關鍵核心技術，更大程度地進行知識共享與技術轉移，建立有效的合作治理機制，提高資源的利用效率。

除了國轄組織，觸發該類技術還要依靠大型企業[18]。大型企業經過長期的經營已經確立了一定的市場地位，具有較為完善的研發和管理體系，有能力與國轄組織進行資源對接，共同承接國家重大研究計劃，也有能力進行大規模的技術整合。同時，大型企業風險承受能力較強，有能力將研發高風險盡可能地擴散，降低單位產出均攤的風險成本。

國轄組織和大型企業發展的關注點不同，也掌握著不同方面的資源和知識，其合作的典型之舉就是軍民融合，在 “強強聯手”互動協同合作過程中，將資源進行跨邊界共享，使資金、知識、技術等資源配置到利用效率最高的主體和情境中，共同分擔突破性創新風險，促進企業創新思維和創新行為的產生，共同攻克關鍵核心技術。因此，觸發關鍵核心技術的突破性創新，需要構建政府指導、市場主導、大型企業融入國家意志的模式。

3.1.3 產業共性技術——市場主導的模式

產業共性技術具有普遍適用性和較強的滲透性，技術的觸發應通過 “自上而下”和 “自下而上”相結合的方式來進行，在國家層面對該技術的識別與布局下，還需要充分依靠大型企業和中小型企業的市場敏銳度和活躍度。

大型企業應以國家需要和市場需求相結合為標準，積極進行產業共性技術的技術識別、開展相應的應用基礎研究。與此同時，與中小型企業進行戰略合作，擴散國家意志，向下拓展研發鏈，提供技術學習機會，激勵中小型企業進行應用研究；負責落實構建中小企業專業化技術開發等應用研究的交流合作平臺，促進最新的突破性技術創新概念在中小企業的互補性合作中產生并傳播。

中小型企業作為國家意志的擴散主體，具有較高的組織靈活性，往往更能敏銳地發現市場新需求并且進行及時的嘗試，應積極與大型企業或其他企業搭建互動協同合作關系，深化組織學習程度，強化 “本土技術吸收、消化和再利用”的能力，與合作伙伴共同開展應用研究。因此，觸發產業共性技術的突破性創新，需要構建市場主導的突破性創新模式。

3.2 “扇形”模式中創新主體的責任和活動內容安排

中國特色社會主義市場經濟制度存在復雜性，不同創新主體擁有不同的資源稟賦和動態能力，因此不存在一種籠統的、整齊劃一的模式能夠觸發所有類型的技術，不同的技術需要 “對癥下藥”遵循相異的觸發模式，見表2。由表2可知， “扇形”模式中的3個子模式雖然各有區別，體現為主要參與主體不同、目標技術任務不同、創新責任和活動不同；另一方面，它們在國家意志的串聯下相互補充，相互支撐，共同觸發著中國高新技術的突破性創新。

4 “扇形”模式的貢獻與政策啟示

“扇形”模式有助于從創新動機、創新能力以及創新責權利分配3個方面全面觸發中國高新技術的突破性創新，如圖3所示。

4.1 “扇形”模式通過強化主體的突破性創新動機，避免了單純依靠市場機制觸發突破性創新失靈的現象

“扇形”模式中，國家意志主導下的政策激勵等外部支持環境，強化了主體的外源動機，主體受到創新目標或創新結果的激勵而實施突破性創新；另一方面，有效的市場反饋渠道使得政府得以兼顧技術的商業化導向，是非政府主體進行技術選擇時的 “定心丸”，增強了主體內在的興趣和動力，使其更能主動地緊隨國家戰略。此外，創新主體相互之間形成了 “一強一弱”的結合模式，尤其對于實力相對較低的一方來說意味著一種資源支持和風險分擔方式，強化了主體選擇突破性創新的勇氣。

