基于“雙碳”目標的礦區自有土地可持續利用

京能置業股份有限公司 范靜

2016年，根據國家供給側改革的任務要求，國務院與北京市政府先后出臺了綱領性文件，首次提出北京市煤礦全部退出的目標。

根據最新形勢要求，國家提出了“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的目標。對于能源企業而言，“雙碳”目標對煤礦退出后的產業轉型提出了新的定位與要求。

一、必要性與利用方向

（一）必要性

根據“雙碳”目標的年度計劃以及煤炭企業轉型需求，礦區自有土地的可持續利用成為迫切需要解決的問題。在這一背景下，企業亟待合理、科學地開發利用資源、保護資源，增加資源的附加值，從生態文明建設的角度探索資源型企業的轉型路徑。[1]

（二）利用方向

基于綠色、低碳、可持續的生態文明理念，利用礦山特有的資源優勢進行替代產業培育是實現這一目的的最佳途徑。首先需摒棄地產開發的傳統模式，轉向符合“雙碳”目標的文旅運營模式，導入健康、休閑、體育、科普等政府支持的產業類型。

二、礦區資源與土地資源現狀

（一）礦區資源

京西煤礦主要分布于門頭溝與房山兩個區內，位于門頭溝的礦區主要有木城澗礦、大臺礦、千軍臺礦、王平村礦、齋堂礦。京西礦山集群地處自然環境優越的北京太行山山脈，較好地保留了礦山歷史開采原貌及礦區生產基地建筑物，兼具山區自然景觀與礦區工業風貌。[2]截至2020年年底，北京市現存煤礦已依次關停，閑置鐵路與礦區基地也因此成為工業遺址。

（二）土地資源

1.整體情況

據統計，京能集團位于京西礦區的建設用地面積約1800公頃，除去移交和已完成開發土地，剩余可用于土地資源統籌利用的土地約1640公頃。土地取得方式以劃撥為主，兼有授權經營與出讓。

2.統籌利用

統籌考慮北京市城市總體規劃、分區規劃以及正負面清單，將剩余可利用土地分為四類，分別為減量發展型、原址改造型、土地再開發型與騰退還綠型。騰退后，實際可供開發的土地面積為676公頃。

三、國內外礦區利用的比較研究及典型案例

（一）國外礦區更新利用模式分析

國外最為典型的礦區轉型案例是德國魯爾工業區。自1980年結束工業生產任務后，工業區提出了振興計劃，將原有的煤礦生產區改造為文旅、休閑、科教基地，同時修復了生態環境。魯爾工業區改造理念不是重新開發，而是原址升級改造。經改造及多年的持續運營，整個魯爾工業區為全世界的舊工業區改造提供了范本。

（二）國內礦區利用現狀分析

目前國內礦區改造方向多以礦山公園為主，整體改造形式相對單一，尚無法形成綜合類文旅休閑度假區。

例如，山西大同晉華宮礦國家礦山園，在工業舊址上建設，較好地呈現了工業遺跡，同時保留了原有生產生活風貌，形成了人文與自然景觀相融的特色村落。但其缺乏井下體驗式樂趣，僅作為云岡域旅游景點的配套項目,尚未成為獨立的旅游目的地。

四、政策探尋與推動

通過對近期出臺的相關政策梳理分析，匯總歸納為三大類，分別為規劃指引類、產業扶持類及保護整治類（如表1所示）。

表1 重點政策文件匯總清單

五、土地可持續利用模式探索

（一）土地利用定位

基于國家“雙碳”目標、市區城市規劃與相關政策，充分利用京西礦山原有風貌及自然風光，結合礦區資源屬性，初步提出可持續利用定位—因地制宜打造“京西文旅康養休閑度假區”。

（二）“一線四礦”體系構建

1.門大線線路設計

通過科學規劃，門大線擬設立12座車站，線路開通后將形成“一線、四段、多節點”的空間布局。門大線作為旅游專線，串聯起京西煤業遺址、自然山水、京西古道、特色古村落等獨立景點，化零為整，將各景點有機結合起來，形成統一的文旅景區集群。

2.“四礦”功能定位

當旅游專線運營逐漸成熟后，周邊區域也將隨之吸引更多的度假人群。“四礦”現存土地規模較為集中，通過升級改造轉型利用的方式，形成小型建設組團，滿足一定量的度假需求，其潛在價值將得以深度開發利用（如圖1所示）。