表2 “扇形”模式中創新主體具體責任和活動內容安排

圖3 “扇形”模式的貢獻

有效的市場反饋渠道對于政府的技術識別至關重要，如若信息 “向上”傳播效率得不到應有的保證，這可能為政府干預下的政策制定者形成 “光環效應”陷阱[40-41]，削弱市場主體投身突破性創新的積極性。對此，政府應注意保證市場反饋渠道的暢通無阻，對全國技術預見委員會進行賦權，豐富職能，喚醒其活力和主動性；強化相關行政部門的配合力度，保證委員會資源統籌的能力；組建并豐富跨學科、具有多元化背景的技術預見專家團隊，建立常態化技術預見機制：①頻繁與市場創新主體直接對接，擴大市場調查的技術覆蓋面，關注中小企業的技術訴求，適當情況下可開通市場信息流入的 “綠色通道”；②不斷更新技術預見手段，利用跨界知識的異質性提高技術預見的準確度；③縮短技術預見的周期并及時進行公布，為市場提供最新的方向性指導。新形勢下，建立應急性技術預見機制也是必要的，其靈活性有利于國際突發事件下技術戰略方向的快速調整，減少損失。

4.2 “扇形”模式通過創建技術知識學習機會，提高了主體的突破性創新能力

該模式為不同知識背景和不同能力的主體搭建了交流平臺，產生新的知識鏈接，創建了豐富的技術學習機會，通過聯盟內部的技術模仿、轉移與引進，縮短了技術知識傳播的路徑，純基礎研究知識可以傳播到應用基礎研究和應用研究領域。反之，應用基礎研究和應用研究也可以反饋至純基礎研究，完善了創新鏈，全面拓展了創新主體技術知識源，提高了主體創新能力。

在此過程中，政府應注意完善相關法律制度環境，加強對協同創新網絡中各主體勞動付出的保障，其中依靠法律法規的手段加強對合作雙方數據產權的保護極為重要，尤其在當今數字時代，技術研發數據、產品數據或市場數據等被視為技術創新的重要資源，而數據的開放式共享是協同創新的前提，決定了其合作效率的高低。遺憾的是，現有法律中沒有一套獨立的數據權利法律保障體系，即使是新出臺的《民法典》，對數據產權概念的界定、權利邊界、權利保護的客體范圍、權利歸屬界定等方面仍存在局限性與爭議。因而，從創新合作方面界定數據產權的權利歸屬、加強對共享數據 (例如數據庫)的保護，有利于消除各主體對自身利益損失的顧慮，強化主體進行知識轉移的意愿。

4.3 “扇形”模式通過明晰不同類型高新技術的突破性創新路徑，有效界定了創新主體的權責利關系

“扇形”模式通過對高新技術進行分類，明晰了創新主體的不同角色功能、創新活動以及合作關系，形成了 “政府主導—政府指導市場主導—市場主導”的模式，理順了政府和市場的關系，也厘清了各主體的作用范圍和作用邊界。值得一提的是，該模式在尊重科學技術規律的前提下理順了中國高新技術突破性創新的科學研究活動分工，既鞏固了高新技術的應用研究，又彌補了基礎研究與應用基礎研究的不足。

“重大戰略技術—關鍵核心技術—產業共性技術”的分類是本文構建 “扇形”模式的前提，然而現有文獻或政策性文件對于這些技術的界定不夠統一，且每一個產業可能同時包含這3類技術。例如，龐大且復雜的高鐵技術系統既包含了關鍵核心技術，也包含了一些產業共性技術，因此目前缺乏一個統領性、包含技術細分的劃分指南。鑒于此，政府可依據不同的觸發模式相反相成地對高新技術進行類別指南和相關政策的詳細研究，為實施技術多元化戰略的企業以及一些行業新進入者提供可靠的依據和指導意見，包括目標技術的主要用途、攻關難度、突破方式以及可利用的資源等。同時高校應積極調整專業結構，按需精準培養人才，與政府、央企、研究所或大型企業全方位合作，拓寬就業渠道，承接起優化社會人才供應結構的重任，避免一些重要的技術領域因就業困難而導致專業 “萎縮”的困境。