圖1 “一線四礦”功能定位

（1）大臺礦區：規劃擬將礦區工業廣場打造成礦區轉型發展示范區，地下部分可在保證安全的前提下改造為體驗式科普礦區博物館。

（2）木城澗礦區：該礦區在現存閑置礦區中規模較大，山勢雄偉壯觀，規劃打造成為山地運動基地。同時依托其完善的生活配套設施，可通過建筑物特色改建的方式打造康養休閑中心。

（3）王平村礦區：礦區景區資源豐富，依山傍水，結合旅游文創產業，將礦區改造成為主題創意園區。此外，礦區現有養老設施運營已初具規模，可繼續擴大養老養生的場地規模。

（4）千軍臺礦區：礦區已啟動國家級安全生產事故預控與應急處置技術實驗室的規劃建設，擬利用地下井巷作為實驗實訓基地和科普基地。

（三）土地可持續利用模式

在區域定位明確的前提下，因地制宜導入政府支持的養老、體育、旅游等運營類產業，同時與現有政策相結合，充分利用土地權利過渡期政策，實現自有土地可持續利用。

1.土地權利類型

土地可持續利用的首要前提是權利類型的可持續利用模式。針對礦區自有土地，土地權利類型多為劃撥，少量為授權經營與出讓。在未來的持續運營過程中，可繼續以劃撥用地為主要載體，導入符合正面清單中的產業類型。

以國家支持產業中的養老產業為例，在未來土地可持續利用中，不同權利類型的土地可按照用地指導開展利用：

（1）符合劃撥用地目錄的

企事業單位對城鎮現有劃撥方式取得的存量房產、土地進行改造和利用興辦養老服務設施的，對符合劃撥用地目錄的非營利性項目，經規劃批準，仍可按照劃撥方式辦理用地手續。

（2）不符合劃撥用地目錄的

不符合劃撥條件的，原劃撥使用的土地在符合規劃的條件下，可補繳土地出讓金，依法辦理出讓手續。原有償使用的土地，土地使用權人可通過簽訂國有建設用地有償使用合同變更協議或重新簽訂合同，調整有償使用價款。

（3）過渡期政策

企事業單位對現有空閑的廠房等進行改造，舉辦從事非營利性養老機構，經有關部門批準臨時改變建筑連續經營一年以上的，五年內土地使用性質可暫不作變更。過渡期滿后，需辦理變更用地主體和規劃手續，除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外，其余可按協議出讓方式辦理。

2.土地利用模式

綜上所述，礦區土地所處的山區屬于生態涵養區，生態基底較為脆弱，最新上位規劃對此進行了限制性約束，要求生態紅線不得觸碰。礦區土地資源自身特點為存量規模雖然較大但土地利用率較低，同時部分土地需進行騰退還綠，未來的發展趨勢為減量發展，無法爭取到新增建設用地指標。本著低碳綠色的原則，在“京西文旅康養休閑度假區” 的定位下，礦區自有土地的可持續利用模式宜采用減量提質的思路，充分利用產業用地盤活政策，小規模點狀升級改造，由傳統的地產開發型轉向文旅康養休閑型的可持續運營模式。

雙碳要求下，低強度與低密度的土地利用方向成為礦區土地盤活的主導方向。現有政府鼓勵的產業類型中多為養老、體育、旅游產業，從這一序列的產業經營效益來看，對建設規模并沒有硬性要求。因此，結合規劃與礦區土地現狀，不宜進行特色小鎮式的大規模片區開發，應改變思路，以“四礦”點狀布局為特色，進行分散型小組團建設。在門大線的串聯下，做到“四礦”既各具特色，相互之間又有所關聯，形成完整有機的文旅康養休閑度假區體系。此外，可引入社會資源，對工業遺跡進行修繕保護及創意改造，將自然景觀與人文場景相結合，從而實現生態和經濟的雙重效益。[3]

六、結語

據統計，我國79%的碳排放來自化石能源中的煤炭消費，實現“雙碳”目標關鍵在煤。在此進程中，受影響最大的行業也是煤炭行業。[4]基于此背景，能源企業應充分履行社會責任，主動尋求途徑盤活礦區自有土地，由傳統的地產開發模式向文旅康養產業等綠色低碳的可持續產業轉型發展，助力實現“雙碳”目標作出更大貢獻。

從能源結構轉型到能源企業轉型，再到企業自有土地利用方式轉型，自上而下的轉型之路也是企業必須履行于實踐的發展道路。在新的時代背景下，能源企業應加快完成轉型，充分利用“兩山”理論，科學定位、合理規劃，盤活自有土地。通過精細管理，實現“修復—改造—運營”的一體化發展模式，從而重塑自有土地的價值內涵。